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Martes 27 de Setiembre de 2005

FMI debe abandonar política de desarrollo y comercio exterior, según experto

por Martin Khor

El Fondo Monetario Internacional (FMI) debe abandonar sus préstamos y políticas relacionadas con el desarrollo y el comercio exterior y en cambio retornar a su cometido original de proteger la estabilidad financiera internacional, sostiene un experto sobre asuntos de desarrollo y finanzas en un documento presentado recientemente en una reunión del Grupo de los 24.

Esta sugerencia formó parte de un conjunto de propuestas del Dr. Yilmaz Akyuz, ex economista principal de UNCTAD, en el trabajo "Reforming the IMF: Back to the Drawing Board"(Reformando el FMI: vuelta a la mesa de trabajo), que se discutió en la 21ª reunión del grupo técnico del G24 celebrada en la sede del FMI en Washington, del 15 al 16 de septiembre.

El G24 es la principal agrupación de países en desarrollo que funciona en el FMI y el Banco Mundial.

El documento analiza cabalmente las diversas actividades y el rendimiento del FMI, y presenta propuestas de reformas que incluyen la eliminación de varios temas entre sus actividades, la modificación del contenido de las funciones restantes y la puesta al día de su sistema de gestión.

Akyuz, quien fuera Director de la División sobre Globalización y Estrategias de Desarrollo de la UNCTAD y coordinador de su anual Informe sobre Comercio y Desarrollo, manifestó que el propósito original del Fondo (proteger la estabilidad monetaria y financiera internacional) es ahora más fuerte que en la inmediata posguerra dada la magnitud y la velocidad de los movimientos internacionales de capital y su capacidad para perjudicar a la economía real.

“Por lo tanto, el Fondo debe volver a sus objetivos centrales y concentrarse en impedir fallas del mercado y políticas para poder obtener una mayor estabilidad económica internacional y facilitar la expansión del empleo, el comercio exterior y el ingreso”.

Para realizar ese objetivo el FMI deberá asumir reformas en numerosos frentes, como una gestión más concentrada y el abandono de la financiación y la política del desarrollo. Sus préstamos en casos de crisis deberán tener límites estrictos y en su lugar el Fondo debe desarrollar mecanismos ordenados de manejo de la deuda.

El Fondo también debe concentrarse en los préstamos destinados a financiar desequilibrios temporales de la cuenta corriente, con más automatismo para abordar los desequilibrios y menos énfasis en los ajustes políticos. Los condicionamientos no deben extenderse a las cuestiones estructurales sino confinarse a las políticas macroeconómica y cambiaria.

Akyuz agregó que la actividad de vigilancia del FMI aumentó la vulnerabilidad y la fragilidad de los mercados emergentes al fomentar la liberalización prematura de la cuenta de capitales y no alertar a los países sobre los peligros implícitos. Por lo tanto, debe producirse un cambio fundamental en la metodología del FMI con respecto a los temas del mercado de capitales. Las reformas también deben abordar las deficiencias en la gestión del Fondo.

El documento señala que el Fondo ya no realiza sus funciones originales: garantizar la disciplina multilateral en las políticas cambiarias y proporcionar liquidez a la financiación de la cuenta corriente. En cambio, se ha concentrado en la financiación para el desarrollo, la política de desarrollo y la reducción de la pobreza en los países pobres, y en la administración y la resolución de las crisis de cuentas de capital en los mercados emergentes.

El documento argumenta que no existe una base sólida para que el Fondo se dedique a las cuestiones de desarrollo, incluso en los casos de préstamos a largo plazo. Esto también se aplica a la política comercial, que es un tema para las negociaciones multilaterales realizadas en otros ámbitos del sistema mundial. Tampoco existe mucho fundamento para las operaciones de rescate financiero, que hasta el momento han sido el principal instrumento de intervención del Fondo en los casos de crisis.

