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Viernes 4 de Agosto de 2006

Organización Mundial de Comercio

¿Qué sigue ahora?

por Bhagirath Lal Das

El colapso de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) tras el Programa de Trabajo de Doha ha provocado una preocupación generalizada. El Consejo General de la OMC no tomó una decisión formal sobre las negociaciones, pero de hecho, están suspendidas. Sin embargo, el sistema del GATT/OMC ha dado sorpresas en el pasado y es más que probable que las negociaciones recomiencen pronto a todo vapor. Los países en desarrollo no deben conformarse con la suspensión, sino prepararse para una pronta reanudación.

Hacia el colapso

Este último colapso de las negociaciones de la OMC no fue totalmente inesperado. El proceso de negociación se había acelerado con un aumento de las expectativas y la creación de un ambiente de crisis y tensión. Cada tanto se fijaban objetivos irreales y muy frecuentemente se realizaban reuniones “mini ministeriales” de diversas dimensiones.

Quizá la estrategia consistió en presionar a los ministros con calendarios apretados para que moderaran sus posiciones. Pero los intereses en juego son demasiado complejos y diversos para que esa táctica resulte eficaz. Lo que se precisa es un encuentro de mentes en un ambiente tranquilo, y no un choque de cabezas en un alboroto creado artificialmente.

El proceso generó frustración entre aquellos que habían asumido el papel de promotores: los ministros de Australia, Brasil, Japón, India, Estados Unidos y el comisario de Comercio de la Unión Europea, llamados el Grupo de los Seis, “G-6” en la jerga de la OMC.

Este grupo decidió suspender su deliberación conjunta. Otros países parecen haber aceptado esta posición, aunque no la aprobaron formalmente. Sin embargo, es muy probable que las negociaciones sean resucitadas en un futuro no muy lejano, quizá a principios del otoño boreal. Esta evaluación se basa en tres argumentos.

En primer lugar, los países industrializados, especialmente Estados Unidos y la Unión Europea, lograron algunas concesiones importantes de los países en desarrollo que no quieren dejar escapar.

Los países en desarrollo aceptan una consolidación casi total de los aranceles industriales, lo que implicará un tope obligatorio y ejecutable para casi todos sus productos industriales.

Los países industrializados pueden aceptar un coeficiente de 20 para los países en desarrollo en la fórmula suiza para los aranceles industriales (que resultará en un tope de 20 por ciento para esos aranceles) y una reducción promedio de 35 a 45 por ciento en sus aranceles agrícolas, estiman diplomáticos del Sur.

Además, también está sobre la mesa la liberalización de varios sectores de servicios a través de negociaciones sectoriales plurilaterales. Las oportunidades resultantes de la mejora del acceso a los mercados de bienes y servicios en los países en desarrollo pueden ser demasiado tentadoras para que los principales países industrializados permanezcan pasivos tras el reciente derrumbe de las conversaciones.

En segundo lugar, la autoridad de negociación por la “vía rápida” otorgada por el Congreso al Poder Ejecutivo de Estados Unidos vence a fines de junio de 2007, y es improbable que sea extendida. Por lo tanto, es probable que este factor motive a los principales países industrializados para recomenzar las negociaciones dentro del plazo. Esto sería algo factible, a la luz del siguiente análisis somero del cronograma.

El Poder Ejecutivo estadounidense debe presentar el acuerdo resultante al Congreso al menos 90 días antes del fin de junio de 2007. Suponiendo que el Poder Ejecutivo demore un mes en preparar la presentación, el acuerdo y diversas listas deberían estar prontos en su forma final antes del fin de febrero de 2007.

La preparación de listas por parte de los gobiernos y su verificación mutua será una ardua tarea, pero si se realiza un intenso trabajo bajo presión, un período de tres meses puede ser suficiente.

Esto nos lleva a fines de noviembre de 2006 para la conclusión de un acuerdo completo sobre modalidades de agricultura y acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA). Otros temas fundamentales de las negociaciones podrían tratarse simultáneamente hasta noviembre de 2006, y otros asuntos restantes podrían manejarse aun después de febrero de 2007. Para cumplir el plazo de fin de noviembre, las negociaciones deberían reanudarse a principios del otoño boreal.

En tercer lugar, las brechas en las posiciones del G-6 sobre los tres asuntos que se propusieron resolver con carácter de prioridad no son insalvables, como se explicará más adelante.

Cuestiones de prioridad

Las recientes negociaciones dentro del G-6 tuvieron como prioridad la resolución de tres elementos: (i) el total de la ayuda distorsionadora del comercio, es decir, la suma de los compartimentos ámbar y azul y los subsidios agrícolas de minimis en Estados Unidos; (ii) los aranceles sobre productos agrícolas en la Unión Europea; y (iii) los aranceles industriales en los países en desarrollo.

