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Instituciones Financieras Internacionales

Viernes 6 de Setiembre de 2002

Una crítica a la política de condicionalidad y al papel del FMI

En junio de 2001, la Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional, el gobierno federal de Alemania (Ministerio de Finanzas y BMZ) y el Instituto del Fondo Monetario Internacional organizaron un Diálogo Político Internacional sobre Propiedad y Condicionalidad, en Berlín.

En esa reunión, la Red del Tercer Mundo estuvo representada por su director, Martin Khor. La mayoría de los participantes eran altos representantes del FMI y funcionarios del gobierno de Alemania y varios países en desarrollo.

Martin Khor realizó una exposición en una de las sesiones e hizo comentarios en otras. La presentación y los comentarios del director de la Red del Tercer Mundo se incluyeron en una nota que fue presentada a los organizadores luego de la reunión. También se editaron y reprodujeron en este formato para la Serie.

Martin Khor

INDICE

Cap. 1 INTRODUCCION Cap. 2 LA MISION ORIGINAL Y LA DESVIACION DEL FMI Cap. 3 EL CAMINO RECOMENDABLE Medidas de prevención de crisis en un nuevo marco para la estabilidad financiera Cap. 4 PROBLEMAS EN EL MANEJO DE CRISIS Y EN EL PROCESO Y LA SUSTANCIA DE LA CONDICIONALIDAD DEL FMI Ausencia de un sistema de resolución de deudas Fallas de proceso en la condicionalidad del FMI Contenido y calidad de los programas del FMI: Indicadores y tipos de problemas Alcance demasiado amplio de las condiciones Problemas con políticas del FMI en áreas de su competencia Mala elaboración de las políticas del FMI desde el punto de vista del desarrollo social Breve conclusión Cap. 5 FALTA DE CONOCIMIENTO Y DOBLE DISCURSO EN LA POLITICA DEL FONDO Cap. 6 OBSERVACIONES GENERALES

Capítulo 1

INTRODUCCION

El Fondo Monetario Internacional (FMI) enfrenta una crisis de legitimidad y credibilidad, no sólo ante el público en general, sino también ante muchos países receptores, ante políticos, académicos y medios de comunicación masiva de los principales países accionistas, y ante muchos de sus propios funcionarios, que cuestionan sus políticas y estrategias.

Los directores del FMI querrían que los países receptores sintieran como "propias" las condiciones incluidas en sus programas. Sin embargo, un auténtico sentido de propiedad sólo puede lograrse si esos mismos países participan en la elaboración de las medidas, y éste en general no es el caso, porque el FMI las impone, con frecuencia contra la voluntad de los gobiernos o los pueblos.

Con todo, esas medidas podrían resultar más aceptables si funcionaran, pero en general no han funcionado. En lugar de recuperarse, crecer y superar su endeudamiento, numerosos países receptores se han estancado o hundido, y muchos siguen atrapados en la deuda.

Entonces, un mayor sentido de "propiedad nacional" de los programas del FMI no se logra simplemente mejorando los métodos para que los países en realidad acepten e internalicen las políticas del Fondo, que, supuestamente, son buenas aunque difíciles. No se trata de un ejercicio de comunicación o relaciones públicas. El sentido de propiedad sólo puede o debe afirmarse si existe una participación auténtica del gobierno y el pueblo del país receptor, y sólo si el contenido de la condicionalidad es apropiado y produce buenos resultados.

Por lo tanto, las cuestiones clave son el proceso democrático (o, mejor dicho, antidemocrático y excluyente) de la elaboración de las políticas del FMI y su conveniencia (o inconveniencia). Hasta que estas cuestiones se resuelvan, ningún tipo de persuasión o forcejeo producirá un auténtico sentido de propiedad, ni siquiera ultimátums del tipo "convénzanos de que usted cree en esto o no le daremos el crédito".

Los problemas de las políticas inapropiadas y antiparticipativas no son académicos, sino de vida o muerte. Como muchos otros en esta sala, yo pasé por una crisis financiera, la de Asia. Seguí de cerca los acontecimientos, los debates políticos y las medidas adoptadas en diferentes países afectados, percibí los efectos de las prácticas de mercado y los programas impulsados por el FMI, los trastornos sociales y políticos, el traumático colapso financiero y económico, y el devastador efecto de todo esto sobre la vida de millones de personas y sobre la viabilidad de miles de empresas nacionales, grandes y pequeñas.

Las pruebas proporcionadas por los acontecimientos recientes provocaron un cambio en las ideas y el paradigma del desarrollo. En el pasado, se confiaba ciegamente en el Estado como base del desarrollo. Luego se pasó al otro extremo de confiar ciegamente en el sector privado y la globalización, es decir la rápida apertura de mercados al comercio y a las finanzas internacionales. Ahora, el péndulo está volviendo al punto medio.

La visión emergente es que la apertura puede tener efectos positivos o negativos, según las condiciones y el estado de desarrollo específicos de cada país. Esto incluye, por ejemplo, si las empresas y bancos nacionales están preparados para la competencia externa, si existen normas y conocimiento sobre la gestión y utilización de créditos extranjeros para que éstos puedan ser reembolsados, si la apertura produce beneficios recíprocos, si hay oportunidades para aumentar las exportaciones o si se ha fortalecido la capacidad para producir y vender para el exterior, y cuáles son los efectos de esa apertura sobre la balanza de pagos.