Por el contrario, el Fondo debería prestar mucha más atención a dos áreas en las cuales su existencia está mejor fundamentada: la financiación de corto plazo y contracíclica de la cuenta corriente y la vigilancia efectiva de las políticas macroeconómicas y financieras nacionales, sobre todo de los países con un impacto preponderante en la estabilidad monetaria y financiera internacional.

El FMI se diseñó originalmente para asegurar un sistema ordenado de pagos internacionales a tipos de cambio estables pero ajustables bajo condiciones de movimientos internacionales de capitales rigurosamente limitados. Una tarea clave era proporcionar liquidez internacional para evitar los ajustes deflacionarios y desestabilizadores y las restricciones comerciales y cambiarias en los países que enfrentan déficits temporarios de sus balanzas de pagos.

Los condicionamientos representan una gran divergencia con respecto a los objetivos de Bretton Woods. A través de los condicionamientos el Fondo ha impuesto exactamente el tipo de políticas que los técnicos de posguerra procuraron evitar en los países con dificultades de pago: la austeridad y los ajustes monetarios desestabilizadores.

La austeridad se fomentó no solo cuando las dificultades de la balanza de pagos se debían al exceso en el gasto nacional o a las distorsiones en la estructura de precios, sino también cuando eran el producto de perturbaciones externas como los movimientos adversos en los términos de intercambio, la suba de las tasas internacionales de interés o medidas comerciales incorporadas por otro país.

Asimismo, la distinción entre desequilibrios temporales y estructurales está desdibujada y con frecuencia implica que los países en desarrollo deben interpretar cada shock positivo como algo temporal y, por lo tanto, abstenerse de utilizarlo como una oportunidad para la expansión, y cada shock negativo como permanente, adaptándose a él mediante el recorte del crecimiento y/o la alteración de la estructura nacional de precios.

El Fondo sufrió una fuerte transformación con el colapso del sistema cambiario de Bretton Woods. La estabilidad de la moneda dejó de ser el principal objetivo de la cooperación económica internacional. El documento rastrea los cambios en los cometidos y los objetivos a medida que el FMI se encargaba cada vez más de los temas de desarrollo mediante los programas de ajuste estructural y el Servicio para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento, y se convertía en un prestamista en épocas de crisis para los mercados emergentes.

De esta manera, sesenta años después de su fundación el FMI es una institución muy distinta a la que crearon sus arquitectos. Ahora está profundamente dedicada a los temas de desarrollo. Comenzó como una institución diseñada para fomentar el crecimiento y la estabilidad mundiales mediante la disciplina multilateral sobre las políticas cambiarias, el control sobre los movimientos de capital y la provisión de liquidez para la financiación de la cuenta corriente.

Terminó concentrándose en la gestión y la resolución de las crisis en la cuenta de capital de los mercados emergentes asociadas con la inestabilidad excesiva de los movimientos de capital y los tipos de cambio, designando una gran proporción de sus préstamos a la financiación de la salida de capitales.

Asimismo, aunque al principio todos los miembros del FMI tenían las mismas obligaciones para mantener tipos de cambio estables y condiciones macroeconómicas ordenadas, ahora la supervisión política del Fondo está limitada principalmente a sus miembros más pobres que necesitan sus fondos porque carecen de acceso a la financiación privada.

El documento analiza la “expansión de los objetivos” del FMI hacia la financiación y la política del desarrollo. Al Fondo se le critican tres cosas: que fomente la rápida desregulación y liberalización, con efectos adversos sobre el crecimiento y la pobreza; la interferencia con la soberanía que provocan las condiciones del Fondo; y la insuficiencia de la financiación para estos programas.

Akyuz, sin embargo, apuntó al tema de si el Fondo debe o no tomar parte en la financiación y la política de desarrollo y en la reducción de la pobreza. Dijo que no existen motivos apremiantes para que el FMI se dedique a los problemas estructurales en los países en desarrollo. Como se ha señalado, el Fondo se desplazó hacia los países en desarrollo en gran medida porque los países industriales ya no lo necesitaban como fuente de liquidez y porque perdió influencia sobre las políticas cambiarias y macroeconómicas de estos países.

