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Martes 6 de Diciembre de 2005

Cumbre de Túnez termina con sentimientos encontrados

por Pablo Accuosto

La segunda fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) se realizó en Túnez del 16 al 18 de noviembre de 2005. Mientras en el centro de conferencias rodeado de policías se realizaban acalorados debates sobre el futuro de Internet, en el centro de la capital las fuerzas de seguridad reprimían manifestaciones de ciudadanos que reclamaban el cumplimiento del país anfitrión con los tratados internacionales de derechos humanos.

Orígenes de la CMSI

En su Conferencia Plenipotenciaria celebrada en 1998 en la ciudad estadounidense de Mineápolis, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) resolvió estudiar la posibilidad de realizar una reunión de alto nivel para discutir cuestiones mundiales relativas a la sociedad de la información. En diciembre de 2001, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) resolvió que esa reunión sería una conferencia mundial a nivel de jefes de Estado y de gobierno, y asignó a la UIT la principal función organizadora en la secretaría ejecutiva de la cumbre y su proceso preparatorio. La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información se realizaría en dos fases: la primera en Ginebra, en diciembre de 2003, y la segunda en Túnez, en noviembre de 2005.

El objetivo declarado de la Asamblea General de la ONU era proveer un medio eficaz para ayudar a la UIT a alcanzar las metas fijadas en la Cumbre del Milenio, creando un marco mundial para enfrentar los desafíos planteados por la sociedad de la información. Uno de los desafíos más claros en esta área era la nueva expresión de históricas desigualdades estructurales entre ricos y pobres, que recibió el nombre de “brecha digital”.

Para los países industrializados, la Cumbre representaba la oportunidad de promover la expansión de sus empresas de telecomunicaciones en países del Sur. El acuerdo sobre telecomunicaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC), firmado en 1996, había preparado el camino al promover la liberalización de los mercados de las comunicaciones a expensas de las empresas nacionales, con frecuencia monopolios estatales, que regulaban el sector hasta entonces. El acuerdo aseguró condiciones competitivas para la inversión extranjera en mercados nacionales, y mantuvo la promesa a los países en desarrollo de mayor acceso a las comunicaciones, reducción del costo de las llamadas internacionales y sistemas nacionales de telecomunicaciones más eficientes. Antes, los recursos mundiales de telecomunicaciones eran manejados por la UIT según un “sistema de contabilidad de costes”. El organismo estaba al tanto de los temores expresados por países en desarrollo sobre que la liberalización y la apertura de sus sectores de comunicaciones a la inversión extranjera podrían no beneficiar a las zonas carentes de servicios. Sin embargo, la UIT fue marginada en el nuevo marco internacional de telecomunicaciones (promovido por la OMC y respaldado por el Grupo de los Siete, por gobiernos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico y por instituciones financieras internacionales), en el que los precios de los servicios de comunicaciones eran regulados por fuerzas del mercado. La organización de la CMSI representaba entonces una oportunidad para que la UIT recuperara su papel central en medio de la cohorte de organismos multilaterales. Así, la UIT, habiendo promovido una visión de las comunicaciones internacionales que tuviera en cuenta los intereses de los países menos adelantados, llegó en 1998 a la propuesta de la Cumbre con su agenda actualizada conforme a los nuevos paradigmas dominantes y en medio de la fase de crecimiento de la “burbuja de las comunicaciones”, que supuestamente iba a reventar en 2000.

El año 2003 encontró a la primera fase de la CMSI con un trasfondo de cambios políticos en procesos de negociaciones multilaterales, marcado por un nuevo papel central de países del Sur y un alto nivel de participación de la sociedad civil organizada. Las tensiones entre alianzas de países del Sur y del Norte llevaron al colapso de la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Cancún en septiembre de 2003, coincidentemente con la tercera reunión preparatoria de la CMSI y uno de los momentos más difíciles en las negociaciones intergubernamentales.

