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Lunes 29 de Agosto de 2005

El FMI y el Consenso de Washington

por Teddy Chestnut y Anita Joseph.

El FMI y el Consenso de Washington: Una estrategia de desarrollo mal entendida y deficientemente implementada.

En 1990 el economista John Williamson presentó un documento que delineaba las prescripciones para el desarrollo económico en los mercados emergentes y que se dio a conocer como el "Consenso de Washington". El Consenso, no debería haber generado el desdén generalmente asociado con su nombre; este documento es solo culpable por su asociación con el FMI. Para lograr verdaderamente ayudar a los mercados emergentes y romper el estancamiento de la economía latinoamericana, el Consenso, en el peor de los casos, necesita limitarse a las intenciones de su fundador en tanto que conjunto de lineamientos no rígidos.

Las causas de los recientes disturbios políticos en Bolivia, donde meses de graves protestas y cortes de ruta impulsaron la renuncia del Presidente Carlos Mesa el 6 de junio, fueron en gran parte de carácter económico. Para los manifestantes, la mayoría de ellos mineros indígenas andinos, campesinos y trabajadores, la lucha estaba centrada tanto en recuperar el control sobre las industrias previamente privatizadas del gas y del petróleo como en garantizar una justa representación a nivel gubernamental. Junto con esta lucha a favor de la renacionalización, una ola de descontento ha recorrido el país en virtud de las amplias reformas económicas llevadas a cabo por la comunidad financiera internacional, encabezada por la sede del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Washington. Este descontento no se limita únicamente a Bolivia. En los últimos cinco años, América Latina se ha visto plagada por la rebelión, desatándose alzamientos en Ecuador, Perú, Argentina y Chiapas (México), donde las promesas incumplidas del FMI en torno a promover la prosperidad económica a través de políticas prescriptas por el Consenso de Washington han a menudo desempeñado un rol instigador. No sorprende que el Consenso haya pasado a considerarse como un conjunto de políticas neoliberales de línea dura, con énfasis puesto en el crecimiento orientado a la exportación a través de reformas económicas rápidas y generalizadas. Esta no era sin embargo la intención original del Consenso. No obstante, la interpretación agresiva realizada por el FMI de sus recomendaciones y la sucesión de repetidos fracasos ha obstaculizado el crecimiento en América Latina y ha manchado la fórmula de otra manera defendible del Consenso de Washington para promover la prosperidad en los países en desarrollo.

La década de los ´80 constituyó un período difícil para las economías latinoamericanas. Años de importante crecimiento económico habían dado paso a una asombrosa crisis de la deuda, dejando a la región en situación de urgente necesidad de reformas económicas y asistencia internacional. Simultáneamente, la histórica importancia atribuida al inventario de recursos naturales y humanos de una nación se vio desafiada por el concepto de que la llave a la prosperidad residía en la apropiada aplicación de determinadas políticas económicas. En este contexto, el economista John Williamson presentó un documento en 1990 que delineaba las prescripciones para el desarrollo económico en los mercados emergentes y que se dio a conocer como el "Consenso de Washington". Partiendo de un conglomerado necesariamente amplio de nociones diversas referidas a las mejores prácticas impulsadas por los principales ideólogos del FMI, Banco Mundial, Banco de la Reserva Federal y Tesoro de los EE.UU., entre otros, Williamson redujo esta mezcla intelectual a diez recomendaciones:

1) Disciplina fiscal 2) Reorientación de las prioridades del gasto público hacia áreas que ofrezcan tanto altas retribuciones económicas como potencial para mejorar la distribución del ingreso, tal como atención primaria de la salud, educación primaria e infraestructura 3) Reforma tributaria (para reducir las tasas marginales y ampliar la base imponible) 4) Liberalización de las tasas de interés 5) Tipo de cambio competitivo 6) Liberalización comercial 7) Liberalización de la inversión extranjera directa 8) Privatización 9) Desregulación (para eliminar barreras de entrada y salida) 10)Garantía de los derechos de propiedad

De acuerdo con Williamson, "las tres grandes ideas aquí son la disciplina macroeconómica, una economía de mercado y la apertura al mundo (al menos en lo referente al comercio y a la IED [inversión extranjera directa])". Estos tres conceptos intentaron abordar los desafíos específicos de América Latina, donde los efectos del espiral de la deuda, la inflación galopante, la corrupción en las industrias estatales y el proteccionismo en sentido estricto habían devastado a las economías. Se recetaban políticas macroeconómicas de "ajuste de cinturón" tales como la reducción del gasto público y mayores tasas de interés a modo de controlar el déficit presupuestario ascendente y la correspondiente inflación. La transferencia de la mayor parte de las empresas del sector público al sector privado y la adopción de los principios del mercado se encontraban orientadas a reducir el abrumador control estatal sobre la industria y el potencial de corrupción a nivel gubernamental. Se entendía que la apertura de América Latina a través de la desregulación del sector público y de la liberalización comercial y de capitales contribuiría a atraer inversión extranjera y aumentar la sana competencia.

