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Miércoles 19 de Noviembre de 2003

Lamy sigue insistiendo en que los temas de Singapur son parte del compromiso único de Doha

por Martin Khor

Informe del Grupo de Discusión de la ONU en la OMC y Cancún.

Mientras la Unión Europea sigue reflexionando sobre qué posición adoptar en los Temas de Singapur de la OMC, el Comisario de Comercio de las Comunidades Europeas, Pascal Lamy, sigue insistiendo en que forman parte del compromiso único adoptado en Doha y que su situación es similar a la de los temas de agricultura y acceso a los mercados no agrícolas.

Lamy dio esta interpretación a fines de octubre durante un “Evento Especial sobre el Comercio” de las Naciones Unidas, realizado en Nueva York, que dirigió junto con un alto funcionario brasileño, el embajador Clodoaldo Hugueney, Subsecretario General de Economía y Asuntos Tecnológicos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil.

Ambos funcionarios hicieron dos interesantes presentaciones contrastantes acerca de lo que ocurrió en Cancún y de lo que es necesario hacer ahora.

Respondiendo a la pregunta “¿quién mató a Cancún?”, Lamy argumentó que lo ocurrido ahí “no fue un accidente”. Por su parte, Hugueney manifestó que los sucesos de Cancún se parecieron a una “crónica de una muerte anunciada”, el título de una famosa novela latinoamericana.

El grupo de discusión fue organizado por el Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales y la UNCTAD, y estuvo presidido por el Presidente del Segundo Comité, el Embajador de Bangladesh. Roberto Bissio, del Instituto del Tercer Mundo, fue el facilitador.

Lamy comenzó diciendo que como ese día era Halloween le gustaba comparar a Cancún con una película de horror barata, y planteó el tema: ¿Quién mató a Cancún?, y ¿hay vida después de Cancún?

Rechazó la opinión de que el fracaso de Cancún fuera un accidente que hubiera podido evitarse si hubiera habido otra noche de negociaciones. Esta explicación, comentó, “pone demasiado peso en responsabilizar a individuos como el Presidente o un negociador como yo, por haber cometido algún error táctico”.

Según su opinión hubo problemas graves que bloquearon las negociaciones. Algunos de los temas sistémicos fueron el surgimiento de nuevos grupos en la OMC, que llevaron a que países en desarrollo fijaran la agenda. Esto se parecía a lo que ocurría en la ONU, y ahora también se estaba dando en la OMC.

Manifestó que sería un error considerar al Grupo de los 21 simplemente como un fenómeno vinculado al tema agrícola, ya que también es geopolítico. “Tenemos que respetar y saludar el surgimiento de este grupo como un contrapeso al Grupo de los 8”, expresó, y añadió que lucharía por incluir otros temas además de la agricultura.

También surgió el Grupo de los 90, de los países del grupo ACP (Asia, Caribe y el Pacífico), de África y los PMA (países menos adelantados), a los cuales no se había prestado suficiente atención. “Su demanda fue menos visible y audible hasta la sesión de la última noche en Cancún, cuando delegado tras delegado se pararon para censurar el texto de Derbez”, recordó Lamy.

“Mi temor es que este numeroso grupo no tuvo el suficiente espacio en las negociaciones como para hacer que llegaran a buen término. Le preocupaba denunciar el deterioro de sus preferencias comerciales. Más que nada, necesitaban que los escucharan en la OMC. Tenemos que hacernos cargo de esta preocupación”.

La cuestión sistémica, manifestó, es si Cancún fue un tema de confrontación Norte-Sur, en la cual los temas de preocupación del Sur crecieron hasta hacer un efecto de marea alta. El Grupo de los 20 se oponía al Norte en el tema agrícola. Los africanos se oponían al texto sobre el algodón. El Grupo de los 90 tenía una posición en común en contra de los temas de Singapur, tan queridos para los europeos.