Aunque las diferencias dentro del G-6 se redujeron considerablemente, no se pudo alcanzar un acuerdo y las negociaciones fracasaron. A continuación se describen brevemente las diferentes posiciones.

Estados Unidos se habría ofrecido a reducir el total de su ayuda distorsionadora del comercio a 23.000 millones de dólares. El Grupo de los 20 (G-20), del que Brasil e India son miembros influyentes, pretendía rebajarlo a 12.000 millones de dólares, y la Unión Europea se daba por satisfecha si el total bajaba a 15.000 millones.

En materia de aranceles agrícolas, la Unión Europea se ofreció para reducir su promedio arancelario en 51 por ciento. El G-20 y Estados Unidos solicitaron una reducción de 54 y 66 por ciento, respectivamente.

Con respecto a los aranceles industriales, la Unión Europea habría sugerido un coeficiente de 15 para los países en desarrollo en la fórmula suiza. Estados Unidos pretendía un coeficiente inferior, mientras que Brasil e India aspiraban a 30.

De todos estos temas, los aranceles agrícolas no fueron la manzana de la discordia. Aunque Francia se opuso abiertamente a superar una oferta de reducción de 39 por ciento que la Unión Europea había realizado en octubre de 2005, el comisario europeo percibió el ánimo general en los países del bloque y ofreció una rebaja de 51 por ciento. Quizá no le resulte muy difícil a la Unión Europea aumentar su oferta a 54 por ciento para satisfacer la expectativa del G-20.

Los problemas realmente espinosos fueron los otros dos: subsidios internos a la agricultura en Estados Unidos y aranceles industriales en los países en desarrollo.

En el área de los subsidios internos, el G-20 solicitó una reducción de 70 a 80 por ciento en el total de la ayuda distorsionadora del comercio en los países industrializados. El G-20 esperaba que Estados Unidos y la Unión Europea redujeran sus niveles de ayuda de 48.000 millones de dólares y 110.000 millones de euros (año 2000, último año de notificación) a 12.000 millones de dólares y 27.000 millones de euros, respectivamente, mediante una rebaja de 70-80 por ciento.

Frente a este reclamo, Estados Unidos y la Unión Europea ofrecieron reducir sus niveles a 23.000 millones de dólares y 33.000 millones de euros. Quizá hubo alguna señal de que la Unión Europea finalmente estaba dispuesta a llegar hasta el nivel sugerido por el G-20. Por lo tanto, el principal objetivo en este sentido era Estados Unidos, que se negaba a ofrecer cualquier otra reducción.

Con respecto a los aranceles industriales, Brasil e India (miembros de una coalición de 11 países en desarrollo, conocidos como NAMA-11) parecían dispuestos a aceptar un coeficiente de 25 en la fórmula suiza, pero los países industrializados reclamaban 15.

Tras las diversas vicisitudes que afectaron a las prolongadas negociaciones realizadas desde 2001, estas diferencias no parecían ser capaces de provocar un colapso total.

Existía cierta probabilidad de que Estados Unidos redujera algo más su ayuda distorsionadora del comercio, por ejemplo a 19.000 millones de dólares, cifra cercana a la actual tasa aplicada. La libertad de aumentar sus subsidios del compartimento verde y así neutralizar el efecto de cualquier reducción de la ayuda distorsionadora del comercio habría actuado como incentivo. De manera similar, considerando las actuales tendencias en las posiciones negociadoras de Brasil e India, reducir algo más el coeficiente de la fórmula suiza en materia de NAMA no parece imposible.

En realidad, las diferencias dentro del G-6 no eran insalvables, pero el ambiente no era propicio. Además, todo el ejercicio de negociación tuvo una gran visibilidad que contribuyó en parte a que las vacilaciones de los ministros los hicieran parecer “blandos”.

Después de ciertas reflexiones veraniegas y contactos informales entre los principales actores, que ya han comenzado, es improbable que los corredores de la OMC permanezcan tranquilos por mucho tiempo. Y es para esta situación que los países en desarrollo deben prepararse plenamente.

Riesgos

(1) Subsidios internos a la agricultura

Los países en desarrollo tienen algún tiempo para reflexionar sobre las consecuencias de las diferentes cifras que surgieron de las recientes negociaciones y tuvieron cierta probabilidad de aceptación en el G-6. Pero hay graves riesgos implicados.

Analicemos en primer lugar el subsidio interno a la agricultura en Estados Unidos y la Unión Europea. Aun si la Unión Europea reduce el total de su ayuda distorsionadora del comercio a 27.000 millones de euros y Estados Unidos a 15.000 millones de dólares, ¿será esto una salvaguardia eficaz contra los posibles daños que las importaciones agrícolas subsidiadas de Estados Unidos y la Unión Europea causan a los agricultores de los países en desarrollo? ¿Y ampliará esto el acceso de los países en desarrollo a esos dos mercados? Claramente, la respuesta es “no”, debido a dos factores: (i) el subsidio del compartimento verde, y (ii) la posible concentración del total de la ayuda distorsionadora del comercio en una cantidad limitada de productos.

