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Viernes 6 de Agosto de 2004

La OMC acuerda paquete marco para conversaciones de Doha

por Chakravarthi Raghavan

Luego de una semana de reunirse prácticamente noche y día y de celebrar negociaciones de “sala verde” y entre pequeños grupos, después de la medianoche del 31 de julio el Consejo General de la OMC adoptó una decisión que incluye un paquete de acuerdos en los anexos que permitiría que las negociaciones de Doha continúen más allá de fines de 2004 para completar el trabajo en su totalidad y concluir las negociaciones. No obstante, no se fijó ninguna fecha nueva.

En numerosos informes a la prensa y comentarios informales, algunas de las personalidades claves dieron a entender que la OMC y las conversaciones están otra vez en movimiento después de la crisis de Cancún.

Las negociaciones de Doha todavía deben recobrarse del fracaso de Cancún, y no queda claro si tanto las negociaciones como la OMC han asegurado un nuevo contrato de vida o siguen en terapia intensiva y necesitan un largo periodo de convalescencia, sin la certeza de que el paciente pueda recuperarse y reanudar la vida activa. Mucho depende de la voluntad de los países más poderosos.

La decisión menciona algunas fechas, entre ellas diciembre de 2005, para la próxima 6ª reunión ministerial en Hong Kong. Pero una institución que ha incumplido tantos plazos (incluso el plazo “último” del 30 de julio establecido por el presidente del Consejo General para completar el trabajo en dicho ámbito) perdió credibilidad para fijar fechas nuevas.

Para utilizar una metáfora diferente, las negociaciones de Doha (lanzadas a la sombra de múltiples eventos, y con Zoellick y Lamy juntos en la intención de utilizarlas para iniciar una nueva ronda de negociaciones comerciales y encontrarse en Qatar) nunca despegaron del suelo.

Se trataba de hacer tiempo en Ginebra mientras, a iniciativa de las potencias, se realizaban ciertas consultas y reuniones mini-ministeriales en todo el mundo para que la OMC siguiera su marcha arrolladora, como en el pasado.

Pero eso no llegó a ocurrir finalmente. Por otra parte, el provocador marco sobre agricultura que Estados Unidos y la Unión Europea (UE) presentaron en vísperas de Cancún -- prácticamente sobre la base de “tómalo o déjalo”-- reunió a la alianza del Grupo de los 20 que con otras agrupaciones de países en desarrollo se pararon firmes en Cancún.

Sin poder salirse con la suya en agricultura, los Estados Unidos y la UE hicieron fracasar esa reunión y después de algunos meses trabajaron en paralelo para dividir al mundo en desarrollo y a las coaliciones.

No pudieron fragmentar el Grupo de los 20 y sólo parcialmente abrieron alguna cuña en el Grupo de los 90. Después de las elecciones en la India hicieron nuevamente proposiciones, pero el nuevo gobierno y su ministro de comercio, que acababa de presentarse a las elecciones y había sido electo y por lo tanto no era tan solo un ministro designado (como Zoellick o Lamy), se hicieron más fuertes amparados en el Grupo de los 20. India también tuvo éxito en Ginebra en introducir cierta coordinación entre los coordinadores de diversos grupos –el Grupo de los 20, el Grupo de los 33, los Países Menos Adelantados, el Grupo Africano, el ACP y el algo amorfo Grupo de los 90.

En su intento por reiniciar las conversaciones y salirse con la suya en agricultura, los Estados Unidos y la UE no tuvieron más remedio que reconocer que sin hablar directamente con Brasil e India (por el Grupo de los 20) las conversaciones de la OMC no avanzarían.

Y en las conversaciones (en Sao Paulo, Paris y Ginebra), resultó claro que los países en desarrollo más decisivos preferían que no hubiera acuerdo antes que tener un mal acuerdo, y estaban dispuestos a retirarse. Pero Zoellick y Lamy, a punto de llegar al término de sus cargos, necesitaban acuerdos para asegurar que no dejaban tras de sí otro desastre.

Si no hubieran cedido, las conversaciones de Ginebra hubieran fracasado como las de Seattle y luego Cancún (ya que India y Brasil estaban dispuestos a retirarse de las conversaciones). En su viaje desde Ginebra, Lamy y Zoellick hubieran enfrentado no otro naufragio o descarrilamiento, sino el equivalente a la caída de un moderno avión de alta velocidad, que a menudo no deja sobrevivientes.

India y Brasil, por decirlo así, les proporcionaron un viaje seguro a casa, tal vez pasando por alguna puerta giratoria a algún puesto lucrativo del sector privado.

A pesar de todo el entusiasmo sobre la decisión y los acuerdos del Consejo General en Ginebra, las verdaderas negociaciones y su culminación tienen un largo camino por delante y ninguna de las primeras figuras --el Representante Comercial de los Estados Unidos Robert Zoellick, los Comisarios de la UE Pascal Lamy y Franz Fischler-- estarán en su cargo después de un par de meses. También el director de la OMC debe dejar su puesto el 31 de agosto de 2005.