Además, la Cumbre era conducida por una organización que intentaba recuperar su protagonismo mediante una agenda basada en la expansión de las comunicaciones por medio de las leyes del mercado. Las comunicaciones internacionales estaban en manos de unas pocas empresas multinacionales tras un período de contracción económica y caída de las inversiones extranjeras, en particular en el sector de las telecomunicaciones, que había perdido interés a fines de la década de 1990. Previsiblemente, las expectativas sobre los logros de la Cumbre no eran demasiadas.

Temas de la CMSI

En el proceso preparatorio de la fase de Ginebra, pronto quedó claro que los gobiernos de los países industrializados, en particular Estados Unidos y los miembros de la Unión Europea, harían todo lo que estuviera a su alcance a fin de evitar una ampliación del temario de la CMSI para incluir asuntos con un impacto decisivo en la creación y el crecimiento de la brecha digital. Esos asuntos incluían las condiciones impuestas a países del Sur por las instituciones financieras internacionales y las políticas promovidas por países industrializados dentro de organizaciones como la OMC y la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, relativas al comercio internacional o a los derechos de propiedad intelectual. Para los gobiernos más poderosos, la discusión sobre la brecha digital en la CMSI debía limitarse al análisis del problema de la falta de acceso a la tecnología digital que afectaba a la mayor parte de la población mundial, y a estudiar cómo resolverlo mediante la creación de una infraestructura de comunicaciones económicamente rentable.

Financiación de las tecnologías de la información y las comunicaciones

Durante el proceso preparatorio de la CMSI en Ginebra, el presidente de Senegal, Abdoulaye Wade, señaló la necesidad de transferir recursos del Norte para el desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en el Sur, con miras a cerrar la brecha digital. Esta transferencia se basaría en la idea de la “solidaridad digital”. La propuesta, elevada posteriormente a la Cumbre en diciembre de 2003, incluía la creación de una “Fundación de Solidaridad Digital” que estaría encabezada por un consejo de 15 miembros, elegidos con un criterio de equilibrio regional y participación de todas las partes interesadas. La misión de la Fundación sería administrar un “Fondo de Solidaridad Digital” que se financiaría de manera voluntaria.

Los países del Sur, que habían construido alianzas estratégicas durante procesos multilaterales paralelos a la CMSI (como las reuniones de la OMC), expresaron su apoyo a la iniciativa de países africanos y apoyaron la inclusión de los términos propuestos por Senegal con respecto a la creación de un Fondo de Solidaridad Digital en los documentos oficiales de la Cumbre. Por otro lado, los gobiernos de países industrializados, en particular Estados Unidos, la Unión Europea y Japón, se opusieron radicalmente a la iniciativa. Ésta y la discusión sobre modificaciones al actual sistema de gobernanza de Internet causaron fricciones en el proceso preparatorio, al punto que se temió que la Cumbre fuera un completo fracaso, y que se llegaría a ella en diciembre sin ningún acuerdo previo sobre la Declaración de Principios y el Plan de Acción. Como resultado, debieron agregarse nuevas rondas de negociaciones a la agenda, además de las previstas originalmente. Declaraciones del presidente de Senegal durante el proceso preparatorio sugirieron que, si no se incluían referencias a la solidaridad digital en los documentos oficiales de la CMSI, los países del Sur se retirarían y provocarían un colapso de las negociaciones, como había ocurrido poco antes en Cancún, en la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC.

Estados Unidos, uno de los principales opositores a la creación del Fondo, arguyó que la financiación debía procurarse mediante mecanismos ya existentes, y no nuevos. La política de Washington para el desarrollo de las comunicaciones en África promueve la liberalización de mercados africanos, que deberían abrirse a las inversiones privadas estadounidenses. Esta política tiene aplicación práctica en la “Iniciativa de Libertad Digital”, un programa de la administración de George W. Bush que, según sus objetivos declarados, “aprovecha fuerzas del mercado” y “provee a entidades comerciales estadounidenses la oportunidad de invertir voluntariamente sus recursos, con la expectativa de que la demanda del mercado incremente de manera esencial el número de países beneficiarios de la Iniciativa”.