Aunque los beneficios pueden ser muchos si están dadas las condiciones para la apertura, los riesgos y costos también pueden ser enormes si esas condiciones no están dadas. Muchos países no están listos para la apertura, o al menos, no todavía. Si de todas formas abren sus mercados, sufrirán esos riesgos y costos.

Por lo tanto, el equilibrio, el grado, la oportunidad y la secuencia de la liberalización debe adecuarse a cada país. Aunque este principio pueda adoptarse en el discurso, aún no se ha plasmado en políticas de instituciones internacionales como el FMI y la Organización Mundial del Comercio, ni en programas nacionales de la mayoría de los países en desarrollo. Muchos países son incapaces de adoptarlo, aunque quieran hacerlo, debido a condiciones o a normas obligatorias.

Muchos, si no todos los países en desarrollo, no están en crecimiento ni en desarrollo. Para muchos, el panorama es negro, y "todo sigue igual" no puede ser la respuesta, porque en general ha fracasado. La cuestión de la condicionalidad y el sentido de propiedad debe apreciarse desde una perspectiva amplia, y esto incluye analizar en forma crítica los caminos que el FMI ha tomado, pero también los que no ha tomado.

Capítulo 2

LA MISION ORIGINAL Y LA DESVIACION DEL FMI

La misión del FMI al momento de su creación y en la era del sistema de Bretton Woods era garantizar la estabilidad financiera mundial. Esta necesidad surgió del reconocimiento de que las instituciones, los mercados y los actores financieros pueden transformarse en una fuerza demasiado poderosa si se los deja en libertad, con el potencial de desestabilizar el propio sistema financiero y debilitar la economía real.

La misión implícita del FMI consistía en dominar y regular las finanzas nacionales e internacionales para que sirvieran a los objetivos de crecimiento, producción, ingresos y empleo del sector real.

El marco original posterior a la Segunda Guerra Mundial respaldaba esa misión e incluía un sistema dominado por los tipos de cambio fijos (que podía ajustarse con la ayuda del FMI cuando condiciones objetivas lo hicieran necesario), el ajuste de la balanza de pagos mediante negociaciones entre el país involucrado y el FMI cuando fuera necesario, flujos financieros transfronterizos limitados y normalidad de los controles nacionales de capital.

Esta política respondía a la necesidad de precaución en vista del potencial de inestabilidad, volatilidad y perjuicio a la economía real por parte de la actividad financiera y especulativa no regulada.

Pero este sistema regulatorio y el período de relativa estabilidad financiera terminaron con el Acuerdo Smithsoniano de 1972. La flotación sustituyó al tipo de cambio fijo, los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) iniciaron la desregulación y la liberalización, se desarrollaron nuevos instrumentos financieros y hubo un crecimiento explosivo de los flujos de capital transfronterizos de corto plazo y de la actividad financiera especulativa. Asimismo, la liberalización del capital se extendió a los países en desarrollo, mediante las recomendaciones de los países industrializados y el FMI. Todo esto subyace a las frecuentes crisis financieras.

La falta de prevención de tales crisis por el FMI y otras instituciones financieras multilaterales debería ser reconocida como una de sus principales fallas y rectificarse. De hecho, fue un gran error que el FMI no hiciera algo por impedir que el sistema financiero mundial recorriera el camino de la desregulación y la liberalización rápidas (con las consiguientes inestabilidad monetaria, volatilidad de los flujos de capital y especulación financiera), y por el contrario, recomendara ese camino. Esta actitud también es contraria a la misión original del FMI de establecer y mantener un orden financiero estable.

Capítulo 3

EL CAMINO RECOMENDABLE Medidas de prevención de crisis en un nuevo marco para la estabilidad financiera

Es necesario volver atrás y emprender un nuevo camino que sea más fiel a la misión original del FMI de garantizar la estabilidad financiera. Ese camino es el de la prevención de crisis y creación de estabilidad, a través de una mejor comprensión y regulación de los flujos y mercados de capital y de un sistema más estable de tipos de cambio, incluso entre las monedas más fuertes y en las monedas de países en desarrollo.

Es necesario entender los mercados de capital y el papel y los métodos de instituciones de gran influencia como los fondos de cobertura, que actualmente no son transparentes ni pasibles de responsabilidad pero tienen gran impacto en las finanzas nacionales e internacionales y en la economía real.

En especial, es necesario reducir la actividad financiera especulativa. Recientemente, el director gerente del FMI anunció que había recomendado a su personal informarse sobre cómo funcionan los mercados de capital. El anuncio es bienvenido, aunque implica que el Fondo carecía y carece de conocimiento sobre los mercados de capital. Se trata de una carencia grave para la principal institución financiera internacional del mundo. ¿Cómo pudo el Fondo ofrecer buenos consejos para manejar las recientes crisis financieras surgidas de los mercados de capital si su conocimiento sobre esos mercados era limitado?