El Fondo incorporó facilidades de largo plazo y préstamos blandos. Pero al hacerlo ingresó al dominio del desarrollo, con sus programas y condicionamientos estructurales habiendo abordado casi todas las áreas de la política de desarrollo, que son temas que tratan los bancos multilaterales de desarrollo.

Esto resulta problemático por varios motivos. En primer lugar, no queda claro si el Fondo tiene la competencia y la experiencia necesarias en temas tan complejos. Asimismo, se corren graves riesgos al confiar asuntos de desarrollo a una organización preocupada con resultados financieros a corto plazo y susceptible a la fuerte influencia de cambios repentinos en la percepción del mercado acerca de las economías de sus prestatarios.

Las diferencias de perspectiva son una fuente latente de conflicto y competencia entre el Banco y el Fondo, que crea confusión en los países dependientes del asesoramiento político de esas instituciones.

En realidad gran parte de lo que hace el Fondo en materia de desarrollo podría transferirse fácilmente al Banco, aseguró Akyuz. Es importante que ambos tengan mandatos y objetivos distintos. Akyuz sugirió que el Fondo cese las actividades relacionadas con el desarrollo y las transfiera al Banco.

El documento critica la intrusión del Fondo en asuntos de política comercial. Señala que el Fondo, como institución monetaria, no tenía que involucrarse con temas de comercio exterior. Sin embargo, en los hechos avanzó en la dirección contraria, presionando a los países en desarrollo deficitarios a realizar ajustes en sus pagos a pesar del creciente proteccionismo de los países industriales contra sus exportaciones, obligándolos a recurrir a la compresión de las importaciones y al sacrificio del crecimiento.

Notablemente, el FMI considera cada vez más a la liberalización del comercio como un elemento importante del ajuste estructural de los desequilibrios comerciales. Como señalaron algunos expertos, la vigilancia del FMI se extendió hacia la liberalización del comercio, en parte como consecuencia de la presión de EEUU.

Los países de bajos ingresos y los PMD que operan con programas del Fondo fueron alentados e incluso apremiados a emprender la liberalización unilateral del comercio, lo cual los puso en desventaja en las negociaciones multilaterales del comercio. La liberalización comercial también fue promocionada en ciertas economías de mercados emergentes en respuesta a los picos de ingreso de capitales como forma de absorber el exceso de reservas e impedir la apreciación de la moneda.

Una consecuencia de la liberalización unilateral es que los países industriales no tendrían necesidad de reducir sus aranceles en áreas de interés para las exportaciones de los países en desarrollo con el fin de lograr un acceso mejor a los mercados de esos países en la OMC, donde las concesiones comerciales se basan en alguna forma de reciprocidad.

La liberalización sin mejorar el acceso a los mercados del Norte genera el riesgo de deteriorar sus balanzas comerciales, y por lo tanto conduce o a mayores restricciones externas y pérdida de ingresos o a una mayor deuda externa.

Efectivamente existe una asimetría denigrante en las consecuencias multilaterales de las medidas de política comercial tomadas por los países en desarrollo en el contexto de los programas respaldados por el Fondo. Un país que realiza una liberalización unilateral no adquiere derechos automáticos en la OMC ante otros países, pero podría ser objeto de sanciones si necesita tomar medidas que violen sus obligaciones en la OMC.

El documento agregó que hasta el momento la OMC no ha adoptado mecanismos que beneficien a los países en desarrollo por realizar liberalizaciones unilaterales en el contexto de los programas respaldados por el Fondo.