Dijo que esta explicación Norte-Sur no explicaba que el 30 por ciento del comercio mundial es Sur-Sur. Los medios de difusión mundiales describieron la política de la UE en materia de agricultura como contraria a los países en desarrollo, pero eso no era cierto ya que después de junio las Comunidades Europeas aceptaron por primera vez la eliminación de los subsidios a las exportaciones en productos de interés exportador para los países en desarrollo.

Hay problemas institucionales en la OMC, el de no tener una combinación adecuada entre legitimidad y eficiencia.

Lamy manifestó que para el futuro era importante juzgar si Cancún había sido un accidente o parte de una evolución más profunda. Si fue un accidente “podemos subirnos al caballo, continuar la marcha y con un pago inicial decente, concluir la Ronda. La segunda teoría dice que primero hay que pensar muy bien las cosas, de lo contrario volveremos a caernos del caballo o iremos en la dirección equivocada. Creo que deberíamos reflexionar”.

Manifestó sorpresa porque ahora algunos ministros se muestran dispuestos a adoptar el texto de Derbez para las negociaciones. “En Cancún el texto cayó mal porque no logró llegar a un término medio en temas como el algodón, en el cual se asimiló mucho a la línea de los Estados Unidos, y los delegados lo resistieron por considerarlo una afrenta para los países en desarrollo y una herejía”.

“Este texto parecía muerto y enterrado. Y ahora los líderes de la APEC dicen que las negociaciones pueden comenzar partiendo de este texto. Es menos claro lo que piensan los del Grupo de los 90. India ha dicho que no está dispuesta a moverse sobre la base de este texto. Debemos tomar distancia y reflexionar al respecto”.

La posición de la Unión Europea es que luchó duro por la agenda de Doha y está dispuesta a continuar. “En el tema del algodón, de nuestra parte no hay objeción alguna para que avancemos. En los temas de Singapur, avanzamos en Cancún. Tenemos que reconsiderar ahora nuestra posición. Nuestro objetivo es estar listos para el Consejo General de diciembre; estamos trabajando con nuestros parlamentos, ONGs, grupos empresariales y terceros países en torno a esto”.

Dijo que la Unión Europea tenía que responder si Europa mantiene su opción por el comercio multilateral. “La respuesta es sí, tanto desde el Consejo Europeo como del Parlamento”.

En su opinión, “Cancún no fue un accidente y hay problemas profundos sobre los cuales debemos consultar”. El termómetro está subiendo pues hay indicios de que algunos países están dispuestos a volver a trabajar en Ginebra. “Si esto se acompasa con posiciones con contenido, podemos regresar”.

El embajador de Brasil, Hugueney, dijo que el comercio era central para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Si hubiera una liberalización real en los tres pilares en el tema agrícola, los países en desarrollo se beneficiarían con hasta 400.000 millones de dólares para el año 2015. Esto es más importante que la ayuda oficial para el desarrollo. “Los beneficios pueden ser sustanciales. Como las pérdidas que sufrimos son tan importantes para nosotros, iniciamos un proceso de solución de diferencias con los Estados Unidos en torno al algodón y con la Unión Europea en torno al azúcar”. Las pérdidas de los países en desarrollo por los subsidios al algodón son muy importantes y las pérdidas por el deterioro de las relaciones de intercambio y los precios de los productos básicos son enormes.

Coincidió en que no hay sustituto para el sistema multilateral de comercio. Los acuerdos bilaterales, regionales y plurilaterales pueden cumplir cierta función, pero no lo reemplazan.

Es por eso que queremos que esta Ronda arroje resultados y queremos reanimar las negociaciones. La supervivencia del sistema multilateral de comercio no depende de esta Ronda, pero si se reiteran los reveses, habrá pérdidas importantes. Las negociaciones se están derivando ahora a negociaciones bilaterales, en detrimento del sistema multilateral de comercio.

Su interpretación de Cancún es que fue como el título de la novela, “crónica de una muerte anunciada”. El fracaso se debió a numerosas razones, algunas de largo plazo –la transición del GATT a la OMC, el sistema de adopción de decisiones,

“Los países en desarrollo tenían la sensación de que esta Ronda disiparía los recelos que tienen sobre la Ronda Uruguay, y el concepto de que el desarrollo es central a la Ronda también fue visto como una oportunidad. Deberíamos haber arribado a conclusiones sobre los TRIPS, el Trato Especial y Diferenciado, las cuestiones de Aplicación, la modalidades sobre la agricultura, el acceso a los mercados”. Pero, con la excepción de TRIPS y salud, no se logró arribar a conclusiones en los demás temas.