Es necesario comprender el comportamiento, el potencial y los efectos reales de varios tipos de flujo de capital hacia los países en desarrollo, entre ellos los créditos a los sectores público y privado, las inversiones de cartera, o las inversiones extranjeras directas y sus variedades (como fusiones y adquisiciones, inversiones Greenfield, e inversiones extranjeras directas para el mercado doméstico o extranjero).

También es necesario analizar la entrada y salida de esos tipos de capitales, incluso el potencial de volatilidad de cada uno y sus efectos, en especial sobre las reservas y la balanza de pagos.

¿Cuáles son las implicaciones de esto y qué pautas deberían marcarse? Por ejemplo, ¿cuándo debería o no debería un gobierno o una empresa pedir créditos en moneda extranjera? Las regulaciones y las pautas son necesarias, porque el mercado carece de un mecanismo para asegurar resultados adecuados.

Por ejemplo, sólo debería permitirse a las empresas nacionales tomar préstamos en moneda extranjera si los utilizan para proyectos que generen moneda extranjera para reembolsar esos préstamos. El Banco Central de Malasia aplicó esa norma y con ello ayudó al país a evitar la trampa de la deuda en que cayeron Tailandia, Indonesia y Corea del Sur debido a los grandes créditos en moneda extranjera que habían solicitado sus sectores privados.

Es preciso reconocer y corregir el potencial devastador de los flujos de capital de corto plazo, para impedir que países en desarrollo caigan en la trampa de la deuda. El FMI debe reconocerlo y adoptar un plan de acción, o al menos ser parte de un plan de acción coordinado, para:

(i) regular los flujos mundiales de capital a través de normas internacionales o de impuestos a las transacciones monetarias;

(ii) establecer mecanismos de vigilancia y normas para los países que son las principales fuentes de crédito, de modo que sus autoridades controlen y regulen el comportamiento y los flujos emanados de sus mercados de capital y fuentes institucionales de financiación;

(iii) advertir a los países en desarrollo sobre los riesgos potenciales de aceptar distintos tipos de flujos de capital y ofrecer pautas para el uso prudente y cuidadoso de distintos tipos de fondos;

(iv) informar a los miembros y al público sobre la forma de funcionamiento de los mercados de capital y establecer mecanismos de vigilancia y responsabilidad para guiar y regular ese funcionamiento;

(v) asesorar a los países sobre las funciones y los usos selectivos de los controles de capital a nivel nacional, y ayudarlos a introducir y mantener tales controles;

(vi) identificar y reducir el uso y abuso de instrumentos y métodos financieros que manipulan los precios, monedas y mercados, e impedir el desarrollo de nuevos instrumentos y métodos manipuladores o desestabilizadores;

(vii) estabilizar los tipos de cambio a nivel nacional e internacional, lo cual incluiría mecanismos para estabilizar las tres principales monedas y medidas que puedan proveer más estabilidad y una fijación más precisa del valor de las monedas de países en desarrollo;

(viii) proveer a los países en desarrollo suficiente liquidez y crédito para financiar su desarrollo.

La prevención de crisis a través de un orden financiero mundial estable sería más beneficiosa y rentable que permitir la continuación de un sistema fundamentalmente inestable y propenso a crisis, necesitado de frecuentes rescates con la consiguiente condicionalidad.

Capítulo 4

PROBLEMAS EN EL MANEJO DE CRISIS Y EN EL PROCESO Y LA SUSTANCIA DE LA CONDICIONALIDAD DEL FMI

En ausencia o en presencia de medidas de prevención, las crisis financieras ocurren, pero es necesario manejarlas mejor. El actual sistema de manejo de crisis del FMI tiene muchas asimetrías y fallas, que se detallan a continuación.

(a) Ausencia de un sistema de resolución de deudas

Actualmente, los países deudores están del lado perdedor. No están organizados entre sí, y con frecuencia quedan atrapados en una crisis sin tiempo ni conocimiento suficientes para pensar y planificar de manera adecuada. En contraste, las instituciones y los países acreedores están bien organizados entre sí, de forma de obtener el máximo retorno por sus créditos.

No existe hoy en día un sistema por el que, al comienzo de una crisis, el país deudor y los acreedores se reúnan para coordinar su respuesta de manera ordenada y justa. En cambio, suele ocurrir una estampida de acreedores e inversores hacia la salida. El país deudor enfrenta entonces una masiva fuga de capitales de extranjeros y nacionales, especialmente en ausencia de controles sobre la salida de capital.

Lo que se precisa es un sistema integral de arbitraje y refinanciación de deudas. Esto podría incluir una declaración de moratoria por el país endeudado y su posibilidad de recurrir a un procedimiento internacional de revisión de deuda (una extensión internacional de un tribunal de quiebra) presidido por un tribunal o panel internacional independiente.

El procedimiento comprendería una refinanciación ordenada y justa, e incluiría la amortización de algunos créditos, la reprogramación de otros y la provisión de nuevos fondos para la recuperación financiera. La carga sería compartida de manera justa entre el deudor y el acreedor, y entre diferentes acreedores, de acuerdo con criterios y procedimientos establecidos.