Nadie puede creer seriamente que las conversaciones pueden reiniciarse en setiembre, tal vez ni siquiera hasta mediados del año próximo. En este escenario, la culminación de las negociaciones y el inicio de la aplicación podría darse, con la mejor de las intenciones, tal vez hacia fines de la década.

En todo caso, es claro que para seguir trabajando más, incluso en los marcos, es necesario esperar el resultado de las elecciones de los Estados Unidos y el recambio en Bruselas. Y en el sector de la agricultura por lo menos hasta 2007 no es posible ningún cambio o inicio de un nuevo periodo de aplicación.

Las negociaciones comerciales y las conversaciones multilaterales no se dan aisladamente, sin la influencia de muchos otros elementos. Las conversaciones de la OMC enfrentan varias incertidumbres relacionadas con las elecciones de los Estados Unidos, el cambio de guardia en Bruselas (donde la nueva comisión y los comisarios de la UE asumen sus cargos en noviembre), y aún más las numerosas incertidumbres e imponderables de la economía política mundial, relacionados no solamente con la situación en Irak y sus efectos sino también con cuestiones políticas y de seguridad, y también aspectos económicos a través de los precios del petróleo.

El sábado de noche quedó demostrada la locura de esas negociaciones, cuando, después del proyecto de decisión y anexos para una reunión informal de los Jefes de Delegación y su posterior adopción formal por el Consejo General, se descubrieron dos errores graves que habían omitido los cambios realizados en el texto sobre agricultura. Fue así que hasta que no se sacó un Corrigendum no pudo empezar la sesión nocturna.

Si un negociador alerta de la India no hubiera advertido esa omisión, hubiera sido una catástrofe.

Este es el resultado de los proyectos de texto de redacción vaga, impuestos a último momento a los ministros y delegaciones, la mayoría de los cuales todavía no tienen expertos legales con experiencia en redacción de proyectos que los asesoren. Ese lenguaje vago fue puesto en uso por el ESD (Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias) en varias resoluciones para dar un “contexto negociador” o “intención”, y transmitir nuevas normas, aduciendo ciertos derechos ¡como los llamados “intérpretes de tratados” (una función que el Tratado de Marraquech reserva exclusivamente a las Conferencias Ministeriales)!

Lo que salva a la decisión del Consejo General es el párrafo 2: “El Consejo General acuerda que la presente Decisión y sus Anexos no se utilizarán en ningún procedimiento de solución de diferencias en el ámbito del ESD y no se utilizarán para interpretar los Acuerdos vigentes de la OMC”.

Esta disposición fue aceptada en la reunión de los ministros de las cinco partes interesadas que negociaron el texto sobre la agricultura, como forma de asegurar que esto no perjudique a los que han tenido un veredicto favorable de los grupos especiales (de solución de diferencias). A sugerencia del propio Pascal Lamy se acordó llevar esta disposición general a toda la decisión del Consejo General.

En el marco del tratado de Marraquech y su Acuerdo sobre Agricultura, el periodo de aplicación expiró a fines de 1999, e incluso la continuación de la reforma al mismo nivel hubiera significado un segundo periodo de aplicación en 2000-2004. Esto no se cumplió y de hecho ha habido cierto aumento de subsidios y apoyo.

Desde Seattle, “hemos perdido un periodo de aplicación entero de cinco años, y perderemos otros 4-5 antes de que las nuevas reformas puedan tomar forma”, comentó uno de los negociadores del Grupo de los 20.

Un nuevo proceso de reforma, prometido en la decisión del Consejo General, no puede empezar realmente antes de 2007 (la Ley Agrícola de los Estados Unidos deberá renovarse en 2006 y todo el apoyo aumentado a la agricultura en el marco de la ley actual continuará hasta entonces), y la reforma y los cambios a la Política Agrícola Común (PAC, de la UE) no pueden darse antes de 2007.

En general en Agricultura, los países en desarrollo han logrado resistir los intentos de los países ricos de imponerles obligaciones aún más desiguales e injustas y obligarlos a abrir sus mercados mientras los países ricos aumentan bajo un disfraz u otro sus subsidios internos y a las exportaciones, protegiendo a sus productores de la competencia de las importaciones. El mundo en desarrollo no ha ganado esta batalla, pero puede continuar luchando siempre y cuando permanezca unido.

Sin embargo, en el sector de bienes industriales (las Negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas), los países en desarrollo han perdido considerablemente con el texto Derbez de Cancún incorporado como marco para las modalidades. Únicamente un apoyo de solidaridad política a último momento de India para el grupo Africano (el cual en un principio parecía dividido) en la sala verde el sábado, obligó a un cambio en el Anexo B (que los Estados Unidos, la UE y la secretaría de la OMC se habían negado a cambiar). El primer párrafo habilita negociaciones adicionales, si bien sobre detalles específicos, de los diversos elementos de un enfoque de armonización no lineal.

