No. 61 - Primera quincena de Abril 1995

Seminario en la ONU

Reestructura económica y políticas sociales

El nuevo y cambiante ámbito de la economía mundial exige el desarrollo de una política social también a escala mundial, que involucre una dimensión diferente del ajuste estructural y sea capaz de abordar un nuevo concepto de solidaridad internacional.

Del 11 al 13 de enero de 1995, más de 200 representantes de gobiernos, ONGs, organismos internacionales y la comunidad de investigadores se reunieron en Nueva York para discutir temas relacionados con la protección social y la solidaridad en el contexto de un entorno económico mundial que está cambiando rápidamente.

El seminario, sobre Reestructura Económica y Política Social, fue organizado por el Instituto de Investigación de Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD), en cooperación con el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD), y contó con el auspicio del Centro Europeo de Política e Investigación para el Bienestar Social. Este informe incluye algunas de las principales discusiones y conclusiones de la reunión.

Los temas de reestructura económica y política social son los más importantes y controvertidos de nuestro tiempo. El amplio consenso alcanzado en el período de posguerra relativo a los objetivos y enfoques de la política social se destruyó por las cambiantes condiciones económicas y una revolución de los enfoques de política económica. La creciente interdependencia de las economías nacionales, así como los cada vez más fuertes vínculos sociales y culturales a nivel mundial permiten que las fluctuaciones económicas y sus repercusiones sociales resurjan ahora a escala mundial. El aumento de la pobreza y la inseguridad está relacionado con el conflicto social, el extremismo, la violencia, el crimen, la mano de obra infantil y otros problemas sociales. Como el origen de esos problemas tiene una dimensión mundial, sus soluciones no pueden encontrarse solamente a nivel local: las medidas locales y nacionales deben ser complementadas por una acción tomada a nivel internacional. Es necesaria una nueva configuración de las estructuras institucionales, en mayor armonía con las actuales fuerzas sociales y económicas.

Reestructura del mercado libre

Las últimas dos décadas estuvieron marcadas por una transformación y reestructura masiva de las actividades económicas, a una escala y con una velocidad sin precedentes. En el epicentro de este proceso está el cambio de la política y organización económica en favor de las fuerzas del mercado y la empresa privada, que en muchos países siguió al estancamiento económico y la crisis de la deuda de la década de los 70 y los 80. Similares enfoques de política fueron adoptados por las ex economías centralizadas durante su apertura a la economía mundial en los años 80 y 90.

En todo el mundo la dirección del cambio de política económica fue bastante similar. Se puso énfasis en restaurar el equilibrio económico a través de la liberalización de los mercados, incluidos los mercados de capital, la reducción de la intervención del estado en la economía, la privatización de una amplia gama de empresas y la reducción de los gastos gubernamentales, incluyendo frecuentemente reducciones de los servicios sociales y de los subsidios a los bienes de consumo.

En muchos países estos cambios se hicieron a partir de la presión de los acreedores internacionales, a través de la formulación de programas de ajuste estructural. En otros casos, no existieron mecanismos específicos de condicionamiento.

Consecuencias sociales del ajuste y la reestructura

Las consecuencias sociales y económicas de la reforma del mercado libre han sido trágicas. En general, los ingresos primarios de los sectores pobres bajan, la cantidad de gente viviendo en condiciones de pobreza aumenta y el ingreso social -acceso a los servicios públicos- ha disminuido. Las intervenciones dirigidas supuestamente a proteger a los grupos pobres y vulnerables de los peores aspectos del ajuste nunca llegan a todos los pobres, y rara vez a la mayoría de ellos.

Además, una gama de otras repercusiones sociales está asociada con la reforma del mercado libre. Ha habido una "desocialización" de los actores sociales, en tanto los individuos -desde la comunidad a los niveles nacionales- dirigen su atención a arreglárselas con su capacidad individual para enfrentar crecientes penurias económicas.

Los vínculos sociales otrora existentes han sido alterados y las tensiones sociales aumentaron, llevando a formas nuevas o intensificadas de conflictos entre grupos y dentro de ellos. En muchos casos el impacto de la reestructura es especialmente pronunciado en la mujer, ya que el hogar constituye la red de seguridad primaria para los desplazados económicamente por la reestructura, y el trabajo reproductivo de la mujer se ha intensificado en momentos en que se suman cada vez más mujeres al mercado laboral.