La idea del "bail in" implica que los acreedores privados asuman su parte de la pérdida y reprogramen algunos créditos. Esto debe hacerse sin transferir la responsabilidad de los préstamos del sector privado al sector público a través de garantías gubernamentales, una práctica injusta enmarcada en las condiciones del FMI.

En ausencia de un mecanismo de moratoria y refinanciación ordenada, los países deudores quedan en general a merced de los acreedores, y la carga del ajuste y el reembolso cae con todo su peso sobre aquéllos.

Como el FMI preside este proceso, proyecta una imagen de cobrador de deudas que opera en un sistema injusto. Esto impide que el Fondo sea visto como un mediador honesto y por tanto creador de condiciones justas.

(b) Fallas de proceso en la condicionalidad del FMI

Con respecto a la cuestión de la condicionalidad y el sentido de propiedad de los créditos del FMI, existen varios problemas. En primer lugar están los relativos al "proceso". Aunque los gobiernos de los países receptores son los que firman las cartas de intención, es sabido que en la mayoría de los casos las condiciones son establecidas principalmente por el Fondo, mientras los países receptores no tienen libertad ni espacio suficientes para negociar con éxito o para eliminar o modificar la mayoría de las condiciones.

Como la participación es tan limitada, y como en muchos casos el receptor no está realmente de acuerdo con muchas de las condiciones, es difícil o imposible que exista un auténtico sentido de propiedad nacional. Y aun en los casos en que las autoridades nacionales estén realmente de acuerdo, otros grupos del país pueden estar en desacuerdo y oponerse a esas políticas.

(c) Contenido y calidad de los programas del FMI: Indicadores y tipos de problemas

En segundo lugar están los problemas relativos al contenido y calidad de los programas. Estos problemas son serios y originaron la crisis de credibilidad y legitimidad de las políticas y del proceso de condicionalidad del Fondo.

Hay varios indicadores del fracaso de los programas. Los países que se endeudaron del modo más tradicional (mediante déficits de comercio y cuenta corriente y problemas de reembolso de créditos del sector público) fueron sometidos a políticas de condicionalidad en las décadas de 1980 y 1990. Muchos de ellos no experimentaron crecimiento económico, desarrollo social ni una salida exitosa de la crisis de la deuda.

Según el Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), sólo 15 países experimentaron un crecimiento por habitante relativamente bueno desde mediados de los años 70 hasta mediados de los 90. La mayoría de esos países no tenían crisis de deuda y por lo tanto no siguieron programas de ajuste estructural. Por otra parte, a mediados de los 90 el ingreso por habitante de 89 países era peor que 10 años antes, y el ingreso de 70 de ellos era inferior que en las décadas de 1960 y 1970.

El debilitamiento de estos países fue más profundo y prolongado que el de la Gran Depresión de los años 30. Entonces, algunos de los 15 países que habían tenido el mejor desempeño también sufrieron crisis en 1997 y 1998, a causa de problemas de las cuentas de capital de sus balanzas de pagos. Estos países también cayeron en una profunda recesión, y en general se cree que las recetas del FMI para estos tipos de crisis fueron inadecuadas.

En realidad, se considera que las prescripciones del FMI para ambos tipos de países y de crisis no contrarrestaron la recesión sino que promovieron la contracción, es decir que no generaron el crecimiento que podría haber conducido a esos países hacia la recuperación, sino que por el contrario, suprimieron su potencial de crecimiento.

La política de condicionalidad del FMI ha sido blanco de fuertes críticas al menos por tres razones:

(i) las condiciones se ampliaron con el tiempo para incluir "políticas estructurales" que no eran necesarias para manejar las crisis;

(ii) las políticas en las principales áreas de competencia económica y financiera del FMI también fueron inapropiadas porque promovieron la contracción y no generaron crecimiento, y

(iii) las políticas fueron elaboradas sin sensibilidad por su impacto social, y la carga del ajuste cayó pesadamente sobre los pobres y a expensas de servicios públicos y sociales.

Estas tres categorías de problemas se discuten brevemente más abajo.

(d) Alcance demasiado amplio de las condiciones

El alcance de las condiciones políticas del FMI creció a través de los años hasta volverse demasiado amplio. Muchas de las condiciones no eran pertinentes ni importantes para el manejo de la crisis en que se encontraban los países. Algunas de ellas fueron incluidas en el paquete de condicionalidad por influencia o presión de los principales accionistas del FMI, en aras de su propio interés o agenda, y no en interés del país deudor.

Además, en muchas áreas en que se fijaron condiciones, ni el FMI ni el Banco Mundial tenían el conocimiento necesario para dar consejos adecuados, por lo tanto la probabilidad de cometer errores era alta y los efectos negativos fueron graves en muchos casos. Esto incluye tanto a la política de condicionalidad como a cuestiones de "gobernanza".

Durante la crisis de Indonesia, el FMI aconsejó al gobierno cerrar 16 bancos sin comunicar primero al público que sus depósitos en el resto del sistema bancario estarían seguros. Esto causó un masivo retiro de depósitos y fuga de capitales, y actualmente se reconoce como un error.