La posición adoptada por gobiernos del mundo industrializado con respecto a la Iniciativa fue respaldada por el sector privado, una de las tres partes interesadas participantes en el proceso preparatorio de la CMSI. Durante la discusión de los textos preliminares, el Comité Coordinador de Interlocutores Empresariales, en representación del sector privado, propuso la eliminación de las referencias a la creación del Fondo de Solidaridad Digital y manifestó preocupación “por la creación de mecanismos adicionales de financiación”. Además, declaró: “Creemos que deberíamos concentrarnos en la coordinación entre los fondos ya existentes y el uso eficiente de iniciativas del sector privado (...) El sector empresarial no apoya la creación de un nuevo fondo específico de solidaridad digital vinculado al respaldo al trabajo de una organización como la UIT”. En sus notas explicatorias sobre este punto, el Comité afirmó que “es esencial reconocer que un fondo internacional no servirá ni puede servir como sustituto de la inversión privada, la cual requiere de un entorno facilitador que promueva una política favorable a la competencia y un sistema de regulación eficaz”.

Dado que no se logró un consenso sobre la creación del Fondo, los gobiernos acordaron incluir una “Agenda de Solidaridad Digital” en el Plan de Acción de la CMSI. En pocas palabras, la Agenda proponía la implementación adecuada de los mecanismos financieros vigentes, como los acordados en el Consenso de Monterrey, que no han sido aplicado eficazmente por los países industrializados. Los gobiernos también acordaron que un grupo de trabajo auspiciado por el secretario general de la ONU realizara una evaluación de dichos mecanismos, que debería finalizar antes de diciembre de 2004 y someter a consideración de la segunda fase de la Cumbre. De esta forma, la cuestión de la financiación del desarrollo de las comunicaciones en países del Sur se transfirió a la segunda fase de la Cumbre, y se demoró una decisión oficial sobre la creación del Fondo de Solidaridad Digital hasta noviembre de 2005, en Túnez.

Poco antes del cierre de la conferencia, las ciudades de Ginebra y Lyon y el gobierno de Senegal anunciaron contribuciones por un total de un millón de euros, que representaron las tres primeras donaciones para el Fondo, y rescataron así a la iniciativa de una sensación de fracaso total. Posteriormente, París, Roma, Bilbao, Nueva York y Túnez también expresaron su voluntad de contribuir. Asimismo, Ciudades Unidas y Gobiernos Locales exhortó a sus miembros a participar.

Mientras, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) creó la Fuerza de Trabajo sobre Mecanismos Financieros (FTMF) en representación del secretario general de la ONU. Tanto el proceso como los resultados de la FTMF plantearon profundas preocupaciones, en particular de organizaciones de la sociedad civil, dado que el proceso de convocatoria de la Fuerza no era claro ni transparente, y el informe no hallaba una salida para las trabadas negociaciones gubernamentales. La Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC), la única organización de la sociedad civil participante en la FTMF, expresó en una carta a Mark Malloch Brown, entonces administrador del PNUD, que los hallazgos y conclusiones de la nueva entidad no contribuirían a resolver la parálisis en las negociaciones gubernamentales sobre temas financieros, que condujeron a la creación de la FTMF.

Por lo tanto, en la segunda fase del proceso de la CMSI, las negociaciones sobre la financiación de las TIC se reanudaron más o menos en el mismo punto en que habían quedado en la primera fase, y para el final de la tercera conferencia preparatoria de la segunda fase (la última reunión programada originalmente en el proceso de la Cumbre), todavía quedaban entre corchetes párrafos sobre la cuestión de la financiación en los borradores.

Sin embargo, en la segunda conferencia preparatoria de la segunda fase, en febrero de 2005, se alcanzaron algunos acuerdos generales, entre ellos una “bienvenida” al Fondo de Solidaridad Digital establecido en Ginebra como “un mecanismo financiero innovador de naturaleza voluntaria” que “complementaría los mecanismos vigentes para la financiación de la Sociedad de la Información, que deberían seguir utilizándose plenamente para financiar el crecimiento de los nuevos servicios e infraestructura de las TIC”. Aunque no fue un resultado oficial de la CMSI, esta repentina aprobación del Fondo creó sospechas con respecto a las negociaciones entre bambalinas y la posibilidad de que se utilizaran los recursos recaudados por el Fondo para comprar equipos y servicios para empresas del Norte.