“Llegamos a Cancún con todo abierto. No debe hacerse eso en una Conferencia Ministerial. Deberíamos haber tenido sólo 2 o 3 puntos abiertos para que los Ministros decidieran en unos pocos días. Las frustraciones se acumularon. El sentimiento era que se había perdido la dimensión del desarrollo”.

Añadió que el entendimiento entre la Unión Europea y los Estados Unidos en torno a la agricultura no podía ser tomado como algo definitivo para los demás. No debía ser impuesto a los demás, especialmente a los del Grupo Cairns o a los países en desarrollo, cuyos mercados son sensibles a los efectos.

Es por eso que Cancún no fue un accidente sino que antes de la reunión ya se sabía lo que ocurriría.

Comentó que en Cancún las discusiones sobre agricultura avanzaron, habiéndose dado una buena reunión entre el Grupo de los 20, la Unión Europea y los Estados Unidos. En su opinión, el texto de Derbez es mejor que el de Ginebra (el texto de Harbinson en el anexo del proyecto de declaración de Pérez del Castillo). “Si hubiéramos discutido más en Cancún, podríamos haber logrado un acuerdo en torno a una gran parte del marco del acuerdo”.

Añadió que el surgimiento del Grupo de los 20 fue uno de los factores que hizo que viera a Cancún no como un fracaso sino como una reunión que no concluyó.

Sobre las cuestiones de Singapur, manifestó que “cuando los países en desarrollo se rebelaron la última noche en Cancún contra el texto de Derbez sobre esos temas, fue mejor eso que aceptar en silencio algo que no reflejaba sus propios intereses”.

Añadió que el Grupo de los 20 desempeñó un papel muy positivo. El Grupo de los 20 cristaliza un intento por reconciliar los intereses de distintos miembros. Esta es la esencia de las negociaciones del contexto multilateral: incluir. La Unión Europea y los Estados Unidos no lo hicieron en su texto.

La posición del Grupo de los 20 sigue sobre la mesa ya que “tenemos que contemplar no solamente la liberalización total, ya que varios países latinoamericanos, China, India, no están en la misma situación que Brasil”.

Dijo que Japón, la Unión Europea y los Estados Unidos pueden hacer frente al costo de reducir su apoyo interno y abrir sus mercados ya que tienen solamente unos pocos agricultores y son sociedades de ingresos elevados, así que no sufrirían demasiado con la liberalización del comercio. No ocurre lo mismo con los países en desarrollo, de manera que tenemos que incluir sus intereses.

Sobre las perspectivas de reanudar las negociaciones, reconoció que la Unión Europea necesita tiempo para reflexionar. “Todos necesitamos reflexionar. Yo me siento cómodo con la idea de que la gente necesita tiempo. Debemos tener señales positivas antes del 15 de diciembre, para reafirmar nuestro compromiso con la agenda de Doha, para llegar al grado de que sea nuestro objetivo”.

Añadió que “necesitamos tener directrices y un mapa de ruta para el trabajo del 2004, que será un año difícil, con la ampliación de la Unión Europea y las elecciones de los Estados Unidos. Por eso deberíamos tener algo armado a fines de 2003 para evitar situaciones más difíciles en 2004”.

En cuanto al tema de desde dónde empezar, Hugueney dijo que el texto de Derbez es una base. Pero tiene problemas. En cuanto al algodón, el texto de Derbez no sirve de base, y en los temas de Singapur tampoco.

Haciendo referencia a la declaración de Lamy de que la Unión Europea debe reconsiderar su posición sobre los temas de Singapur, manifestó: “Pero la Unión Europea retiró por lo menos dos ítems en Cancún. Veamos qué resultado podemos tener. Este no es un trabajo fácil. Aquí, el texto de Derbez no sirve de guía”.