Aun en una importante área económica de la condicionalidad estructural, la de la política y reforma comercial, el potencial de error puede ser alto. El FMI y el Banco Mundial se caracterizan por recomendar a los países en desarrollo receptores de sus créditos que emprendan una rápida liberalización comercial, y esa rapidez es cuestionada hoy en día.

En muchos países, la liberalización de importaciones llevó a empresas e industrias domésticas al cierre ante su incapacidad de competir con importaciones baratas, y el resultado fue la desindustrialización.

Cada vez hay pruebas más contundentes de que la liberalización sólo produce buenos resultados bajo ciertas condiciones. Los factores necesarios para el éxito incluyen la capacidad de las empresas y granjas del país en cuestión para tolerar la competencia de las importaciones, su capacidad de producción y distribución para exportar, los precios de los productos básicos y el grado de acceso de sus productos a los mercados. En ausencia de estos factores positivos, la liberalización de importaciones puede hacer que el país caiga en problemas mayores.

Las consecuencias de la condicionalidad son importantes. Están surgiendo pruebas de que la liberalización comercial mal implementada o en una secuencia incorrecta agrava el déficit comercial de los países en desarrollo. En promedio, el déficit comercial de estos países, excepto China, se agravó en tres puntos porcentuales de su producto interno bruto entre la década de 1970 y la de 1990.

El FMI debería entonces rever sus condiciones de liberalización comercial y permitir que los países ajusten su política comercial a sus condiciones particulares y sus necesidades de desarrollo.

(e) Problemas con políticas del FMI en áreas de su competencia

Los problemas relacionados con la condicionalidad no se limitan a las "nuevas áreas" ajenas a la competencia tradicional del FMI. Las críticas son generalizadas en cuanto a que, aun en áreas de competencia tradicional del FMI (macroeconómica, financiera, monetaria y de política fiscal), existen grandes problemas de adecuación de las políticas y la condicionalidad de la institución.

Los objetivos de los programas y los instrumentos para alcanzarlos están bajo cuestión, dados los magros resultados. Este cuestionamiento tiene varios años, en especial en relación con los programas aplicados en Africa y sus resultados, pero las dudas y críticas se volvieron mucho más intensas ante el manejo de la crisis asiática por el FMI.

El FMI tiende a favorecer las políticas monetarias restrictivas (como las altas tasas de interés) y la contracción fiscal, las cuales a su vez tienden a inducir o a aumentar las presiones recesivas en la economía general.

La contracción en la oferta de dinero y las altas tasas de interés desestimulan la inversión y también el consumo, reduciendo la demanda efectiva. Las altas tasas de interés también aumentan la carga del servicio de la deuda de las empresas nacionales y causan un deterioro del sistema bancario en relación con los créditos morosos.

El Fondo también ha mantenido la fuerte condición de la liberalización financiera y la apertura en la cuenta de capital de la balanza de pagos. De este modo, el país receptor queda sujeto a la libre entrada y salida de fondos, tanto de extranjeros como de nacionales. El tipo de cambio del país queda en la mayoría de los casos expuesto a la influencia de esos flujos de capital, al nivel de la tasa de interés y a la actividad especulativa. Con frecuencia, se producen grandes fluctuaciones en el tipo de cambio.

Dada la presunción de que la cuenta de capital debe permanecer abierta, se hace necesario mantener la confianza de los inversores extranjeros de corto plazo y potenciales especuladores. Se aconseja (o impone) una política de altas tasas de interés y bajo gasto público en un esfuerzo por mantener la confianza de los inversores extranjeros, pero como esta política causa dificultades financieras a empresas y bancos nacionales e incrementa la presión recesiva, es posible que tampoco logre mantener la necesaria confianza en la moneda.

La estrecha perspectiva en que se basan esas políticas pasa por alto la necesidad de construir las bases y condiciones domésticas para la recuperación y el desarrollo futuro, entre ellas la supervivencia y recuperación de empresas e instituciones financieras nacionales, el estímulo para una suficiente demanda efectiva agregada, y la retención de la confianza de los ahorristas, consumidores e inversores nacionales.

Además, la mayoría de las políticas del FMI impuestas a países que enfrentan problemas financieros y desaceleración económica se oponen a las políticas adoptadas (y promovidas) para países industrializados como Estados Unidos, que en general reducen sus tasas de interés al nivel más bajo que sea necesario y aumentan el gasto público para promover la demanda efectiva, contrarrestar presiones recesivas y promover la recuperación.

Por estas razones, renombrados economistas occidentales como Paul Krugman y Joseph Stiglitz critican al FMI por imponer a los países en desarrollo políticas opuestas a las que adopta Estados Unidos cuando enfrenta situaciones similares.

El FMI no considera que la importante opción del uso de controles de capital y del tipo de cambio (aun si se hace en forma selectiva y limitada, y por determinado plazo) sea un instrumento legítimo, y de hecho lo prohíbe en algunas cartas de intención. Esta ha sido la posición hasta ahora, aunque algunas recientes declaraciones de la Secretaría del Fondo sugieren que hay una mayor disposición a considerar los controles de capital como opción.