El criterio neoliberal o de “libre comercio” en las Negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas, en pro de un arancel relativamente bajo (a menudo se menciona de 5 a 10 por ciento), es impulsado como un elemento crucial para obtener los beneficios del libre comercio. Pero ahora hay abundantes pruebas empíricas que demuestran que ese tipo de liberalización no solamente no funciona sino que desmantela la industrialización de los países en desarrollo. Sólo un ritmo de liberalización ponderado y controlado, después de crear capacidad, traerá beneficios.

Tal vez sea hora de que los negociadores y las estructuras comerciales (y quizás incluso la prensa y los medios alternativos en los países en desarrollo) reconozcan que la OMC no es un ámbito relacionado con el libre comercio o donde se dará mayor libertad al comercio o se logrará un comercio justo; es un sistema de comercio neomercantilista donde los poderosos tratan de que se cumpla su voluntad o por lo menos se resisten a ceder terreno.

En los servicios hubo ciertos avances. Sin embargo, los países en desarrollo tendrán que formular cuidadosamente sus ofertas y ponerlas sobre la mesa (para las futuras negociaciones de pedidos y ofertas), junto con las demandas de apertura de los mercados reales y la creación de capacidad para sí en los dos modos en los que tienen ciertas ventajas comparativas (movimiento de personas naturales y oferta transfronteriza a través de internet, etc.) De lo contrario, pueden perder su ventaja. Necesitan evitar las opiniones que ven los beneficios de la liberalización con color de rosa, y no “comprarse” las doctrinas de la liberalización financiera (que invariablemente han desestabilizado a los países en desarrollo).

La decisión del Consejo General ha permitido que países en desarrollo (como India, Brasil y varios países africanos) que han estado planteando cuestiones en materia de Aplicación, así como de Trato Especial y Diferenciado, y la cuestión amplia del Desarrollo, puedan realizar exhortaciones y declaraciones con cierta comodidad.

Sin embargo, no hay una actividad clara y enfocada para llevar a la práctica esas promesas y compromisos de Doha.

En Trato Especial y Diferenciado, en sesiones especiales se pidió al Comité de Comercio y Desarrollo que completara rápidamente la evaluación de todas las cuestiones específicas del Acuerdo que estuvieran pendientes y presentara recomendaciones claras en julio de 2005.

En materia de Aplicación, se ha reiterado el párrafo 12 del mandato de Doha y se fijó una mapa de ruta. Se pidió al Director General que intensificara sus consultas en todas las cuestiones del inciso b del párrafo 12 del Mandato de Doha, incluso en cuestiones relativas a la extensión de la protección de las indicaciones geográficas de origen. Se le pidió que nombrara como sus “amigos” a los presidentes de los órganos de la OMC y/o que celebrara consultas dedicadas e informara al Consejo General en mayo de 2005.

No obstante, la realidad es que no cabe esperar que los Estados Unidos, la UE, o la secretaría de la OMC impulsen esos temas. Por otra parte, las declaraciones del Dr. Supachai y sus altos funcionarios sobre estas cuestiones dejan ciertas dudas con respecto a cuán involucrados están. En todo caso, Estados Unidos y la UE no las favorecen y lo más probable es que prefieran que sigan enterradas.

En agricultura, el acuerdo marco en el Anexo A, de principios y objetivos, con muchos detalles operativos para ser negociados, ofrece un elemento de apoyo que los países en desarrollo pueden utilizar. Los que tienen intereses defensivos (como India, Indonesia, China, etc.) pueden utilizarlo para salvaguardar las formas de sustento y los intereses de millones de agricultores pobres y marginados y resolver la pobreza rural (siempre y cuando también tengan la voluntad política de hacerlo a través de políticas nacionales).

Y los que tienen sectores agrícolas eficientes y competitivos (como Argentina, Brasil, etc.) si bien también tienen para resolver la problemática de un gran sector de pobres rurales marginados o sin tierra, podrían igualmente utilizar el marco para forjar modalidades que les darían un campo de juego más parejo en el comercio internacional.

En algodón, a pesar de todos los reclamos que hicieron al final los funcionarios de la OMC y de la alta visibilidad que se dio a la supuesta priorización de esta cuestión dentro de las conversaciones agrícolas, claramente Estados Unidos le ha ganado a los cuatro productores de algodón de África occidental. El lenguaje del anexo sobre agricultura es tal que si bien el apoyo de la MGA por producto específico (la Medida Global de la Ayuda Total Final Consolidada más el nivel de minimis permitido más los pagos por el Compartimento azul) quedará sujeto a un tope en el compromiso global y a reducciones en términos generales, no se exigen pagos por adelantado en el subsidio al algodón de Estados Unidos, mediante reducciones a nivel del producto que recibe esos apoyos.