En materia de Trato Especial y Diferenciado, dijo que no era un instrumento o solución ideal para resolver las cuestiones de desarrollo. Más que tener un Tratado de Trato Especial y Diferenciado, era mejor que las normas generales acompañaran los intereses de los países en desarrollo desde un principio. Por eso el Tratado de Trato Especial y Diferenciado es lo segundo mejor. Pero como las normas no reflejan los intereses de los países en desarrollo, “si tenemos un Tratado de Trato Especial y Diferenciado nos enfrentamos a la segunda o tercera solución mejor”.

Estuvo de acuerdo en que el comercio Sur-Sur era importante y que hay instrumentos tales como la integración regional, el Sistema Mundial de Preferencias Comerciales entre países en desarrollo. Pero el concepto del comercio Sur-Sur no debería ser utilizado como un intento de dividir a los países en desarrollo en diferentes grupos y discriminar a alguno de ellos. A medida que los países progresen puede pedírseles que asuman mayores responsabilidades, “pero nos caen mal los intentos de transformar esto en una norma para ser utilizada en contra nuestra”.

Roberto Bissio, como orador principal, se refirió a la pregunta de Lamy de quién mató a Cancún, y dijo que era un sentir general que los temas de Singapur estaban muertos, pero parecían revivir como el personaje del monstruo Jason de la película “Viernes 13”.

El embajador de Australia elogió a Lamy por su excelente presentación y le preguntó cómo podríamos popularizar la investigación que revela que el aumento del comercio conduce a una reducción de la pobreza.

El Embajador de Pakistán, Munir Akram, dijo que hoy la OMC parecía congelada ya que no hay negociaciones, el proceso está en un receso que ha alcanzado niveles subterráneos, y es difícil para los países en desarrollo desentrañar por dónde comenzar. Sugirió que habría que adoptar medidas para crear confianza, identificar cuáles son los objetivos de desarrollo de Doha y cómo pueden beneficiar a los países en desarrollo. Debería haber cierto pago inicial, como por ejemplo en el algodón, para hacer avanzar el proceso.

Lamy expresó que la OMC trata de negociaciones comerciales, pero el comercio no es solamente acerca de negociaciones. Las negociaciones pueden abrir posibilidades comerciales pero no crear comercio, ya que hay constricciones del lado de la oferta y obstáculos no arancelarios.

Acerca de la muerte de los temas de Singapur, Lamy manifestó: “No creo que hayan muerto. Nacieron en Doha en el compromiso único. Yo renuncié a dos de ellos en Cancún. No funcionó así que tuve que volver al principio y preguntar a quienes represento qué posición adoptar ahora”.

Acerca de que el proceso de la OMC estuviera congelado, dijo que tal vez sí. “Para Europa fue una gran conmoción. Estamos demasiado viejos como para superarla”. Pero tuvo que volver a los estados miembros, al parlamento, a los ámbitos comerciales y a las ONGs para volver a mirar el mandato europeo que ya tiene cuatro años.

Estuvo de acuerdo en que si el proceso sigue congelado nos enfrentaremos a un gran problema. “Debemos revigorizar el proceso pero no podemos seguir actuando como hasta ahora. Quiero asegurar la posición que lleve el 15 de diciembre sobre los temas de Singapur, quiero contar con una mayoría suficiente de los estados miembros y del Parlamento Europeo apoyando el mismo concepto. No es tan evidente. Los mismo con la agricultura, incluso con el algodón”.

Estuvo de acuerdo en que hay que revisar la dimensión del desarrollo ya que existen ambigüedades en la Ronda de Doha que deben ser ventiladas para aclarar este concepto. Es necesario aclarar la cuestión de las preferencias y hay que contabilizar los efectos del deterioro de las preferencias a medida que se vaya dando la liberalización. La progresión arancelaria fue otra cuestión vinculada con el desarrollo.