En el caso específico de los programas de ajuste estructural, destinados a cumplir las directivas políticas de los donantes y las instituciones financieras internacionales, el debate ha reprochado la relación causal entre reestructura y profundización de los problemas sociales. Se ha argumentado que estos últimos no pueden atribuirse a las políticas de ajuste, y que los problemas sociales podían haber sido peores en el caso de no haber adoptado las medidas de ajuste. Pero no es realmente necesario responder esta pregunta, por otra parte incontestable. Las medidas de ajuste estuvieron ostensiblemente destinadas a resolver los problemas de la pobreza y la desigualdad, a permitir un renovado crecimiento económico y desarrollo. En efecto, el Banco Mundial dijo que su trabajo debe ser juzgado en función de hasta qué punto la pobreza fue reducida. Por lo tanto, si la pobreza aumentó, puede decirse que el ajuste fracasó. Se hace menos importante preguntar si las cosas hubieran sido peor sin el ajuste que preguntar si las cosas hubieran sido mejor.

El modelo del ajuste dio por sentado que las medidas de austeridad serían de corto plazo y que los grupos vulnerables podían ser protegidos de sus peores efectos. El crecimiento económico supuestamente debía seguir a la estabilización de la economía. Si el crecimiento económico no alcanzaba a nadie, por lo menos proveería de los recursos necesarios para aplicar medidas compensatorias y programas de transferencia.

El éxito del modelo del ajuste, en términos de su capacidad para contribuir al desarrollo social, depende entonces del crecimiento. Aparentemente a esto seguirían dos preguntas. ¿Qué pasa si el crecimiento no ocurre? Y, ¿qué pasa si el crecimiento no alcanza para el desarrollo?

Se sugirió en el seminario que en la mayoría de los países no había habido crecimiento suficiente como para resolver los problemas sociales -lo que quiere decir que el ajuste fracasó de acuerdo a sus propios términos- y también que el crecimiento por sí mismo no alcanza para el desarrollo social. Es más, a veces contribuye a los problemas sociales, lo que implica que el modelo del ajuste es también insuficiente en términos más holísticos.

Las políticas de ajuste generalmente no han funcionado para estimular el crecimiento, incluso entre los "ajustadores del modelo", y muchos países que aplican el ajuste experimentaron una disminución del Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita. De hecho, si bien el éxito a largo plazo del modelo de ajuste depende del crecimiento, éste no ha sido el foco central de las estrategias de ajuste. En una economía desequilibrada, el equilibrio puede ser restablecido eliminando la demanda o aumentado la oferta: el énfasis principal de las políticas de ajuste hasta ahora ha sido en medidas de austeridad contenedoras de la demanda. Pero el crecimiento que supuestamente debía seguir a la estabilización no ocurrió en la mayoría de los casos. El aumento de la eficiencia que se esperaba a partir de la liberalización y la privatización no se ha alcanzado; en parte debido a negar importancia a los factores externos, tanto positivos como negativos. La inversión que siguió a la estabilización tendió a ser especulativa más que productiva, creando un auge financiero que es típicamente muy frágil, como lo demuestra la reciente crisis mexicana.

La segunda pregunta que debe ser respondida por el modelo del ajuste es si, en caso de que logre alcanzar el crecimiento, esto conducirá al desarrollo social. Es obvio que en una situación de subdesarrollo general, el problema de la pobreza no puede ser resuelto sin crecimiento económico. Pero también resulta claro a partir de la experiencia de algunas de las economías de crecimiento más rápido del mundo -las de China y otras de los países del este y sudeste asiático- que el crecimiento por sí mismo no garantiza el desarrollo social. China experimentó un rápido aumento del desempleo, tanto como resultado de la migración de las poblaciones rurales desempleadas a las zonas urbanas, como por la reducción de empleos en las empresas públicas. La polarización aumentó, incluso en las regiones anteriormente prósperas del país. Además, en China así como en otras economías de rápido crecimiento, han surgido una serie de problemas sociales sin precedentes. Las tasas de delincuencia y consumo de drogas aumentaron, y ha brotado o crecido la prostitución, incluyendo la prostitución infantil.

La mano de obra infantil creció, y en algunos casos aumentó más en los sectores de crecimiento económico más rápido. Con frecuencia los niños, en especial las niñas, abandonan la escuela para asumir tareas familiares no remuneradas. Además, los problemas ambientales y sus repercusiones sociales y en la salud están directamente relacionadas con el crecimiento económico de muchos países. Estos problemas no indican que el crecimiento económico es indeseable. Ciertamente, en muchos países africanos y latinoamericanos que sufrieron años de crisis económica, el crecimiento es un requisito para el progreso social. Lo que se sugiere, sin embargo, es que no basta con el crecimiento para alcanzar el desarrollo social. El tipo de crecimiento, así como los mecanismos para la distribución del mismo y las estructuras institucionales y sociales que regulan las respuestas de los actores sociales, son sumamente importantes.

