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Jueves 23 de Octubre de 2003

OMC sin respuestas fáciles sobre cómo proceder después de Cancún

por Chakravarthi Raghavan

La cúpula de la Organización Mundial del Comercio -a quien en la Quinta Conferencia Ministerial de Cancún se le arruinó la 'jugada' que tenía planeada (de impulsar las posiciones y objetivos de EE.UU. y la CE)- tiene previsto ahora iniciar 'consultas' sobre cómo proceder en base a la Declaración Ministerial de Cancún.

Se había fijado una serie de reuniones y 'sesiones especiales' sobre los diversos puntos del programa de 'desarrollo' de Doha (antes de la conferencia de Cancún), pero en el entendido por parte de la cúpula de la OMC de que volverían de Cancún con un mandato modificado o políticamente reforzado.

Entre las reuniones fijadas con respecto al programa de trabajo de Doha, el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) y los organismos establecidos por el mismo, figuran sesiones especiales (sesiones de negociación) sobre Servicios, Agricultura y Reglas para la semana del 6 de octubre, del Grupo de Negociación sobre Acceso a Mercados de productos no agrícolas (NAMA) para la semana del 23 de octubre, así como reuniones del Grupo de Negociación sobre Reglas, Sesiones Especiales del Comité de Comercio y Medio Ambiente, y otras para los meses de noviembre y diciembre.

También está fijada la sesión trimestral ordinaria del Consejo General para el 21-22 de octubre.

Sin embargo, en algunos casos los presidentes de los organismos de negociación están cancelando las reuniones fijadas antes de Cancún – por ejemplo, la de Reglas. En otros, donde tanto los presidentes como las autoridades del secretariado consideran que no son temas que estén en el centro de la polémica y que se puede seguir adelante con las deliberaciones (y cumplir con los grandes), las reuniones siguen en pie. No obstante, muchos diplomáticos comerciales afirman que las reuniones no van a avanzar. No se espera, por ejemplo, que asistan altas autoridades, ni autoridades cuya sede esté en las capitales, a las reuniones de las Sesiones Especiales sobre Servicios –ni tampoco autoridades de países en desarrollo clave y ni siquiera de países cercanos a Bruselas.

Según el plan previsto antes de Cancún, se esperaba que al volver de la conferencia los diplomáticos comerciales retomarían las negociaciones sobre Agricultura, acceso a mercados no agrícolas (NAMA), Servicios, Reglas etc, con algunas 'interrogantes' en torno a los temas de Singapur y otros puntos del programa de trabajo de Doha. Ni siquiera el cierre de la conferencia de Cancún se dio de acuerdo con la posición alternativa prevista por el secretariado, que consistía en retomar y las negociaciones para poder avanzar sobre las mismas.

Por el contrario, la conferencia de Cancún no se ajustó a la 'táctica de juego', por la cual el proyecto de declaración ministerial y anexos presentados por el presidente del Consejo General servirían de base para la reunión Ministerial y las deliberaciones y decisiones operativas (imponiéndose por debajo una especie de mandato modificado, como en Doha).

Incluso falló la estrategia alternativa de tomar a Cancún como una 'reunión de revisión', de la cual los negociadores comerciales saldrían directo a trabajar a todo vapor sobre bases ya establecidas.

En vez, la Quinta Ministerial ha terminado (es decir, no pasó a cuarto intermedio como la reunión Ministerial de Montreal de la Ronda Uruguay en 1988), sin haberse aprobado tampoco un mandato para la presidencia del CNC como sucedió luego de la conferencia Ministerial de Bruselas en 1990.

El único mandato salido de Cancún consiste en una Declaración Ministerial de seis párrafos que es a lo sumo ambigua, y se presta a diversas interpretaciones, tanto jurídicas como políticas.

Los aspectos operativos de la declaración ministerial final de Cancún -que fue presentada primero por el Presidente de la Conferencia, Ministro mejicano Luis Ernesto Derbez Bautista, en la reunión informal de JDs del 14 de setiembre, donde se pidió a los delegados que no hicieran modificaciones ni negociaran ningún punto, y luego en la reunión plenaria final de la sesión de clausura de la Conferencia- se exponen en los párrafos 4, 5 y 6 de la Declaración Ministerial:

“4. En consecuencia, encomendamos a nuestros funcionarios que sigan trabajando sobre las cuestiones pendientes con determinación y sentido de urgencia renovados y teniendo plenamente en cuenta todas las opiniones que hemos expresado en esta Conferencia. Pedimos al Presidente del Consejo General que, en estrecha colaboración con el Director General, coordine esos trabajos y convoque una reunión del Consejo General a nivel de altos funcionarios no más tarde del 15 de diciembre de 2003 a fin de tomar en ese momento las disposiciones necesarias que nos permitan avanzar hacia una conclusión exitosa y oportuna de las negociaciones. Seguiremos ejerciendo una estrecha supervisión personal de este proceso.