Bissio dijo que no era correcto considerar que la liberalización del comercio traiga únicamente efectos positivos. En todo cambio algunos ganan y algunos pierden. En cuanto al contenido de la agenda de Doha en materia de desarrollo, comentó que hay una lista y referentes de lo que es bueno para el desarrollo, preparado por la Oficina del PNUD para el Desarrollo del Milenio de Evelyne Herfskin (ex Ministra de Desarrollo de Holanda).

Según esta referencia comparativa, que fue anunciada en Cancún, debería haber una revisión de los TRIPS, no deberían introducirse los temas de Singapur, deberían eliminarse los subsidios a la agricultura y debería aumentar el movimiento de personas naturales.

Es fácil presentar una agenda para el desarrollo clara, pero esas medidas son resistidas por los grandes actores comerciales.

También subrayó varios problemas de procedimiento en la toma de decisiones y la forma en que se dirige la OMC. “Si un club de fútbol de mi país tuviera el mismo proceso que la OMC, no tendría reconocimiento legal”, comentó Bissio.

“En las asociaciones, cada miembro tiene derecho a un voto, se llevan actas de las reuniones, las elecciones son abiertas. Nada de esto se aplica en la OMC. Hay Salas Verdes, reuniones secretas, decisiones por consenso pero que algunos miembros ya conocen de antemano, procedimientos todos muy difíciles de concebir”.

“Noventa miembros en Cancún dijeron claramente que están en contra de los temas de Singapur. ¿Cómo es posible que se desconozca la opinión de noventa miembros? Pidieron al Ministro correspondiente que tomara nota de sus opiniones. Pero el texto no las toma en cuenta, aún cuando se supone que las decisiones en esos temas deben ser por consenso explícito.

“Aun cuando los noventa países dijeron NO, sus opiniones no están reflejadas en el texto. Alguien dijo que los procedimientos de la OMC son medievales. En la ONU, los textos están colocados en pantalla y todos saben qué modificaciones están sufriendo. En la OMC nadie sabe quién elaboró el texto de Cancún”.

Otro participante dijo que los procesos no transparentes de Cancún y la OMC en general fueron los responsables de los fracasos. Además, los países desarrollados habían presionado demasiado a los países en desarrollo para que abrieran sus mercados a los productos agrícolas e industriales, lo que hubiera dañado o destruido las economías nacionales de los países más pobres.

Expresó que los temas de Singapur no eran parte del comercio y que, en primer lugar, no deberían haber entrado a la OMC. La UE debería retirar esos temas ya que había mostrado el juego al retirar tres de ellos en Cancún. Sería difícil o imposible reintroducirlos para las discusiones de Ginebra. La actitud que tome con respecto sería la mejor forma de medir cómo se están moviendo nuevamente las conversaciones.

En su respuesta, Lamy manifestó que reconocía ser el autor de la expresión “procedimientos medievales” para describir los procedimientos de la OMC. Ya van cuatro años que dice que los procedimientos necesitan una actualización en serio. “Todos concuerdan en que tenemos un grave problema aquí, pero nadie acepta resolver el problema. Hay otros problemas graves de manera que tampoco podemos resolver cuestiones de proceso. Así que, ¿dónde podemos tratar el problema de los procedimientos?”

Con respecto a los temas de Singapur, dijo que la Declaración de Doha estableció que las negociaciones comenzarán sobre la base de modalidades aceptadas por consenso explícito.

Se aceptó demorar el inicio dos años entre Doha y Cancún. También se hizo mención al consenso explícito. De lo contrario, los temas de Singapur deberían ser considerados como similares a las modalidades sobre la agricultura.

“Los temas de Singapur eran parte de Doha. Las negociaciones no pueden empezar sin modalidades. Es por eso que las negociaciones sobre la agricultura y el acceso a los mercados no agrícolas no han comenzado, ya que en Cancún no hubo acuerdo sobre las modalidades”.

“En este sentido no hay diferencia entre los temas de Singapur, de agricultura y de acceso a los mercados no agrícolas”.

“Estamos reflexionando sobre esto. Que noventa países no puedan iniciar negociaciones en esos temas en Cancún no significa que no hayan estado de acuerdo en que son parte del compromiso único de Doha”.