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Lunes 10 de Setiembre de 2007
La globalización y sus mejores amigos
por Chakravarthi Raghavan
La globalización, en cierta forma, es un motor importante del crecimiento económico, pero el proceso actual ha producido paradojas en países tanto ricos como pobres, y está generando una reacción, sostiene el economista Dani Rodrik, profesor de la Universidad de Harvard.
Para salvar a la globalización de sus más fervientes partidarios es necesario reconsiderar las normas y políticas, dice Dani Rodrik, profesor de economía política internacional de la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard.
En el documento “How to Save Globalization from its Cheerleaders” (Cómo salvar a la globalización de sus más fervientes partidarios), publicado en julio en su página web, Rodrik argumenta que en la situación actual, la búsqueda de la globalización perfecta –mayor apertura- pone en riesgo la globalización imperfecta existente, intensificando los conflictos que el sistema genera inevitablemente.
En el documento se analizan varios estudios para demostrar la incompatibilidad existente entre la integración profunda, la soberanía nacional y la democracia.
La economía mundial ha experimentado desde 1950 un crecimiento económico más rápido que en cualquier otro periodo anterior, excepto quizás la clásica era de oro (1870-1913), señala Rodrik, y esto se debe enteramente a que la economía mundial se tornó un ámbito mucho más propicio para el crecimiento con posterioridad a la década del cincuenta. Además, el impulso que recibió la economía mundial entre 1950 y 1973 fue mayor que en el periodo de loco entusiasmo globalizador posterior a 1990 o que en el de transición entre 1973 y 1990.
Los países a los que les fue mejor en cada uno de esos periodos (Japón, Corea del Sur y China) difícilmente eran modelos de mercado abierto y economía del laissez-faire. Esos países combinaron la ortodoxia, principalmente en las políticas macroeconómicas, con una gran cuota de heterodoxia en otros frentes, en especial en las políticas microeconómicas. Cada uno de esos países actuó con reglas muy distintas de las enunciadas por los guardianes de la globalización ortodoxa: instituciones multilaterales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y academias occidentales.
La premisa del documento de Rodrik es que la globalización, cuando reviste cierta forma adecuada, es un motor importante del crecimiento económico. Sin embargo, varios de sus rasgos paradójicos, que afectan a países tanto ricos como pobres, hacen necesario reconsiderar sus normas.
Los principales beneficiarios de la globalización no son necesariamente los que aplican las políticas económicas más abiertas. La globalización ha atravesado frecuentes crisis financieras y un considerable grado de inestabilidad. Ambos son costosos y en principio evitables. Incluso más, la globalización sigue siendo impopular entre grandes sectores de la población a la que se supone beneficia, especialmente en los países ricos.
En esta situación surge ahora una nueva percepción convencional y una nueva ortodoxia de que para obtener los beneficios de la globalización financiera y comercial se requieren mejores instituciones nacionales: mejores redes de seguridad en los países ricos y mejor gobernanza en los países pobres.
Esta estrategia de “más de lo mismo pero mejor” supone que la apertura insuficiente de los mercados sigue siendo una limitación importante para la economía mundial.
Ante esto, Rodrik propone un criterio alternativo: el de aumentar más el espacio político que el acceso al mercado. Es el primer factor, y no el segundo, lo que impone limitaciones a una economía mundial próspera, insiste.
De los cuatro países identificados como “globalizadores estrella” por el Banco Mundial en 2001 (China, India, Vietnam y Uganda), tres de ellos (China, India y Vietnam) siguen siendo los ejemplos de los beneficios de la globalización.
Sin embargo, difícilmente podrían describirse como modelos del libre comercio. A principios de la década del noventa fueron los que aplicaron mayores protecciones y por más que a partir de entonces comenzaron a liberalizar el comercio, lo hicieron bastante después del despegue económico. Los tres incrementaron sus volúmenes de comercio e inversión extranjera a través de estrategias heterodoxas, y demostraron que los países que más se beneficiaron de la globalización fueron los que no siguieron las reglas.
En contraste, América Latina, cuyos países intentaron más que los de cualquier otra parte del mundo cumplir las reglas ortodoxas, tuvo en conjunto un mal desempeño desde principios de los años noventa, pese al impulso que le dio la capacidad de recuperación de la crisis de la deuda en la década del ochenta.
En cuanto a las finanzas internacionales, la globalización financiera –que se supone habilita a los países a aumentar sus ahorros y su inversión, y crecer más rápidamente- en realidad no ha cumplido casi nada de eso.
La ausencia de pruebas sobre los beneficios directos de la globalización financiera es tal que sus proponentes e investigadores están recurriendo a los beneficios indirectos para promoverla, señala Rodrik.