Al utilizar controles de capital y del tipo de cambio, el país podría desvincular mejor las tasas de interés de los tipos de cambio y la salida de capitales, y por tanto estaría en mejor posición para reducir las tasas sin que se produjera una fuga de capitales o un debilitamiento de su moneda. Por consiguiente, estaría en una situación mucho mejor para adoptar políticas monetarias y fiscales orientadas a la recuperación, como las que adopta Estados Unidos cuando enfrenta condiciones de recesión.

La experiencia de Malasia es ilustrativa en este sentido. Durante la crisis asiática, Malasia no pidió préstamos al FMI, pero en el primer año inicial adoptó políticas del estilo del FMI al aumentar las tasas de interés, introducir políticas monetarias restrictivas y reducir abruptamente el gasto público, mientras mantenía una cuenta de capital abierta y un tipo de cambio flotante.

La economía cayó entonces en una profunda recesión, las empresas nacionales se vieron en graves dificultades para reembolsar sus créditos debido al aumento de las tasas de interés, los créditos bancarios fallidos aumentaron en proporción, se produjo una restricción de créditos, y la moneda y el mercado accionario se desplomaron.

En septiembre de 1998, el gobierno introdujo un nuevo paquete de medidas que incluyó la fijación de la moneda nacional al dólar estadounidense, la desinternacionalización de la moneda nacional para impedir su cambio especulativo en el extranjero, la abrupta reducción de las tasas de interés, controles selectivos de capital que afectaron la cuenta de capital en ciertos aspectos (aunque la cuenta corriente permaneció abierta), políticas monetarias y fiscales expansionistas, y la reestructuración de créditos fallidos empresariales y bancarios.

Las medidas domésticas sobre tasas de interés y políticas monetarias y fiscales tendentes a la recuperación pudieron adoptarse sin causar efectos negativos sobre el tipo de cambio ni fuga de capitales, debido a la introducción previa de controles selectivos de capital y del mecanismo del tipo de cambio fijo. Este paquete de medidas parece haber funcionado bien para Malasia, dado que su economía se recuperó y la posición financiera de bancos y muchas empresas nacionales mejoró en 1999 y 2000.

La experiencia de Malasia puede o no servir a otros países que enfrenten crisis similares, dado que un paquete de medidas adecuado es aquel que se ajusta a las características y los problemas específicos de cada país.

Lo importante aquí es que las medidas que el FMI habría considerado "poco ortodoxas" -y probablemente habría excluido si hubieran sido sugeridas por un país cliente- pueden funcionar. En otras palabras, existen alternativas a las políticas del FMI y esas alternativas pueden ser eficaces, e incluso más eficaces que la del FMI.

Como las medidas vinculadas a las condiciones del FMI son cada vez más criticadas porque no dan resultado y en muchos casos provocan contracción y recesión, no sorprende la falta de credibilidad y confianza en la sustancia de las condiciones del FMI, incluso en sus principales áreas de competencia.

Es necesario, por tanto, que el FMI revise su política macroeconómica, sus objetivos y supuestos, compare los objetivos con los instrumentos, y amplíe la gama de opciones y herramientas.

Esta revisión debería abarcar el presupuesto y el gasto públicos, la oferta de dinero, las tasas de interés, los tipos de cambio y la regulación de las cuentas de capital, en períodos previos a crisis (para prevenirlas) y durante crisis (para manejarlas).

(f) Mala elaboración de las políticas del FMI desde el punto de vista del desarrollo social

El FMI ha sido duramente criticado, en especial por la sociedad civil, por la elaboración inadecuada de sus políticas desde el punto de vista del impacto social, por ejemplo al reducir el acceso del público a los servicios básicos y aumentar la incidencia de la pobreza.

Los efectos sociales adversos son causados por diversas medidas y mecanismos. Las políticas de contracción monetaria y fiscal provocan presiones recesivas, cierres de empresas, tasas de crecimiento más bajas o negativas, despidos y desempleo. Además, los recortes en el gasto público restan recursos para la educación, la salud y otros servicios.

El cobro de servicios públicos que antes eran gratuitos perjudica a los sectores más pobres de la sociedad, mientras que la eliminación o reducción de subsidios gubernamentales incrementa el costo de vida, incluido el del transporte, los alimentos y el combustible.

Estas y otras políticas han contribuido a aumentar la pobreza y el desempleo, a la pérdida de ingresos y a la reducción del acceso a bienes y servicios esenciales. No es casualidad que en los países sometidos a condiciones del FMI se produzcan protestas y disturbios. El impacto social de las políticas del FMI es otra de las causas principales de la crisis de credibilidad que afecta a la política de condicionalidad del FMI.

(g) Breve conclusión

Esta sección describe los problemas relativos al proceso y en especial a la sustancia o el contenido de la condicionalidad del FMI. El Fondo debe reconocer que el principal problema de su política de condicionalidad es que las medidas asociadas a ella son consideradas inapropiadas y perjudiciales.

Esta opinión no es sólo de ONGs o académicos críticos, sino también de renombrados académicos internacionales, legisladores de varios países (incluido Estados Unidos) y planificadores de políticas de los países que toman créditos del FMI y adoptan sus condiciones.