Es posible rescatar un aspecto positivo del proceso de la CMSI con respecto a la financiación, porque las continuas acciones de presión de la sociedad civil lograron la inclusión en los documentos oficiales de un tímido reconocimiento del papel crucial de la financiación pública y de que las fuerzas del mercados por sí solas no pueden garantizar el acceso a las TIC ni a sus servicios, en especial en zonas rurales y poblaciones desfavorecidas.

Los documentos finales de la CMSI expresan buenas intenciones, reconocen el Fondo existente y, quizá, abren un nuevo espacio de diálogo político, pero de ninguna manera proveen mecanismos concretos para corregir las disparidades en el acceso a la información y las comunicaciones entre países industrializados y en desarrollo. Sin embargo, considerando la falta de expectativas sobre la Cumbre en sus orígenes y su fuerte orientación de mercado, el reconocimiento incluido en los documentos puede considerarse una pequeña victoria. Las organizaciones de la sociedad civil involucradas en este proceso deberían continuar sus acciones de cabildeo para asegurarse de que esta medida sea apenas el primer paso en la dirección correcta.

Gobernanza de Internet

El otro tema polémico que surgió en la primera fase del proceso de la CMSI se relacionó con el sistema de gobierno de Internet, es decir, con el desarrollo y la aplicación por parte de gobiernos, el sector privado y la sociedad civil de principios, normas, procedimientos de decisión y programas comunes que dieran forma a la evolución y el uso de Internet.

Históricamente, el manejo de importantes recursos de Internet como los nombres de dominio y los números de protocolo de Internet han estado en manos de la Corporación de Internet para la Asignación de Nombres y Números (ICANN), una entidad con sede en California que trabaja por un memorando de entendimiento con el Departamento de Comercio de Estados Unidos. Este contrato otorga a Washington el poder de supervisión de las políticas de ICANN, en perjuicio del resto de los gobiernos, que sólo tienen un papel asesor, mediante el Comité Asesor Gubernamental de ICANN.

Algunos gobiernos vieron a la CMSI como una oportunidad para revisar este estado de cosas e impulsar un cambio en el sistema de gobierno de Internet, para que éste fuera independiente de cualquier país. La sociedad civil también consideró que el nuevo sistema debería incluir la participación de todas las partes interesadas, que fuera transversal a todo el proceso de la CMSI.

En la discusión surgieron dos posiciones opuestas: una que pretendía mantener el statu quo (enfoque que se dio en llamar “no arreglar lo que no está roto”) y otra que pretendía transferir gradualmente las funciones de ICANN a la UIT u otro organismo dentro del sistema de la ONU.

La parálisis resultante hizo imposible resolver el tema en la primera fase de la Cumbre. Los gobiernos terminaron esa primera fase con una solicitud al secretario general de la ONU de que estableciera un Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet para elaborar un informe que se utilizaría en las negociaciones de la segunda fase. El Grupo se integró con 40 miembros de diferentes países y sectores (gobiernos, empresas privadas, académicos y grupos de la sociedad civil) y tenía por objetivo principal investigar y hacer propuestas acerca de acciones específicas sobre gobernanza de Internet. Para julio de 2005, entregó su informe. Dado que no era posible un consenso sobre un modelo único de gobernanza, presentó cuatro modelos alternativos e introdujo la idea de un Foro de Gobernanza de Internet, ya manejada en debates de la sociedad civil. En los diferentes modelos, el Foro tenía diferentes estructura y funciones (desde un papel puramente asesor hasta uno de decisión política y supervisión).

En Túnez, en la última etapa del proceso de negociación y tras un largo y acalorado debate, no se pudo identificar un ganador claro en la lucha por la gobernanza de Internet. En el Plan de Acción se reconoció que todos los gobiernos deberían tener el mismo papel y la misma responsabilidad sobre la gobernanza de Internet, aun si Estados Unidos mantenía el control sobre ICANN (al menos hasta septiembre de 2006, fecha en que vencerá el contrato entre esa entidad y el gobierno estadounidense). Como resultado del proceso de la Cumbre, ICANN también reconoció la necesidad de iniciar un proceso de reforma interna para convertirse en un foro más abierto y democrático.