“5. Llevamos con nosotros a esta nueva fase toda la valiosa labor realizada en esta Conferencia. Por lo que respecta a las esferas en las que hemos llegado a un alto nivel de convergencia en los textos, nos comprometemos a mantener esa convergencia mientras trabajamos para llegar a un resultado global aceptable.

“6. A pesar de esta contrariedad, reafirmamos todas nuestras Declaraciones y Decisiones de Doha y nos comprometemos una vez más a trabajar para aplicarlas plena y fielmente.

Los tres párrafos, y la forma en que están redactados y ordenados, se asemejan más a las predicciones del oráculo de Delfos que consultaban los Antiguos Griegos para conocer el futuro (en la mitología griega), excepto que en el proceso preparatorio de Cancún y en la conferencia en sí, al presidente del Consejo General y al DG -quien también ocupa el cargo de presidente del CNC- y a algunos de sus altos funcionarios y asesores, les salió el tiro por la culata, y ahora se ven obligados a tender puentes con muchos países en desarrollo importantes a quien han alienado (y cuyos ministros obtuvieron en Cancún una muestra del funcionamiento del secretariado).

Según términos jurídicos estrictos de la OMC, el Consejo General, entre conferencias ministeriales, está habilitado a hacer todo lo que se puede hacer en una conferencia ministerial: puede cambiar o abandonar cualquier punto del programa de trabajo de Doha.

Sin embargo, los países en desarrollo no están dispuestos a pagarle un precio a la CE o a los EE.UU. a cambio de que abandonen cualquiera de sus objetivos (como los temas de Singapur). En la época de la guerra fría y las negociaciones armamentistas entre oriente y occidente y otras negociaciones, cada lado le planteaba al otro las exigencias más extravagantes, y luego de discusiones encendidas, una de los dos ofrecía retirar alguna exigencia a cambio de concesiones. La situación post guerra de Iraq y post Cancún no admite este tipo de estrategia, ni nadie estaría dispuesto -ante la perspectiva de elecciones a realizarse el año entrante en varios países importantes- a provocar más debates internos en torno a las negociaciones comerciales.

Una cosa parece estar bastante clara: sea lo que sea que suceda o no suceda, es imposible terminar las deliberaciones de Doha y concretar su único compromiso antes del 1° de enero de 2005, a menos que se abandonen partes sustanciales del mismo.

Cuando la conferencia de Cancún terminó en la forma que terminó, aun los medios generalmente pro OMC, pro Bruselas y pro USTR (Representante de Comercio de los EE.UU.) le echaron la culpa a los dos grandes (EE.UU. y la CE) y su negativa a hacer a hacer algo respecto a los subsidios de agricultura. Se culpó al USTR Robert Zoellick y su actitud arrogante, sin ahorrar calificativos, por la posición adoptada por los EE.UU. en la cuestión algodonera, y la forma 'vergonzosa' en que se reflejó dicha posición en el borrador de texto ministerial modificado por Derbez (emitido en la tarde del 13 en Cancún).

EE.UU., que gasta tres mil millones de dólares en subvencionar a sus productores algodoneros, pidió a los agricultores de algodón de África occidental que se diversificaran hacia otros productos – y trabajaran por una solución sectorial (para todo el sector textil y de vestimenta) de manera de aumentar la demanda de algodón. Y esto logró introducirse en el borrador de texto ministerial de Cancún.

Se culpó también al Comisionado de Comercio de la CE, Pascal Lamy, por la forma en que estaba impulsando los temas de Singapur – con vistas a dilatar y bloquear las reformas básicas en agricultura, incluido la fijación de topes límites máximos y la reglamentación de los subsidios agrícolas del 'compartimiento verde' y del 'compartimiento azul'.

Desde entonces, sin embargo, se ha querido presentar a África como la gran perdedora, y se ha intentado trasladarle la culpa a los 'pobres países africanos' que no supieron entender lo que les convenía y aceptar llegar a un acuerdo sobre los temas de Singapur en el proceso final de Sala Verde del 14 de setiembre – presumiblemente transando en los temas de agricultura, algodón, etc.

También se le ha echado la culpa a las organizaciones no gubernamentales de desarrollo y promoción de derechos, tanto del norte como del sur, que brindaron análisis y asesoramiento técnico (a las delegaciones de los países en desarrollo que solicitaron su ayuda, ante los consejos pro EE.UU.-CE brindados por los secretariados internacionales), con Zoellick arremetiendo también con fuerza contra Brasil y la India.

Pascal Lamy ha estado aludiendo al proceso 'medieval' de toma de decisiones de la OMC, y Franz Fischler (Comisionado de Agricultura) ha sido más insistente en su reclamo de enderezar y modificar el proceso de toma de decisiones de la OMC antes de empezar siquiera a tratar la cuestión agrícola!