El crecimiento de las críticas se debe principalmente a los malos resultados de las políticas adoptadas, y no tanto a la falta de implementación de esas políticas.

Por lo tanto, la tarea más urgente no consiste en "vender" mejor la vieja condicionalidad a los gobiernos clientes o al público, sino en revisar el contenido de las condiciones y presentar un enfoque más apropiado.

Capítulo 5

FALTA DE CONOCIMIENTO Y DOBLE DISCURSO EN LA POLITICA DEL FONDO

Entre los factores que afectaron la credibilidad de la condicionalidad está la percepción de que el FMI carece de conocimiento y comprensión adecuados de algunos asuntos fundamentales sobre los cuales realiza recomendaciones, así como la percepción de doble discurso en su política. Con respecto a la falta de conocimiento, el capítulo anterior detalló algunas políticas inadecuadas en relación con la macroeconomía doméstica.

El Fondo también demostró una comprensión inadecuada de la naturaleza y el funcionamiento de los mercados internacionales de capital durante la crisis asiática. Ahora se acepta que esa crisis estuvo relacionada con la apertura de las cuentas de capital por los países afectados.

Los fondos especulativos, incluidos los de cobertura, jugaron un papel importante como catalizadores de la devaluación inicial en Tailandia. Cuando los líderes de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático convocaron al FMI para estudiar el papel de los fondos de cobertura, el Fondo les restó importancia. El director gerente de ese entonces (diciembre de 1997) sostuvo que la crisis en Asia se debía a una inadecuada liberalización de capitales y que las actividades y fondos especulativos no eran la causa. Sólo después del colapso del fondo de cobertura LTCM, el FMI tomó en serio el papel y la gran influencia de ese tipo de fondos.

Como se señaló anteriormente, el actual director gerente del FMI admitió este año que el personal del Fondo no comprende adecuadamente el funcionamiento de los mercados de capital y los exhortó a informarse mejor sobre ellos. Se trata de un reconocimiento de gran importancia que debe ser bienvenido.

Durante años, la Secretaría del FMI promovió la apertura de las cuentas de capital en los países en desarrollo, lo cual los expondía más directamente a la fuerza de los mercados internacionales de capital. También hubo esfuerzos para incorporar al mandato del FMI la liberalización de las cuentas de capital, a través de una modificación de su estatuto.

Estos intentos por abrir los países en desarrollo a la fuerza plena de los mercados mundiales de capital mientras el Fondo carecía de un conocimiento apropiado de esos mercados constituyó sin duda un gran error y tuvo muchas consecuencias adversas.

La reciente admisión sobre la falta de conocimiento permite pensar que el Fondo está iniciando un proceso de aprendizaje que lo llevará al reconocimiento de errores anteriores, a un enfoque más apropiado y cauteloso y a un cambio en sus recomendaciones a los países en desarrollo.

Con relación al doble discurso, se presentan a continuación varios ejemplos.

El FMI insistió como parte de su paquete de medidas en que las empresas y bancos nacionales no debían ser rescatados, en base a argumentos morales, pero aparentemente los acreedores extranjeros sí fueron rescatados, y los argumentos morales no se les aplicaron. Los gobiernos de países industrializados organizan con frecuencia operaciones de rescate de instituciones y corporaciones en crisis financiera (por ejemplo la crisis de ahorro y crédito y la del LTCM, ambas en Estados Unidos), pero en países en desarrollo, el FMI no permitió la intervención gubernamental para rescatar importantes firmas nacionales.

Los países industrializados que enfrentan condiciones recesivas adoptan típicamente medidas antirrecesivas del tipo keynesiano, pero en las naciones asiáticas afectadas por la crisis se aplicaron las medidas opuestas.

Además, existe la percepción de que algunas condiciones fueron impuestas por los principales accionistas del Fondo y reflejaron sus propios intereses, y no los de los países afectados, que debieron aceptarlas bajo presión. El elemento del doble discurso también está presente en esto: ¿Por qué se toman en cuenta los estrechos intereses de los principales accionistas y no los del país afectado?

Todos estos asuntos afectan el sentido de propiedad de la condicionalidad.

Capítulo 6

OBSERVACIONES GENERALES

En la relación entre la condicionalidad y el sentido de propiedad pueden plantearse estas distintas situaciones:

· Que la política de condicionalidad sea inadecuada pero el país la sienta como propia y la aplique eficazmente.

· Que las medidas enmarcadas en esa política sean inadecuadas y el país no las sienta como propias ni las aplique eficazmente.

· Que las medidas sean adecuadas pero el país no las sienta como propias ni las aplique eficazmente.

· Que las medidas sean buenas, el país las sienta como propias y las aplique plenamente.

En el primer caso, existe sentido de propiedad pero los resultados son adversos. En el segundo, no existe sentido de propiedad o al menos no plenamente, y los resultados quizá no son tan adversos como en el primer caso. En el tercer caso, el problema no son las medidas, sino como lograr su aceptación. El cuarto caso es el ideal.