(i) Subsidio del compartimento verde: Estados Unidos y la Unión Europea cuentan con una gran vía de escape a través de los subsidios del compartimento verde, es decir, los previstos en el Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Estos subsidios no han sido sujetos a disciplinas hasta ahora, bajo la suposición de que no distorsionan el comercio.

Sin embargo, hoy en día existen pruebas suficientes de que los subsidios del compartimento verde pueden distorsionar la producción y el comercio, dado que tienen efectos sobre la riqueza y también aumentan la tendencia de los agricultores a asumir riesgos. Estos subsidios fortalecen la capacidad de permanencia de los agricultores en su actividad y apoyan su producción agrícola inviable.

Algunas formas de subsidios del compartimento verde son causa de gran preocupación, en particular la ayuda a los ingresos desconectada, el seguro contra la pérdida de ingresos y la ayuda para la inversión, previstas en los párrafos 6, 7 y 11 del Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura. Mediante estas vías, se puede otorgar a los productores una cantidad ilimitada de dinero, lo que provoca una distorsión también ilimitada de la producción y por tanto del comercio.

Estas disposiciones abiertas e irrestrictas han sido utilizadas de distintas formas por Estados Unidos y la Unión Europea de año a año. Por ejemplo, Estados Unidos otorgó 4.000 millones de dólares en ayuda a los ingresos desconectada en 2001, y la Unión Europea brindó 5.700 millones de dólares en ayuda para la inversión en 2001 y 2002.

Tras disminuir el total de la ayuda distorsionadora del comercio a un nivel acordado, Estados Unidos y la Unión Europea pueden aumentar fácilmente la cantidad otorgada en virtud de esas disposiciones del compartimento verde, anulando así el efecto de la reducción. Todo lo que deben hacer es cambiar su legislación, y esto es un proceso totalmente interno. Por lo tanto, lograr un compromiso de reducción del total de la ayuda distorsionadora del comercio sin cerrar la vía de escape del compartimento verde puede ser inútil.

En este sentido cabe recordar la experiencia de la Ronda Uruguay, en que los principales países industrializados utilizaron las vías de escape en materia de agricultura y productos textiles. Así, cumplieron su compromiso de reducir los subsidios del compartimento ámbar, pero aumentaron el total de sus subsidios a la agricultura. En cuanto a los productos textiles, cumplieron su obligación de liberalización en cuatro etapas sin producir ninguna liberalización real hasta el final de 2004.

Para esto se valieron de las vías de escape de los respectivos acuerdos. No hay ninguna garantía de que no volverán a hacer lo mismo. Solo la imposición de disciplinas a los criterios del compartimento verde, encomendada por el marco de julio de 2004, puede proveer una salvaguardia eficaz. El G-20 ya ofreció ciertas propuestas que deben ser ampliadas y especificadas, como se sugirió posteriormente.

(ii) Concentración de la ayuda distorsionadora del comercio en algunos productos: El segundo riesgo se relaciona con la concentración de la ayuda distorsionadora del comercio en una cantidad limitada de productos. El total de la ayuda distorsionadora del comercio en Estados Unidos y la Unión Europea, aun a niveles reducidos, puede resultar muy perjudicial para los países en desarrollo si se concentra en una pequeña cantidad de productos, porque puede dar a éstos una gran fuerza competitiva.

Por lo tanto, es necesario prescribir topes de productos para el total de la ayuda distorsionadora del comercio. Estados Unidos y la Unión Europea han otorgado subsidios muy altos a algunos productos en el pasado, y naturalmente se tenderá a prescribir topes basados en ese período histórico. Esto no sería apropiado, dado que el objetivo ahora es lograr una reducción real de los subsidios.

(2) Aranceles industriales (NAMA)

En materia de NAMA, las cifras actuales en consideración para el coeficiente de la fórmula suiza se sitúan en 20 a 30 para los países en desarrollo y cerca de 10 para los países industrializados. Si tomamos 30, la cifra máxima, como coeficiente para los países en desarrollo, su arancel promedio de 28 caerá a 14, es decir, 50 por ciento.

Si tomamos 10 como coeficiente para los países industrializados, su arancel promedio de cuatro caerá a tres, es decir, 25 por ciento. Esto constituiría una clara inversión del principio acordado de “reciprocidad no plena” para los países en desarrollo, y sería sumamente injusto.

La Conferencia Ministerial de Hong Kong decidió utilizar la fórmula suiza para la reducción arancelaria de productos industriales y ahora se debe trabajar dentro de este marco. La elección del coeficiente en esta fórmula es esencial para determinar el alcance de la reducción arancelaria. Por lo tanto, es necesario que la elección de los coeficientes resulte en una reciprocidad no plena por parte de los países en desarrollo.