Las repercusiones sociales de la reestructura económica de las economías de transición de Europa del Este han sido en cierta medida diferentes. Los problemas del aumento de la pobreza y la polarización no surgen solamente de la apertura al mercado, sino también de la crisis fiscal del estado benefactor. En varios países, quienes han dependido del estado o de las empresas del estado para su seguridad durante y después de su vida laboral, han tenido que arreglárselas por sí solos. En los casos en que esto no ocurrió, el mantenimiento de los servicios sociales afectó seriamente el presupuesto público. Existe un alto índice de estrés e incertidumbre y hay pruebas de que la calidad de vida y de salud se deterioraron significativamente.

En los países industrializados, la reestructura económica tal vez ha sido menos dramática, pero tuvo, no obstante, importantes efectos sociales. En mayor o menor grado, según el país afectado, las bases del estado occidental benefactor se han corroído. La "época de oro" de posguerra, basada en las políticas keynesianas, no pudo sobrevivir al estancamiento y la inflación de la década de los 70; y más recientemente, el alcance mundial de la economía y el rápido cambio tecnológico contribuyeron al aumento de la polarización y el desempleo. Lo que surgió, de hecho, es algo así como una solución de compromiso entre empleo y justicia en los estados benefactores. Los niveles relativamente altos de desempleo de Estados Unidos se mantuvieron a costa de bajos salarios y trabajo ocasional, dando pie al surgimiento de una nueva clase de pobres activos. Los programas de transferencia permitieron a muchos países europeos evitar esa polarización social, pero a expensas de altos niveles de desempleo. Dos países que lograron en cierta medida evitar esta situación -Suecia y Canadá- lo hicieron a costa de altas cargas fiscales y aumento de la deuda pública, y por lo tanto se aproximan a los límites máximos de lo que esta estrategia puede lograr.

En todo el mundo ha habido una llamativa convergencia de problemas sociales. El aumento de la polarización es obvio en casi todos lados. En los países industrializados ha aparecido la pobreza absoluta, más que la pobreza relativa, por lo que algunos se ven forzados ahora a tomar "empleos del Tercer Mundo" y mantener niveles de vida acordes. Al mismo tiempo, la polarización en el Sur ha estado acompañada de un aumento de la criminalidad y la fragmentación social.

Respuestas a los problemas del ajuste

A mediados de los 80, los problemas sociales vinculados a las medidas de ajuste tipo provocaron la crítica generalizada de las instituciones financieras internacionales que fueron las principales promotoras del ajuste en los países en desarrollo. Como resultado, el FMI y el Banco Mundial expresaron su voluntad de trabajar por el ajuste "con un rostro humano" incrementando su atención por los aspectos sociales, siendo más flexibles ante los condicionamientos asociados con los préstamos para ajuste y buscando formas de aliviar directamente los problemas de los grupos más vulnerables.

Todavía no queda claro que este tipo de iniciativas hayan tenido efectos reales. La mayor flexibilidad reclamada para los programas de ajuste de hecho ocurrió sólo a una escala muy limitada, sin implicar cambios significativos al modelo de ajuste básico. Los "fondos de inversión social" establecidos para canalizar fondos para proyectos de desarrollo a grupos vulnerables hasta ahora tuvo consecuencias muy reducidas, e incluso la mayor parte de tales programas alcanzó a una parte muy pequeña de la población vulnerable.

Además, si bien hay esperanza de que esas soluciones al financiamiento social puedan ofrecer una forma alternativa eficiente y holística de prestación de servicios sociales basada en la participación y la capacitación, ciertas pruebas indican que en realidad funcionan socavando las instituciones públicas y creando nuevas formas de clientelismo.

Repensando el ajuste

Si bien se ha sugerido que las iniciativas para reformar las medidas de ajuste de parte de las instituciones de préstamo han sido más retóricas que reales, una razón más importante para no superar los problemas sociales asociados con el ajuste es no encarar esos problemas de manera integral. El reto es combinar los cambios económicos necesarios con la seguridad y el desarrollo del ser humano. El poder hacerlo exigirá reconocer y dar respuesta a la interdependencia entre los distintos niveles y sectores de la sociedad. Las políticas económicas y sociales tienen efectos sobre muchos niveles diferentes, desde lo global a lo macro, lo meso, lo micro (hogares, granjas y empresas) y lo que ha sido llamado "micro-micro", dentro de los hogares, predios y empresas.