Cuando las conversaciones concluyan se haría la primera cuota de la reducción general de 20 por ciento, y se dice (inciso cuarto del párrafo 9) que “las reducciones sustanciales de la MGA Total Final Consolidada darán lugar a reducciones de algunas ayudas por productos específicos”. En el mejor de los casos es una esperanza, o una predicción, y solamente para “algunos” productos.

De hecho, las variadas lagunas, sumado al nuevo compartimento azul para los Estados Unidos –si bien sujeto a negociaciones sobre los cuatro criterios mencionados en el párrafo 13 del anexo sobre agricultura, y criterios adicionales— permitirían que Estados Unidos cambiara la mayor parte de sus pagos anticíclicos sobre productos básicos y los que ahora están considerados que “distorsionan al comercio”, y evitara reducciones hasta que finalicen las conversaciones con un acuerdo y fecha final.

La realidad del poder que todavía predomina, si bien de alguna manera contrarrestado por la alianza del Grupo de los 20, es que en agricultura no hay cambios, reformas o reducciones reales de los subsidios, y el apoyo puede ser posible en los Estados Unidos antes de que la ley Agrícola sea renovada en 2006. Y en la UE, las reformas a la PAC no pueden ser cambiadas hasta por lo menos comienzos de 2007.

Tanto los Estados Unidos como la UE seguirán intentando llevar a cabo los cambios que sirven a sus intereses y necesidades internas, y luego intentarán plasmarlos en la OMC y a cambio obtener ciertos beneficios de los países en desarrollo.

Si bien los países en desarrollo, y sus nuevos actores, pueden reclamar con justicia el mérito de haber detenido los ataques de los Estados Unidos y la UE, todavía tienen por delante una larga batalla, y es posible que la algarabía de algunas capitales y medios de prensa sea prematura.

Como dijera B. L. Das, ex embajador de India ante el GATT, los países en desarrollo han tenido una actividad febril en los últimos tres meses, desde mayo a julio. Gastaron gran cantidad de energía y recursos, incluso recursos financieros.

Lo mejor que puede decirse del resultado final es que han podido detener las maniobras de los países desarrollados para profundizar las bases de su apoyo interno en agricultura, obligando a la vez a abrir los mercados de los países en desarrollo en agricultura e industria.

Los países en desarrollo han tenido éxito en cierta medida en cuanto a una estrategia defensiva, pero no han podido abrirse camino en los sectores de su prioridad. La OMC ha reconocido formalmente los “productos especiales” en agricultura y el “mecanismo de salvaguardia especial” para los países en desarrollo, y eso puede dar cierto ánimo.

Pero también se han reconocido formalmente los “productos sensibles” para los países desarrollados. Son una semilla perniciosa para profundizar y extender aún más las políticas y prácticas proteccionistas de los países desarrollados.

En el sector de los productos industriales, los elementos que pueden abrir los mercados de los países en desarrollo han sido definidos explícitamente en el Anexo B. Lo único que han logrado los países en desarrollo es introducir una estipulación de que habrá negociaciones adicionales sobre los detalles específicos de algunos de esos elementos.

Los intensos esfuerzos de los últimos cuatro meses y sus posiciones decididas en los últimos días han logrado impedir que los países desarrollados pusieran sus ideas en el Anexo B como totalmente aceptadas. Pero no han podido incluir en el Anexo B sus propias prioridades y conceptos de una manera explícita y específica.

Los tres temas de Singapur han sido suprimidos de las negociaciones durante el trabajo sobre el programa de las negociaciones de Doha. Pero han comenzado las negociaciones sobre la facilitación del comercio. Esos cuatro temas estaban en el programa de trabajo de los principales países desarrollados y habían sido fuertemente resistidos por los países en desarrollo.

Los países en desarrollo han triunfado en cierta medida en cuanto a detener la aplanadora de los grandes países desarrollados. Los países desarrollados defendieron sus reclamaciones y lucharon con todo tipo de estrategias, como antes.

Así, hicieron que los países en desarrollo gastaran su energía y esfuerzos en rebajar esos reclamos, en lugar de imponer sus propios intereses y prioridades.

Eso nos lleva a pensar acerca de la ética de las negociaciones de los países desarrollados más poderosos. Ellos tan solo esgrimen sus reclamos y recurren a diversas estrategias, tanto políticas como económicas, para demoler la oposición de los países en desarrollo.

Y los países en desarrollo tienen que destinar todos sus recursos a lograr que los países desarrollados rebajen un poco la exigencia de sus demandas. Esto les deja muy poca oportunidad para procurar que se contemplen sus intereses positivos en esas negociaciones multilaterales.