Este ambiente no es para nada el más propicio para retomar y concluir con éxito las deliberaciones.

Ha habido cierto resurgimiento de la idea de un 'consejo de seguridad económica' en la OMC. Pero la autoridad del Consejo de Seguridad de la ONU está restringida a cuestiones de paz y seguridad internacional. Toda otra decisión o recomendación sobre cualquier otro tema en la ONU tiene fuerza obligatoria sólo para aquellos miembros que la aceptan. Y en materia de derecho internacional, las enmiendas introducidas en tratados internacionales sólo se aplican a quienes las aprueban, y no a los signatarios del tratado original.

Si se trata a la OMC y a sus obligaciones no sólo como un compromiso único que debe ser aceptado y cumplido por todos, sino también como incluido en el proceso de disputas, toda nueva obligación debe ser aceptable para todos – y, más allá del proceso consensual de toma de decisiones, todos los miembros deben participar.

Los países en desarrollo, grandes y chicos, son muy claros en que el proceso de consultas debe ser transparente y que los presidentes de los diversos organismos de la OMC no pueden elaborar y emitir textos basados no en discusiones o consultas abiertas, aunque se trate de reuniones informales donde todos estén presentes, sino en pequeñas reuniones de invitados y en los llamados ‘confesionales’, donde los Presidentes se reúnen individualmente con algunos países y nadie sabe quién dijo qué.

Los países en desarrollo no parecen estar dispuestos a postergar las cuestiones substanciales, ni a que se los obligue a entrar en discusiones y negociaciones dilatadas sobre procedimientos para una estructura sofisticada, ni a permitir que se continúe con las consultas y la toma de decisiones como si no hubiera pasado nada, ni que los ministros vayan a reunirse cada dos años y se queden esperando, sin estar enterados de nada, a que 15 o 20, aunque sea un grupo representativo, cocinen las soluciones a puertas cerradas, mientras los demás tienen que esperar y aceptar.

Ya se están escuchando pedidos de la CE (y hasta de los EE.UU.) para que se extienda la cláusula de paz por un período corto hasta que terminen las negociaciones. Esto implicaría cambios en el Acuerdo sobre Agricultura y/o una decisión, que cualquier miembro o grupo puede bloquear si impide el consenso.

Los grandes no pueden esperar que los otros miembros de la OMC acepten -y hay muchos países en desarrollo que se oponen- sin pagar un precio.

Se dice nuevamente que la CE planea 'negociar' en Ginebra la eliminación del tema inversiones. Sin embargo, nadie está dispuesto a pagar un precio para que la CE saque alguno de los temas de Singapur del programa de Doha/OMC. Aunque el párrafo 6 de la declaración de la Conferencia Ministerial de Cancún reafirma la Declaración y Decisiones de Doha, lo cierto es que la reunión Ministerial de Cancún (la quinta conferencia ministerial) ya terminó. El mandato de Doha disponía que se siguiera trabajando en materia de aclaraciones hasta la Quinta Conferencia Ministerial y (en los párrafos 20, 23, 26 y 27) que las negociaciones debían empezar luego de la quinta ministerial sobre la base de un consenso explícito. En la reunión de Cancún no se logró tal consenso explícito para permitir el inicio de las negociaciones.

Y en las áreas objeto de negociación, los países en desarrollo cuentan con algunos elementos de fuerza. La cláusula de paz se vence a fines de 2003, y todos los países desarrollados con políticas de proteccionismo agrícola, que exportan y venden a pérdida sus excedentes (mediante dumping), podrían ser objeto de disputas por violación de sus obligaciones en diversos otros acuerdos de la OMC. Los procedimientos de resolución de disputas son inciertos y costosos, en parte porque están sujetos a cierta manipulación del secretariado.

No obstante, el hecho de que no haya cláusula de paz significa que el comercio de producción agrícola de los EE.UU. y la CE se llevará a cabo en una zona de incertidumbre – con disputas y con la aplicación de derechos compensatorios y otras medidas comerciales por parte de los países.

El intento de proyectar al G-22 (que se empezó a formar en Ginebra en agosto como G-17 para contrarrestar los intentos de EE.UU.-CE de empaquetar un acuerdo de agricultura, y pasó a ser G-22 en Cancún, para luego perder primero un miembro, El Salvador, ante las presiones de EE.UU., e incorporar a otro, Indonesia) como una alianza restringida a temas agrícolas – como lo están haciendo el USTR, la Comisión de la UE y los medios occidentales- es una interpretación errada. Contiene a un grupo básico de países del sur, que están construyendo también una alianza en torno a otros temas del programa de comercio.

Publicado en SUNS No. 5427 del 26 de setiembre, 2003.

Reproducido con autorización de SUNS. Para su republicación o reproducción se requiere la autorización del Sr. Raghavan, que puede ser contactado en la siguiente dirección: sunstwn@bluewin.ch.