El reconocimiento de las relaciones entre estos distintos niveles plantea una serie de preguntas que deben ser encaradas si se quiere mejorar la contribución de las medidas de ajuste al desarrollo social. Por ejemplo, ¿cómo es el poder de negociación de la mujer dentro del hogar (el micro-micro nivel) afectado por las políticas del mercado laboral a nivel meso o macro? ¿Cómo afectan a la familia y a la empresa las políticas internacionales que inciden en la migración internacional?

Obviamente, plantear estas preguntas hace la tarea del ajuste enormemente más compleja, pero complicar el proceso del ajuste se ha convertido en una necesidad. La crisis que enfrenta el mundo es una crisis estructural, que implica la necesidad no sólo de mecanismos económicos más estables y efectivos sino también de instituciones más responsables y eficaces para regular toda una gama de relaciones sociales.

Por lo tanto, es tiempo de definir el término "ajuste estructural" de manera más amplia: no son meramente estructuras macroeconómicas las que necesitan ser ajustadas. Los cambios estructurales deberían también incluir cosas tales como la modernización del sector de cultivos alimenticios y la ampliación de la base manufacturera. El ajuste estructural debería abordar la distribución de los recursos y los activos. Debería prestar atención a temas del empleo y la distribución del ingreso generado, así como a políticas sociales que contribuyen a la seguridad humana, estimular el crecimiento de habilidades productivas y las oportunidades de emplearlas, y asegurar rendimientos equitativos a las actividades productivas.

Los viejos enfoques a estos problemas no pueden ser aplicados en las actuales condiciones mundiales. No es posible ignorar la crisis del estado benefactor ni las repercusiones sociales y económicas de los fenómenos a escala mundial. Repensar el ajuste para adecuarlo a las exigencias del desarrollo social implicará redefinir las prioridades del ajuste, concebir mecanismos de control más efectivos y aumentar la responsabilidad del mercado hacia el estado y del estado hacia la gente. Por encima de todo, exigirá encontrar nuevos acuerdos institucionales que hagan que las medidas de ajuste sean más eficientes y equitativas promoviendo interacciones económicas y sociales de sumatoria positiva, en lugar de acentuar las tendencias destructivas de sumatoria cero del mercado libre.

1. Redefinición de prioridades

Este debe ser el primer paso en el replanteo del enfoque del ajuste para promover el desarrollo social. Habrá que establecer normas internacionales amplias y objetivos específicos redefiniendo los objetivos del ajuste y estableciendo cuáles son -y cuáles no son- los costos sociales aceptables del ajuste. La reducción de la pobreza y la desigualdad obviamente está entre los objetivos más importantes del ajuste estructural. El logro de estos objetivos tendrá importantes consecuencias para aumentar la eficiencia y la producción, pero debe también ser defendido en términos normativos. De hecho, los programas de ajuste estructural no deben eludir la consideración de asuntos éticos y la protección de los derechos humanos por sí mismos, independientemente de sus derivaciones con respecto a la eficiencia. Esta es la esencia del desarrollo social.

A nivel más reducido, el énfasis de la dimensión económica de las medidas de ajuste estructural debe estar en el crecimiento productivo más que en la limitación de la demanda, prestando atención al tipo de crecimiento que se produce. Esto exigirá una comprensión más abierta de las economías en las cuales se adoptan las medidas de ajuste y de las relaciones sociales dentro de cada economía. El crecimiento basado en la movilización de los recursos y capacidades de los sectores pobres, y en un mejor acceso a los bienes productivos básicos, debería ser una prioridad. Habría que estudiar formas de permitir a los pobres el acceso a componentes no salariales del crecimiento, tal vez a través de cooperativas o iniciativas de privatización en las cuales los sectores pobres puedan adquirir acciones. Permitir la participación de los pobres a un nivel más significativo de las estructuras tanto económicas como políticas, facilitará los resultados.

El concepto del 20 y 20, que exhorta a destinar el 20% del presupuesto nacional y de la ayuda internacional a necesidades sociales prioritarias, fue propuesto por varios organismos de Naciones Unidas como una forma de ofrecer los recursos necesarios al desarrollo social y asegurar que las necesidades sociales tengan prioridad en las decisiones presupuestales.