La forma más apropiada de respetar el principio de reciprocidad no plena es que los países en desarrollo abran sus mercados a los países industrializados en menor medida que éstos los abran a aquéllos.

Una forma de lograrlo es que los países en desarrollo reduzcan menos sus tasas arancelarias absolutas que los países industrializados. Por ejemplo, si los países industrializados rebajan su arancel de 10 a cuatro (es decir, una reducción de seis en términos absolutos), los países en desarrollo deberían reducir el suyo de 35 a 31 (es decir, una reducción de cuatro en términos absolutos). De acuerdo con esto, podrían elaborarse los coeficientes respectivos de la fórmula suiza para los países industrializados y los países en desarrollo.

Si los países en desarrollo fueran más complacientes, la reciprocidad no plena podría lograrse mediante una reducción porcentual diferencial de los aranceles. Por ejemplo, los países industrializados podrían reducir sus aranceles en 60 por ciento, y los países en desarrollo, en 40 por ciento. Una vez más, los coeficientes respectivos podrían elaborarse de acuerdo con esto.

En todo caso, una simple paridad numérica entre los coeficientes aplicables a los países industrializados y en desarrollo (por ejemplo, 10 para aquéllos y 30 para éstos) no se ajustará al principio acordado de la reciprocidad no plena.

Algunas sugerencias

(1) Subsidios internos a la agricultura

Subsidios del “compartimento verde”: Cualquier acuerdo de reducción del total de la ayuda distorsionadora del comercio será ineficaz si no se definen criterios específicos para el compartimento verde.

La mejor forma de impedir que los subsidios del compartimento verde distorsionen el comercio sería prohibirlos directamente. Si esto no fuera posible, estos pagos deberían mantenerse en un nivel mínimo, para que la distorsión comercial también fuera mínima.

Se requieren entonces algunos criterios de elegibilidad de los agricultores para los pagos y ciertos topes a éstos. Por ejemplo, como medida inicial para lograr que los subsidios del compartimento verde no distorsionen el comercio o lo hagan en grado mínimo, se podrían establecer los siguientes criterios: 1. Los pagos solo deberían realizarse a agricultores individuales; las entidades empresariales deberían estar totalmente excluidas.

2. Aun entre los agricultores individuales debería haber cierto criterio de elegibilidad basado en los ingresos, en reconocimiento del hecho de que los agricultores comparativamente más ricos no precisan de este apoyo. Por ejemplo, solo los agricultores con un ingreso anual total de hasta 10 por ciento del ingreso anual promedio del país deberían ser elegibles para los pagos.

3. Se debería establecer un tope para el monto del pago anual a cada agricultor individual, por ejemplo de 5.000 a 10.000 dólares.

Topes específicos por producto: Para que el total de la ayuda distorsionadora del comercio no se concentre en una pequeña cantidad de productos y provoque un alto grado de subsidios de éstos, es necesario fijar topes específicos por producto.

Dado que los subsidios sobre algunos productos han sido altos en el pasado y el objetivo actual es reducirlos, los niveles pasados de subsidios no deben tomarse como base para establecer topes. Sería más lógico fijar el tope específico por producto sobre la base de determinado porcentaje de la producción anual del producto en particular, digamos 10 por ciento de la producción.

(2) Aranceles industriales (NAMA)

El objetivo principal no deberían ser los coeficientes de la fórmula suiza, sino la reducción porcentual de los aranceles. Después se deberían elaborar coeficientes adecuados para lograr esa reducción arancelaria.

Por ejemplo, supongamos que los países industrializados y en desarrollo reducen sus aranceles 60 y 40 por ciento, respectivamente. Para tal reducción en sus aranceles respectivos de cuatro y 30, cercanos a sus respectivos promedios, el coeficiente para los países industrializados resulta en 2,7 (o tres, con el redondeo), y para los países en desarrollo, en 45.

Tomando otro ejemplo, si los países industrializados y en desarrollo reducen sus aranceles en 30 y 20 por ciento respectivamente a partir de los niveles actuales de cuatro y 30, los coeficientes respectivos serán 9,3 (o 10, con el redondeo) y 120.

Estos ejemplos demuestran que los coeficientes de 10 y 20 (para los países industrializados y en desarrollo, respectivamente) considerados por el G-6 están totalmente fuera de lugar. Si el coeficiente para los países industrializados fuera 10, para los países en desarrollo debería ser 120, de modo que la reducción de éstos representara dos tercios de la reducción de aquéllos. www.sunsonline.org

----------------- Bhagirath Lal Das es un reconocido experto internacional en temas de comercio, fue director de programas internacionales de comercio de la UNCTAD y embajador de India ante el GATT.