Una acogida negativa

Dado que el Consenso fue publicado durante un período en el cual la amplia mayoría de naciones desarrolladas ya habían aceptado tales reformas, Williamson consideró naturalmente que su acuerdo solo iba a tener que hacer frente a una modesta oposición. Irónicamente, el término "Consenso de Washington" se transformó rápidamente en un ignominioso cliché asociado con la agenda neoliberal, imperialista y fundamentalista del mercado.

En cierta medida, la rápida respuesta intelectual frente al Consenso de Washington fue más un producto de mala interpretación pública que de un análisis razonado, dado que la complejidad y el matiz de la teoría de Williamson fueron muy a menudo obviados. Por ejemplo, los críticos denunciaron la desatención del Consenso a la cohesión social y a la estabilidad institucional, convenientemente pasando por alto la segunda recomendación de Williamson en la que hace un llamado a la readjudicación de los ingresos fiscales del gobierno para apoyar el desarrollo de escuelas y hospitales.

Sin embargo, una explicación más cabal de por qué el Consenso de Washington adquirió tan mala reputación es que la teoría de Williamson, si bien es fundamentalmente sólida, cayó en desgracia en el FMI. Ravi Kanbur, catedrático de economía en Cornell, ha señalado que, "podría ser útil comenzar por la observación de que el Consenso de Washington se convirtió en lo que hizo y no en lo que dijo." Sin considerar las intenciones de su arquitecto, el FMI sistemática y universalmente aplicó la interpretación más conservadora de los principios del Consenso, convirtiéndolo de un conjunto de amplios lineamientos de política en un modelo de desarrollo neoliberal.

Firme oposición al Consenso

Joseph Stiglitz, ex-economista jefe del Banco Mundial y principal crítico del FMI, ilustra las fallas del Consenso de Washington. En su libro del año 2002, El malestar en la globalización, Stiglitz discrepa con los principales temas de las diez recomendaciones del Consenso, destacando los peligros de impulsar el conservadurismo fiscal, la amplia liberalización comercial y la privatización generalizada como la panacea para el subdesarrollo económico.

Stiglitz observa que uno de los temas dominantes del Consenso de Washington es el de la implementación de políticas fiscalmente conservadoras, esto es, aumentar tasas de interés y reducir el gasto público. Idealmente reconoce estas políticas promueven el desarrollo al fomentar el ahorro individual, filtrar programas de gobierno innecesarios y fortalecer el tipo de cambio del país. En la práctica, sin embargo, los efectos de ambas políticas pueden ser nocivos. Las altas tasas de interés pueden perjudicar a los bancos en mercados emergentes, forzándolos a otorgar préstamos en moneda devaluada. Esta presión fiscal cuando se aplica de forma concertada con el intento de los bancos por recuperar cantidades masivas de deuda a corto plazo puede provocar el colapso de estas vitales instituciones financieras. Stiglitz hace referencia al pensamiento keynesiano para recordar que el gasto público en un país en desarrollo es la única fuente de capital capaz de evitar el estancamiento del mercado.

El Consenso también pregona el libre comercio y la apertura de los mercados internos, presumiendo que esta liberalización permite a los países encontrar su nicho en el mercado internacional. Sin embargo, los países en desarrollo a menudo poseen incipientes industrias nacionales que resultan poco competitivas y son rápidamente arrolladas por la competencia extranjera, por lo cual el forzar el libre comercio en estos países solo destruye la industria nacional antes de que llegue a desarrollarse completamente. Además, dicha inversión extranjera habitualmente no llega a volcar el prometido ingreso de capitales a largo plazo. Según lo señalado por Stiglitz en la revista Harvard International Review en la primavera de 2003, “los países en desarrollo podrían atraer empresas para que extrajeran sus riquezas naturales siempre que se las dejaran a precios lo suficientemente bajos... lo que es aún peor, la mayor parte del dinero era especulativo "dinero caliente" que seguía ingresando cuando todo iba bien, pero que volaba en el momento en que las cosas se complicaban." Cuando las inversiones extranjeras desaparecen rápidamente, los países que han sido explotados en materia de recursos naturales se vuelven incapaces de fomentar el empleo o la prosperidad a largo plazo por sí solos. Por el contrario, están expuestos a breves períodos de gran florecimiento económico y largos períodos de estancamiento.