Los países en desarrollo tienen dificultades para elevar sus aranceles una vez que los bajaron. Asimismo, los aranceles aplicados representan una referencia para vincular y reducir los aranceles en las negociaciones en curso sobre aranceles industriales en la OMC, como se vio en el “paquete de julio” de la OMC que toma los montos aplicados como base para comenzar las reducciones de aranceles no vinculados en los países en desarrollo.

El documento señala que funcionarios del Fondo proponen argumentos a favor de la liberalización unilateral de los países en desarrollo que incluso trascienden las posturas defendidas por los principales países desarrollados en las negociaciones en curso sobre los aranceles industriales.

Por ejemplo, un reciente documento del Fondo argumenta que el interés manifestado por África en la Ronda de Doha se vería beneficiado con su propia liberalización, y que los países africanos, incluidos los PMD, deben vincular y reducir todos los aranceles, aunque el paquete de julio exima a los PMD de toda reducción arancelaria y reconoce la necesidad de que la reciprocidad no sea total en estos casos.

En varias ocasiones el primer subdirector gerente del FMI alentó a los países en desarrollo a emprender la liberalización unilateral, con el argumento de que “los países que avanzan en la liberalización unilateral tendrán enormes beneficios y no serán perjudicados por el avance de la liberalización multilateral”.

Recientemente el Fondo incorporó un Mecanismo de Integración Comercial para mitigar la inquietud de algunos países en desarrollo ante la posibilidad de que su balanza de pagos se viera perjudicada como consecuencia de la liberalización multilateral en la actual ronda de negociaciones, insistiendo que este tipo de deficiencias serían pequeñas y temporales. Esto a pesar de la creciente evidencia que señala que una rápida liberalización de los países pobres puede elevar las importaciones con mayor rapidez que las exportaciones y que la financiación externa que necesitan aumentará significativamente el volumen de la deuda.

Los funcionarios del Fondo recomiendan vincular los aranceles próximos a sus niveles aplicados con el argumento de que eso aumentaría el comercio al reducir la incertidumbre de la política comercial. Eso podría ser, según el documento, pero no es un asunto que debiera preocupar al Fondo.

"No hay duda de que el sistema internacional de comercio necesita una mayor previsión y estabilidad, pero que los gobiernos de los países en desarrollo tengan el libre albedrío sobre sus aranceles no es la fuente más grave de perturbación”, sostuvo Akyuz. “Como demuestra la reciente experiencia con respecto al movimiento del dólar la inestabilidad y los desfasajes cambiarios son una fuente mucho más importante de incertidumbre y fricción en el sistema internacional de comercio”.

"Por lo tanto es recomendable que el Fondo se concentre en su responsabilidad central, que es asegurar una mayor estabilidad y mejor alineación de los tipos de cambio, en lugar de reducir el espacio político de los países en desarrollo en cuestiones relacionadas con el comercio y de abogar por la liberalización comercial como si hubiera existido un orden monetario internacional coherente”.

"A medida que el Fondo transfiere su labor de desarrollo al Banco, también debe dejar de tomar parte en temas de política comercial o realizar actividades que interfieran con las negociaciones multilaterales de comercio”.

Su relación con la OMC debe limitarse a ámbitos expresamente estipulados en el GATT, sobre todo en el artículo XV sobre mecanismos cambiarios.

Con respecto al manejo de recientes crisis financieras por el Fondo, el documento critica la forma ad hoc que el Fondo ha administrado las crisis y en cambio propone que ayude en la programación ordenada de la deuda. Señala que los paquetes de rescate del FMI tienden a agravar las fallas del mercado y la inestabilidad financiera al crear riesgos morales. Los rescates fomentan los préstamos imprudentes ya que los acreedores privados no son obligados a asumir las consecuencias de los riesgos que toman.

El documento agrega que crece el consenso con respecto a que los procedimientos de una programación ordenada de la deuda basados en ciertos principios de legislación nacional sobre insolvencia proporcionan una alternativa viable a las operaciones de rescate oficiales.

