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Martes 11 de Setiembre de 2007

Más impuestos, más democracia

por Roberto Bissio

Que todos paguen impuestos es bueno para la democracia y para la economía. Ésta es la conclusión de un informe aun no publicado de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el exclusivo club de los países ricos con sede en París, que cuenta entre sus miembros a los treinta económicamente más poderosos del mundo, que son también los mayores donantes de ayuda a las naciones en desarrollo, los acreedores de su deuda externa y los accionistas mayoritarios del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

El informe titulado “Impuestos y gobernanza” está actualmente a estudio de una subcomisión del Comité de Ayuda al Desarrollo (DAC), el organismo de la OCDE que coordina a los ministerios y agencias de cooperación de los países donantes, y debe ser aprobado, con las modificaciones que le introduzcan los miembros, a mediados de octubre próximo. Si bien las resoluciones del DAC no son vinculantes para los miembros, los consensos de este comité tienden a volverse políticas oficiales de los ministerios de cooperación, la Comisión Europea y las instituciones de Bretton Woods.

El informe recuerda que la calidad de la gobernanza de un país ya es reconocida como un factor crítico en su capacidad de desarrollarse y se sorprende de que en el debate internacional se haya concedido hasta ahora tan poca importancia a “un componente fundamental en la relación entre un Estado y sus ciudadanos”, que es el cómo se recaudan los dineros públicos. “Gobernanza” es una palabra del castellano antiguo que vuelve al idioma como seudoanglicismo en traducción del término inglés “governance”. Se refiere a la forma cómo se gobierna y no es lo mismo que “gobernabilidad”, que alude a la viabilidad política de un régimen.

La subcomisión nota un gran constraste en cuántos impuestos se pagan en países ricos y pobres. Mientras que los impuestos constituyen veintinueve por ciento del PIB de los países miembros de la OCDE, son apenas dieciocho por ciento del PIB de los países más pobres y 22,5 por ciento del de los de ingreso medio, categoría en la que se encuentran la mayoría de los latinoamericanos.

Pero la mayor diferencia está en quienes pagan los impuestos. “Históricamente”, dice el borrador de la OCDE, “la formación de estados eficientes y responsables (accountable en el original, o sea dispuestos a rendir cuentas) está estrechamente ligada a la aparición de los sistemas impositivos. En Europa occidental y en América del Norte, la negociación entre gobernantes y contribuyentes dio a los gobiernos incentivos para promover una amplia proposperidad económica y mejorar las políticas públicas de manera de complacer las demandas de los ciudadanos. En Asia oriental los países que se desarrollaron, si bien no tenían democracias políticas al estilo occidental, contaban con sistemas impositivos de base amplia”.

La proposición inversa también sería cierta: “los gobiernos que no necesitan impuestos tienen pocos incentivos para ser transparentes o eficientes”. La OCDE coincidiría con el viejo dicho mexicano de que “los veneros de petróleo los escrituró el diablo”, al señalar los “efectos malignos” sobre la gobernanza de la abundancia de recursos naturales, en particular el petróleo y los minerales. La ayuda externa, que para muchos países pobres cubre más de un quinto de sus presupuestos, tendría “el mismo efecto”, al no tener que responder los gobiernos a sus ciudadanos sobre el uso de los recursos.

Así, que sean muy pocos los que pagan impuestos no sólo es un problema para los riquísimos productores de petróleo, sino también para algunos de los países más pobres del planeta. En Tanzania, por ejemplo, 286 grandes firmas contribuyen con setenta por ciento de la recaudación impositiva y en Ruanda ochenta por ciento de los impuestos proceden de trece empresas.

Los países pobres no sólo tienen el problema de la economía informal, que por serlo no paga impuestos, sino que además han visto reducir sustancialmente los ingresos por aranceles al comercio exterior, como resultado de las presiones liberalizadoras vinculadas a la globalización. Mientras que en los países desarrollados el impuesto al valor agregado (IVA) ha sustituido a los ingresos aduaneros, los países más pobres sólo han logrado recuperar un treinta por ciento de los ingresos perdidos, según estimaciones del FMI.

“El desafío que enfrentan”, dice el informe, “no es solo como recaudar más impuestos” sino “hacer que más ciudadanos y empresas paguen y con mayor consenso”.

Entre la evidencia se cita a Argentina, donde “las provincias más dependientes de los impuestos sobre una base amplia de ciudadanos han sido históricamente las más democráticas” comparadas con las que tienen ingresos petroleros o transferencias del gobierno central. Y se compara a Rusia, “donde la recaudacion viene de un pequeño número de empresas del sector energético y no hay ‘contrato social’ como resultado”, con Polonia, “donde el impuesto a la renta afecta a gran número de hogares, produce veinticinco por ciento del ingreso gubernamental y el Estado ha debido negociar con empresarios y sindicatos, lo que fortaleció la participación democrática”.

En los países en desarrollo el impuesto a la renta de empresas y personas físicas constituye en promedio apenas veinticuatro por ciento de la racudación total,mientras que en los países ricos llega al treinta y nueve por ciento.

El informe celebra la introducción del IVA en sustitución de los impuestos indirectos porque la recaudación se vuelve “más visible y transparente” y conduciría a “negociaciones constructivas entre los contribuyentes y el Estado”, a pesar de que “el IVA no es un instrumento ideal”. Y propone mayores impuestos a la propiedad urbana y a los automóviles como forma de corregir el efecto negatvo del IVA sobre la distribución del ingreso.

Estas medidas, se reconoce, pueden tener apoyo limitado al principio, pero pequeños cambios pueden generar incentivos y comenzar a crear círculos virtuosos en los que el pago de impuestos y la respuesta del Estado a los contribuyentes se refuercen mutuamente a lo largo de los años.

El informe enfatiza la necesidad de combinar la recaudación impositiva con enérgicas medidas anticorrupción y propone a la OCDE trabajar en conjunto con redes de ONG especializadas en estos temas, como la Red de Justicia Fiscal (Tax Justice Network) y el Programa Internacional de Presupuestos (International Budget Program). Se apoya con entusiasmo la idea de intercambios regionales e internacionales de experiencias entre los recaudadores de impuestos, pero guarda distancia de la creciente tendencia a independizar las oficinas recaudadoras de los ministerios de Economía o Finanzas, alegando que “los beneficios de la autonomía son muy discutibles” a la luz de la experiencia.

Finalmente, toma nota de que “la globalización exacerba los problemas fiscales. El capital que se mueve internacionalmente es difícil de gravar” porque “los controladores del capital han aumentado su poder de negociación sobre los gobiernos y se aprovechan (legal o ilegalmente) de paraísos fiscales y centros financieros offshore”.

Sin embargo, se abstiene de apoyar la propuesta de la Red de Justicia Fiscal en el sentido de un acuerdo internacional que grave a las transnacionales en los países donde obtienen sus ganancias, probablemente a sabiendas de que esta medida genera grandes resistencias en países clave de la OCDE.

Roberto Bissio es director ejecutivo del Instituto del Tercer Mundo

Este artículo fue publicado el 6 de setiembre de 2007 en Agenda Global, un suplemento semanal que circula los jueves con el periódico La Diaria de Montevideo, Uruguay. www.ladiaria.com.uy