Stiglitz también ilustra los peligros de las rápidas privatizaciones de industrias estatales, una transición que describe como terreno fértil para la corrupción. A menudo, los sectores de control estatal son vendidos a los burócratas que los dirigen o a sus "amigotes" políticos. Esta es una práctica evidente hoy en día en la Rusia post-comunista, donde el entrecruzamiento de política y negocios ha conducido a la corrupción generalizada. Tales privatizaciones fraudulentas eliminan los supuestos beneficios de la competencia y producen ganancias extraordinarias y profunda desigualdad del ingreso, los cuales constituyen los peores efectos del capitalismo. Además, la evidencia sugiere que cuando un país transfiere un gran porcentaje de su comercio del sector público al privado, se deben instalar instituciones para supervisar a las nuevas empresas privadas. En los Estados Unidos, existen varias organizaciones de vigilancia, tales como SEC, FCC, IRS y grupos de seguimiento del congreso, que garantizan la integridad de las transacciones financieras; cuando el alcance de estas organizaciones se vio reducido por los esfuerzos de desregulación que comenzaron con el gobierno de Reagan, se tornaron posibles las mayores fallas a nivel de bancos de ahorro y crédito así como los escándalos de corrupción en Enron de ese período. Cuando la privatización tiene lugar en ausencia de instituciones similares, el resultado es la anarquía financiera, un estado sin ley donde los más ricos y los más despiadados violan las leyes impunemente.

Los préstamos condicionales del FMI

Las preocupaciones de Stiglitz se vieron reflejadas de forma sorprendente en la experiencia de los deudores latinoamericanos del FMI. En estricto seguimiento de la disciplina macroeconómica, privatización y liberalización del comercio y de los mercados de capital formuladas por el Consenso y originalmente imaginadas por Williamson como un medio viable para impulsar el crecimiento saludable, el FMI incluyó mandatos coercitivos de reforma en sus préstamos sin tener en cuenta las circunstancias individuales del país deudor. Los principios del Consenso de Washington se convirtieron en condiciones sin las cuales el FMI negaba el financiamiento. Como tal, el FMI forzó a los bancos centrales a aumentar pronunciadamente las tasas de interés, despojó a los estados de sus empresas, abrió las compuertas de forma imprudente al capital extranjero y redujo radicalmente las tarifas proteccionistas, empujando a las economías latinoamericanas a la crisis, una por una. Esta es la situación que se refleja actualmente en Ecuador. Un colaborador del periódico The London Observer explicaba el 8 de octubre de 2000, "tratando de cumplir con la montaña de obligaciones del FMI, Ecuador cometió la tontería de liberalizar su diminuto mercado financiero, dejando libres de controles del gobierno a los bancos locales y permitiendo que la deuda privada y las tasa de interés explotaran". El gobierno ecuatoriano no deseaba implementar nuevas reformas nocivas, pero aún así el pequeño país que necesitaba desesperadamente los préstamos del FMI, no tuvo otra opción.

Luego de una década de intentos fallidos para estimular el crecimiento a través de su versión expropiada del Consenso de Washington, el FMI dejó a América Latina peor de lo que la había encontrado.

Prendido a la ideología neoliberal

El FMI continúa yendo a la carga con sus principios rectores básicos apoyados en los diez mandamientos del Consenso. No obstante, el colapso de las economías argentina y mexicana dio lugar a algunos desplazamientos menores en la ideología del FMI. Por ejemplo, ahora se reconocen los peligros de abrir rápidamente los mercados emergentes a los ingresos de capital, así como el hecho de que los países pueden utilizar efectivamente una política fiscal para contrarrestar crisis potenciales (aún cuando esto contradice el mandato de ajustar el cinturón sobre el gasto público). Con todo, la esencia del Consenso permanece intacta. La disciplina fiscal continúa reinando como objetivo primordial; en abril de este año el FMI suspendió un préstamo de US$40 millones a Nicaragua como respuesta a una serie de cambios a nivel del presupuesto del congreso que incrementaron el déficit. El fomento de la privatización, la liberalización comercial y la inversión extranjera directa también se mantiene arriba en la lista de prioridades a pesar del recurrente fracaso en su implementación, ejemplificado por los caóticos efectos sobre Bolivia. En 2003, el FMI apuntaló la privatización de las industrias bolivianas del gas y del petróleo. Luego, después de exhortar a La Paz a que redujera su déficit, el FMI presionó al gobierno para que gravara a los ciudadanos (aumentando el impuesto a la renta) en contraposición con las recién llegadas compañías del gas y del petróleo, mencionando la inquietud por mantener una atmósfera de inversión que resultara atractiva para los inversionistas extranjeros. La recomendación culminó en una crisis monetaria y en el eventual derrocamiento del gobierno boliviano.