Cabe destacar una importante diferencia entre "aceptación" y "auténtico sentido de propiedad". En la mayoría de las discusiones oficiales, el problema del sentido de propiedad se relaciona con la forma de lograr que el país receptor acepte e internalice las políticas (elaboradas por el FMI y no por el país en cuestión), de modo que la implementación sea más eficaz. En el contexto de esas discusiones, el término más adecuado sería "aceptación".

Pero la propiedad auténtica implica que el país receptor tenga derecho a participar en la formulación de las políticas, para que el paquete de condiciones realmente le "pertenezca". El sentido de propiedad surge del derecho y la práctica de la participación en la elaboración de las políticas.

Es obvio que el principal problema a resolver es la adecuación de las condiciones a los intereses de los países deudores. La aceptación de condiciones impuestas desde afuera es secundaria y depende de esa adecuación. Además, el derecho a participar en la planificación de las políticas es un elemento fundamental para una condicionalidad adecuada y su implementación.

El papel de la Secretaría es importante para que el proceso, la formulación de políticas y sus resultados sean exitosos. Para que ello ocurra, la Secretaría debe ser imparcial, trabajar para los intereses del país receptor, poseer conocimientos adecuados de la situación internacional y de las condiciones domésticas, y ser capaz de ayudar al país a elaborar políticas adecuadas. El Fondo debe hacer todo esto para ganarse credibilidad y confianza.

El papel de los principales países accionistas es más importante aún. La percepción pública es que esos países (sede de las principales instituciones acreedoras a inversoras) pretenden hacer uso del FMI para sus propios intereses, muchas veces a expensas de los países receptores y sus ciudadanos, y que se valen de su posición para modificar las condiciones a favor de acreedores e inversores. ¿No hay un conflicto de interés en ese aprovechamiento de la vulnerabilidad de los países deudores para imponer políticas que responden a sus propios y estrechos intereses, incluso si éstos son contrarios a los intereses de los países deudores?

Finalmente, es difícil o incluso imposible que los intereses de los países deudores se reflejen adecuadamente en las condiciones y decisiones del FMI si los derechos de votación en el Fondo están tan sesgados a favor de los países acreedores. De este modo, la cuestión de la relación entre la condicionalidad y el sentido de propiedad se enfrenta a la cuestión del sentido de propiedad dentro del propio FMI.

Cuando los derechos relacionados con la toma de decisiones son tan desequilibrados, no sorprende la percepción pública de que los países industrializados controlan las políticas del Fondo de manera que reflejen sus propios intereses y no los de todos los miembros. Esta situación probablemente continuará hasta que se logre un equilibrio en el sistema de toma de decisiones.

Es imperiosa la modernización y democratización del sistema de gobierno del FMI, que incluya la revisión del sistema de cuotas y de votación. Esto podría acompañarse por una auténtica reforma de las políticas y prioridades del FMI. La cuestión de la condicionalidad y el sentido de propiedad podría resolverse mejor en ese contexto.

UNA CRITICA A LA POLITICA DE CONDICIONALIDAD Y AL PAPEL DEL FMI

Los directores del Fondo Monetario Internacional (FMI) querrían que los países receptores sintieran como "propias" las condiciones incluidas en sus programas. Sin embargo, como señala este documento, un auténtico sentido de propiedad sólo puede lograrse si los propios países participan en la elaboración de las políticas, y éste en general no es el caso, porque el FMI las impone, con frecuencia contra la voluntad de los gobiernos o los pueblos.

A menos que las cuestiones clave del proceso democrático (o, mejor dicho, antidemocrático y excluyente) de la elaboración de políticas del FMI y la conveniencia (o inconveniencia) de esas políticas se resuelvan, ningún tipo de persuasión o forcejeo producirá un auténtico sentido de propiedad.

Esas cuestiones no son académicas, sino de vida o muerte, como quedó demostrado en la crisis financiera de Asia, cuando millones de personas sufrieron el impacto de las prácticas de mercado y las políticas promovidas por el FMI.

Este documento promueve un retorno a la encrucijada y un cambio de rumbo del FMI para que sea más fiel a su misión original de garantizar la estabilidad financiera, es decir, el rumbo de la prevención de crisis, aumentando la estabilidad a través de una mejor comprensión y regulación de los flujos y los mercados de capital, y de un sistema más estable de tipos de cambio.

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MARTIN KHOR es el director de la Red del Tercer Mundo. Se graduó en economía en la Universidad de Cambridge, y fue profesor en la Universidad de Ciencias de Malasia. Es autor de varios libros y escribió numerosos artículos sobre comercio, desarrollo y ambiente.

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SERIE DE LA RED DEL TERCER MUNDO SOBRE ECONOMIA MUNDIAL es una serie de documentos publicados por la Red del Tercer Mundo sobre acontecimientos y tendencias actuales en la economía mundial, como los relacionados con la producción, los ingresos, las finanzas y la inversión. Esta serie complementa a la de Comercio y Desarrollo, concentrada en cuestiones del comercio multilateral, y tiene por finalidad generar discusiones y contribuir a políticas de desarrollo orientadas a la satisfacción de las necesidades humanas, la equidad social y la sustentabilidad ambiental.




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