Una de las consecuencias más destacadas de la globalización financiera ha sido una serie de crisis muy costosas, en México, Tailandia, Indonesia, Corea del Sur, Rusia, Argentina, Turquía y muchos otros países. Esto ha obligado a los países en desarrollo a acumular enormes cantidades de reservas internacionales de divisas para protegerse de la incertidumbre del mercado financiero.
En gran medida se debe a las montañas de liquidez sobre las que ahora se sientan los países en desarrollo. También al hecho de que numerosos mercados emergentes tienen excedentes comerciales, por ejemplo, por prestar dinero al resto del mundo. En otras palabras, para protegerse de los efectos de las crisis financieras, los países en desarrollo se han visto forzados no solo a diluir sus beneficios sino… ¡a hacer transferencias a los países más ricos!
Una tercera paradoja de la globalización es que queda restringida precisamente a esos sectores donde la flexibilización de las barreras daría los mayores beneficios económicos. Los obstáculos a la movilidad laboral, en especial, son mucho mayores que en cualquier otro aspecto. La aplicación incluso de reducciones mínimas en ese sector generaría beneficios inmensamente mayores que los de los sectores convencionales que se negocian en la Organización Mundial de Comercio (OMC) y en otros ámbitos.
Algunas estimaciones sugieren que incluso una propuesta de movilidad laboral temporal de Sur a Norte, que expandiría la fuerza de trabajo de los países industrializados en aproximadamente tres por ciento, daría a los países pobres un beneficio de 262.500 millones de dólares anuales. En contraste, las estimaciones actuales de las ganancias de los países en desarrollo derivadas de la culminación de la Ronda de Doha no exceden los 30.000 millones de dólares.
Y si bien se han derramado muchas lágrimas por la muerte de la Ronda de Doha, las negociaciones multilaterales sobre la reducción de obstáculos a la movilidad de la fuerza de trabajo ni siquiera están en la agenda, se señala en el documento.
La globalización ha producido no solo resultados paradójicos para los países en desarrollo sino que sigue siendo bastante impopular en la mayoría de los países adelantados. Tan es así que incluso sus más fervientes partidarios, como Paul Krugman, Larry Summers y Alan Binder, reconocen que contribuye a la desigualdad y la inseguridad.
Como respuesta ha surgido una nueva percepción convencional de que la globalización necesita una serie de complementos institucionales en países ricos y pobres por igual que la profundicen: la Agenda de Doha para el Desarrollo, centrada en la liberalización agrícola.
Sin embargo, el proceso de Doha parece muerto debido a una combinación de falta de voluntad de los países ricos para ofrecer reducciones significativas en sus apoyos agrícolas y brindar acceso a los mercados con la reticencia de los países en desarrollo a ofrecer consolidaciones suficientemente bajas en sus propios aranceles.
Otros elementos de la nueva percepción convencional reclaman la promoción de una apertura “cautelosa” de cuentas de capital en los países en desarrollo, la agenda de gobernanza de las instituciones multilaterales -centrada en la anticorrupción en el Banco Mundial y en la regulación y supervisión financiera en el FMI- y la discusión en Estados Unidos y en otros países industrializados de un menú de propuestas para suprimir los “males” de la globalización, a través de una creciente progresividad de los impuestos, una mejor ayuda para el ajuste, la transferencia del seguro médico, y el seguro salarial para proteger parte de las pérdidas de los ingresos debido a la desarticulación.
Si bien esos esfuerzos pueden ser útiles, Rodrik cuestiona la idea de que esas reformas mundiales puedan ayudar a una creciente apertura y acceso a los mercados, y mantener así una economía mundial saludable. A falta de una integración legal y política como la que Estados Unidos ha logrado y la Unión Europea intenta construir, los costos de transacción condenan a la economía mundial a un zurcido de economías nacionales.
Las corrientes de capital están obstaculizadas por el riesgo y la ausencia de regulaciones financieras internacionales y de procedimientos en materia de bancarrota. Las crisis financieras se hacen más probables por la ausencia de un verdadero prestamista internacional de último recurso. La fuerza de trabajo puede fluir en cantidades muy pequeñas, y a menudo solo ilegalmente. Y las diferencias de los regímenes nacionales de regulación, jurídicos y monetarios, imponen graves costos de transacción al comercio internacional. Las corrientes de capital neto terminan siendo demasiado pequeñas y a menudo van en la dirección “incorrecta”, es decir, de los países pobres a los ricos. Las corrientes comerciales siguen siendo demasiado exiguas, comparadas con el comercio intranacional, y las fronteras nacionales ejercen un efecto supresor importante sobre el comercio, incluso aunque no haya derechos de importación u otros obstáculos gubernamentales.