Dándole nueva forma al Consenso

Si el FMI, en lugar de aplicar un Consenso rígido y formulista sobre las economías en desarrollo, hubiera reconocido las singulares fuerzas sociales que operan en América Latina, habría alcanzado sus objetivos de manera más exitosa. Por una parte, las economías latinoamericanas son interdependientes, lo cual dificulta la implementación de políticas macroeconómicas. Por ejemplo, en 1997 el combativo peso argentino se vino abajo, luego de que Brasil, el socio comercial más importante de Argentina, devaluara el real. La inflación y el desempleo aumentaron desmesuradamente y los cimbronazos del colapso argentino se hicieron sentir en toda América Latina. Es importante señalar que los países con similar interrelación en Europa coordinan sus políticas monetarias a través de un Banco Central Europeo, mientras que los países latinoamericanos no utilizan ninguna herramienta común de ese tipo; sus políticas económicas son altamente independientes e interesadas. Esta característica única de las economías latinoamericanas acentúa el hecho de que el FMI no ha sido capaz de atender bilateralmente los problemas individuales de los países en la región. Por el contrario, sería mejor que coordinara sus esfuerzos económicos en toda la región para asegurar que la política de una nación no comprometiera el desarrollo de otra.

Además, países como México, Venezuela y Argentina, cuentan con sindicatos de trabajadores poderosos y altamente organizados que se pueden atravesar en el camino de la reforma del mercado. Como observa María Murillo en Sindicalismo, Coaliciones Partidarias y Reformas de Mercado, en América Latina, "la liberalización comercial aumenta las diferencias entre los trabajadores dentro de un mismo sector y entre diferentes sectores, haciendo que sea más difícil organizar sindicatos de trabajadores en base a la solidaridad horizontal (...), la competencia internacional y la privatización también provocan reestructura laboral y despidos en sectores que se encontraban entre los más altamente sindicalizados en el pasado." Dada la fortaleza tradicional de la mayor parte de los sindicatos latinoamericanos, si estos se encuentran descontentos con la política del desarrollo pareciera que tienen suficiente poder como para comprometerlo en su totalidad en el momento que consideren apropiado. Murillo cita el caso de Venezuela, donde la Confederación de Trabajadores suspendió las actividades en todo el país luego que el Presidente Carlos Andrés Pérez instituyera reformas neoliberales.

Además, muchas poblaciones latinoamericanas se dividen entre "los que tienen" a nivel industrial y "los que no tienen" a nivel de poblaciones agrarias y principalmente indígenas. La desigualdad de ingreso entre estos dos grupos produce una gran tensión social que a menudo se vuelca sobre las esferas políticas y económicas. En Bolivia, la presión ejercida por grupos indígenas andinos descontentos frente al opulento nivel de inversión multilateral extranjera en el sector del gas natural, forzaron al Presidente Carlos Mesa a aprobar la aplicación de un impuesto proteccionista sobre estos grupos en mayo de 2005, y tal como fue mencionado anteriormente, sus continuas protestas condujeron eventualmente a la renuncia del mandatario tan solo un mes después.

Una nueva estrategia de desarrollo basada en la individualidad

El Consenso de Washington no debería haber generado el desdén generalmente asociado con su nombre; dicho documento consultivo es solo culpable por asociación con el FMI. Para lograr verdaderamente ayudar a los mercados emergentes y romper el estancamiento de la economía latinoamericana, el Consenso, en el peor de los casos, necesita limitarse a las intenciones de su fundador en tanto que conjunto de lineamientos no rígidos. El FMI debería revisar su estrategia de desarrollo en los mercados emergentes a modo de que se pueda adaptar a las necesidades de cada país sobre una base del tipo "caso por caso". De no hacerlo así, el reciente caso boliviano será probablemente solo uno más en una hilera de fallas del desarrollo que podrían conducir a la auto-inmolación del FMI.

Este análisis fue preparado por los investigadores asociados de Council on Hemispheric Affairs (COHA)Teddy Chestnut y Anita Joseph Fuente: www.choike.org