Quizá más importante para las organizaciones de la sociedad civil involucradas en el proceso, un resultado oficial de la CMSI fue la creación del Foro de Gobernanza de Internet. Esto fue un logro importante porque, aunque no tiene un papel asesor ni funciones reales de decisión política ni supervisión, el Foro será un espacio concreto en que los gobiernos, la sociedad civil y las empresas privadas podrán discutir en un pie de igualdad políticas mundiales de información y comunicación, y donde todas estas partes podrán formular propuestas y recomendaciones. Después de la buena experiencia del Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet, se espera que este Foro sea más influyente en el futuro desarrollo de Internet y su gobernanza, desde una perspectiva amplia y que abarque no sólo nombres de dominio y números, sino también la fijación internacional de costos de ancho de banda, los derechos de acceso a la infraestructura y la información, la libertad de expresión, la diversidad cultural y lingüística, la privacidad, la seguridad cibernética y el uso de programas abiertos y gratuitos.

Implementación y seguimiento

Con respecto a la implementación de la CMSI y los mecanismos de seguimiento, los resultados son inciertos. Se reconoció a organismos de la ONU como la UIT, la Unesco y el PNUD un papel importante en el proceso de implementación, y se decidió que la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Ecosoc estaría a cargo del seguimiento. Aunque quizá esta comisión no sea la más adecuada del sistema de la ONU para hacerse cargo de la “sociedad de la información” (un concepto demasiado amplio que debería concebirse desde una perspectiva mucho más amplia), la decisión debe interpretarse como una solución de transigencia y, en cierta medida, una pequeña victoria contra las posiciones de gobiernos como Estados Unidos, que se oponían a cualquier tipo de compromiso o mecanismo concreto para implementar y seguir los resultados de la CMSI, en línea con la política general de Washington de ignorar a la ONU.

Sentimientos encontrados

La Cumbre de Túnez, que debía dar una respuesta a problemas que surgieron en la primera fase de la CMSI (en particular la democratización del sistema de gobierno de Internet y la financiación del desarrollo de la información y las comunicaciones en el Sur) se cerró con sentimientos encontrados. La brecha entre los objetivos de la sociedad civil para la segunda fase (expresados en la declaración de la sociedad civil al final de la primera fase) y los resultados reales de las negociaciones oficiales es casi tan amplia como la brecha digital entre el Norte y el Sur. Sin embargo, hubo ciertos avances, en particular si se mira atrás y se considera el contexto en que se concibió la CMSI. Por ejemplo, se puede observar cierto progreso en cuanto a la participación de la sociedad civil, en la perspectiva hacia el papel de las inversiones públicas y privadas en la información y las comunicaciones, en la apertura del debate sobre políticas de gobernanza de Internet a múltiples actores y, más importante, en el cambio de un concepto de la sociedad de la información orientado al mercado y centrado en la tecnología hacia una mayor conciencia sobre el papel de las infraestructuras de la información y las comunicaciones y su capacidad de desarrollo humano.

La oportunidad de una sociedad de la información “centrada en la gente” y “orientada al desarrollo”, concebida en la Declaración de Principios de Ginebra, todavía podría estar al alcance después de la segunda fase de la CMSI. Para alcanzarla a corto plazo, se deben aplicar sin demora los compromisos de la Cumbre, bajo la forma de acciones concretas de la comunidad internacional. Como expresó Roberto Bissio, “los tomadores de decisión, cuya responsabilidad ahora es recorrer la distancia que media entre las palabras y la acción, deben recordar la frase que los empresarios gustan repetir como un mantra: ‘La visión sin implementación es alucinación”. (FIN)

Sobre el autor: Pablo Accuosto es Coordinador del proyecto "WSIS Papers" y Editor del portal Choike.org en el Instituto del Tercer Mundo (ITEM), Uruguay.