Para los países en desarrollo todas esas paradojas de la globalización implican que la vasta mayoría de ellos no enfrenta la opción realista de una integración económica plena con sus socios comerciales ricos: el modelo de integración política y jurídica del estilo de la Unión Europea o Estados Unidos no está en oferta, e incluso si lo estuviera, la soberanía nacional se percibe como demasiado valiosa para renunciar a ella.
Los países en desarrollo deben reconocer, pues, que viven en un segundo mejor mundo en el cual la integración económica internacional sigue estando incompleta debido a los costos de transacción. Y vivir en un segundo mejor mundo exige segundas mejores estrategias.
Si los mercados no pueden resolver sus problemas de mano de obra excedentaria y escasez de capital, es necesario que los países en desarrollo posterguen la liberalización de las importaciones para proteger el empleo. Tal vez necesiten subvencionar los bienes comercializables para lograr un cambio estructural más rápido. De hecho, necesitan una amplia gama de políticas industriales para construir una capacidad tecnológica y productiva.
Es por esto que algunos países que han bajado abruptamente los obstáculos al comercio y a las corrientes de capital todavía siguen esperando las recompensas anunciadas, mientras que a otros que han sido mucho más cautelosos les ha ido mucho mejor.
Rodrik señala a México como el fracaso más notable de los últimos quince años en materia de desarrollo. Tiene acceso libre y preferencial al mercado estadounidense para sus exportaciones, varios millones de sus ciudadanos pueden cruzar la frontera en busca de trabajo, recibe enormes volúmenes de inversión directa y está totalmente vinculado a las cadenas de producción de Estados Unidos, para lo cual el Tesoro de ese país ha actuado como prestamista de último recurso. Es difícil imaginar un caso en que la globalización se exprese mejor. Sin embargo los resultados han estado, como mínimo, por debajo de lo esperado, en cuanto al crecimiento económico, el empleo, la reducción de la pobreza y el crecimiento del salario real. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (con Canadá y Estados Unidos) es otra instancia de integración superficial, que se limita a la reducción de obstáculos fronterizos arancelarios y no arancelarios.
En suma, las posibles ganancias de una mayor liberalización de los mercados de bienes y capital son magras en tanto el mundo permanezca políticamente fragmentado y los costos de transacción que surgen de las discontinuidades jurisdiccionales impidan una integración económica “profunda”.
A menos que se acepte una integración más profunda como opción, el desafío pasa a ser no “cómo liberalizamos más” sino “cómo creamos el espacio de política para que los países manejen los problemas creados por la apertura”.
Ese espacio de política permitiría a los países ricos resolver cuestiones en materia de seguro social, trabajo, medio ambiente y las consecuencias del comercio sobre la salud, y a los países pobres ubicarse mejor ante la globalización a través de la reestructuración y la diversificación.
Para los países en desarrollo, y las limitaciones que les impone la globalización, las estrategias a menudo requieren políticas no ortodoxas. La visión actual se ha apartado considerablemente del estilo del Consenso de Washington hacia una estrategia de diagnóstico que se centra en las limitaciones de cada país. Las diferencias en la naturaleza de esas limitaciones dan forma a las estrategias económicas apropiadas.
Los sectores clave para los países en desarrollo en términos del espacio de política, son los acuerdos de la OMC sobre Subvenciones, las Medidas en Materia de Inversiones relacionadas con el Comercio y los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio.
Un criterio de “espacio de política” incluiría la opción del rechazo, con restricciones acordadas internacionalmente, que son mejores que las opciones unilaterales y desorganizadas. Es mejor que las normas reconozcan que a veces los países necesitan su propio margen de maniobra.
Varias de estas propuestas son polémicas y los teólogos del comercio seguramente las rechazarían. Pero el documento de Rodrik defiende con fuerza el estudio detenido de esos conceptos, y quizás numerosas modificaciones.
Chakravarthi Raghavan es editor emérito de SUNS, donde se publicó este artículo el 17 de agosto de 2007.
DANI RODRIK (Estambul, 1957) es profesor de economía política internacional en la John F. Kennedy School of Government, de la Universidad de Harvard. Sus investigaciones procuran descubrir qué es lo que constituye una buena política económica y por qué algunos gobiernos logran mejores resultados que otros en implementarla.
Es investigador coordinador del Grupo de los 24 (G-24), que representa los intereses de los países en desarrollo ante el FMI y el Banco Mundial, investigador asociado del National Bureau of Economic Research (Cambridge, Massachussets) e investigador del Centre for Economic Policy Research (Londres).
Es doctor (Ph.D) en Economía y Master en Administración Pública de la Universidad de Princeton.
El documento “How to Save Globalization from its Cheerleaders” puede consultarse en: http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/Saving%20globalization.pdf
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