Las mismas deben cumplir dos objetivos: impedir el colapso financiero de los países en desarrollo que padecen dificultades para pagar su deuda y facilitar la reestructura equitativa de la deuda. Esto requiere de algunos principios fundamentales: un congelamiento temporal de la deuda; la provisión de financiación para los tenedores de deuda; y la reestructura de la deuda que incluya refinanciación y condonación, basada en las negociaciones entre el deudor y sus acreedores.

Estos principios podrían ser la base de una aproximación coherente a la intervención en casos de crisis. El Fondo parecía dirigirse en esta dirección al final de la década anterior, cuando su Consejo de Dirección reconoció al principio que el congelamiento unilateral podría ser necesario en circunstancias extremas, y cuando la secretaría del Fondo se dirigió hacia un mecanismo soberano de reestructura de la deuda (SDRM).

El documento dice que la propuesta SDRM de la secretaría poseía numerosas fallas. Pero ni siquiera una versión más débil logró el respaldo político suficiente y ha sido puesta en espera. En general, el ímpetu por la reforma se ha perdido.

A continuación figuran otras conclusiones del documento: * el Fondo debe concentrarse en otorgar préstamos que financien los desequilibrios temporales de la cuenta corriente. Debería existir un mayor automatismo para abordar los desequilibrios en los pagos a raíz de shocks externos y poner menos énfasis en los ajustes políticos. Los condicionamientos no deben extenderse a los asuntos estructurales, sino limitarse a las políticas macroeconómicas y cambiarias.

* los recursos del Fondo deben aumentar para estar a la par del crecimiento comercial. El acceso de los países a los recursos del Fondo debe estar basado en el principio de la necesidad y no según el aporte de los países al Fondo o su relativa importancia en la economía mundial.

* la vigilancia del Fondo ha sido ineficaz para impedir las crisis en los mercados emergentes. El Fondo contribuyó con la vulnerabilidad y la fragilidad de los mercados emergentes al fomentar la liberalización prematura de la cuenta de capitales y al no alertar a los países contra los picos insostenibles de ingreso de capitales, apreciación de la moneda y desequilibrios de la cuenta corriente. El progreso en este frente depende del cambio fundamental en la metodología que utiliza el Fondo para las cuestiones del mercado de capitales. El Fondo debe mejorar su capacidad para identificar riesgos y fragilidades y desarrollar instrumentos políticos que prevengan los movimientos insostenibles de capital a los mercados emergentes, incluidos mecanismos de control directos e indirectos, y proporcionar asesoramiento político.

* la vigilancia del Fondo tampoco pudo impedir los impulsos desestabilizadores que se originan en los desequilibrios persistentes del comercio y en los desfasajes cambiarios en los principales países industriales. Esto también se debe en parte a la mediocre calidad del análisis político y la evaluación de las condiciones del mercado. Su calidad, legitimidad e impacto mejorarían si se separan la vigilancia de las decisiones de préstamo y se la asigna a una autoridad independiente del Consejo de Dirección. No obstante, es improbable que solamente con esa reforma se pueda reforzar significativamente la influencia del Fondo sobre los países con los que no tiene programas y eliminar el desequilibrio entre los deudores y los acreedores del Fondo.

* toda reforma destinada a otorgar mayor autoridad y legitimidad tendrá que resolver las deficiencias en la gestión del Fondo, incluida la selección de su Director, la distribución de sus derechos de votación, la transparencia y la responsabilidad. Sin embargo, es improbable que el Fondo se transforme en una institución auténticamente multilateral con igualdad de derechos y obligaciones para todos sus miembros mientras la obtención de sus recursos siga dependiendo de un puñado de países industriales y sus actividades financieras estén estrechamente vinculadas a las relaciones bilaterales de deudores y acreedores entre donantes y receptores. Estos problemas pueden superarse si el FMI deja de ser una institución financiada por sus miembros y recurre a los SDR para los recursos que necesite.