La carga de la deuda limita seriamente las oportunidades de desarrollo social de los países gravemente endeudados y menos adelantados. Las medidas de ajuste, y en especial el pago de la deuda, no deben ser aplicadas a expensas del derecho de los sectores pobres de tener un nivel de vida adecuado. En muchos casos, el alivio de la carga de la deuda será necesario, pero los recursos liberados deberían ser usados para fines más productivos y socialmente deseables, en lugar de pagar deudas adicionales.

Por último, como el grueso del ingreso de los pobres proviene del salario, el empleo debe ser un tema prioritario del ajuste estructural. Las políticas deben tener en cuenta no sólo la cantidad de puestos de trabajo creados o perdidos por determinadas medidas, sino también la calidad de los mismos y la distribución del ingreso generado. El aumento del trabajo temporario, sueldos bajos y la marginación del sector informal acelerarán la polarización social y no conducirán al desarrollo social.

2. Fortalecimiento, monitoreo y mecanismos de rendición de cuentas

Esto es necesario para enfrentar algunas de las dificultades políticas de la aplicación de medidas de ajuste socialmente deseables. Las instituciones nacionales e internacionales y los actores que intervienen en el proceso de ajuste deben ser controlados y responder por sus acciones.

Los gobiernos del Sur deben tomar la iniciativa de hacer mayor uso de los organismos reguladores internacionales existentes -entre ellos, por ejemplo, los relacionados con derechos económicos, sociales y culturales- para afirmar su derecho al desarrollo social en el contexto del ajuste estructural. Habría que aprovechar la oportunidad en la Cumbre Social para dar más fuerza obligatoria a los convenios internacionales existentes sobre desarrollo social y procurar que los organismos internacionales de control (incluidas las ONGs) tengan mayor acceso a los foros internacionales.

Como ya se reconoce que la política social no puede estar separada de la política económica, las instituciones de Bretton Woods deberían ser reformadas e integradas de manera más estrecha al sistema de Naciones Unidas. El Convenio Constitutivo de estas instituciones debe ser revisado y enmendado cuando fuere necesario para que puedan tomar en cuenta de manera más explícita las dimensiones sociales de sus actividades. Si bien el FMI, por ejemplo, no está dirigido a encarar aspectos del desarrollo social o la política social, el reconocimiento de que tales temas no pueden estar divorciados de las políticas macroeconómicas significa que el FMI debe trabajar más estrechamente con los organismos internacionales que poseen una mejor comprensión de los temas sociales.

Una propuesta apoyada por muchos de los participantes del seminario planteó la creación de un grupo especial para repensar las políticas de ajuste. El grupo sería creado por jefes de estado y respondería de sus actividades ante la comunidad internacional, con una secretaría que recogiera pruebas de los efectos del ajuste.

Por último, deben encontrarse formas para asegurar que los organismos políticos sean más responsables a todos los niveles, desde el local hasta el nacional. Esto traería aparejadas una mayor expansión de las estructuras democráticas existentes y la exploración de posibilidades de innovación institucional. Si bien asegurar elecciones libres es un paso necesario, en este sentido no basta. Las elecciones son, en el mejor de los casos, instrumentos políticos muy contundentes y deben ir acompañadas de otras medidas para que los gobiernos rindan cuentas de sus actos a sus ciudadanos.

Una mayor responsabilidad política implicará mayor poder y participación a nivel local, pero no debería darse por sentado que dicha participación resolverá todos los problemas de la responsabilidad. El gobierno, los mercados, la sociedad civil y los individuos, todos necesitan tener voz en la elaboración de decisiones políticas, sociales y económicas, pero es necesario encontrar el justo equilibrio entre estos sectores: cada uno de ellos tiene elementos tanto destructivos como positivos. El potencial de destrucción de la sociedad civil, por ejemplo, queda trágicamente ilustrado en las experiencias de Somalia y la ex Yugoslavia.

3. Creación de nuevos acuerdos institucionales para mejorar la cooperación mundial económica y social

La economía mundial se ha vuelto cada vez más interdependiente, como lo demuestran las repercusiones mundiales de la crisis mexicana. La respuesta más eficiente a esta interdependencia no es el enfoque de sumatoria cero del mercado, sino el enfoque de sumatoria positiva de los bienes mundiales comunes. El atractivo de las soluciones de mercado es que minimizan la necesidad de instituciones reguladoras. No obstante, han demostrado fehacientemente ser ineficientes en cuanto a desarrollar el potencial de las externalidades positivas. La realidad de la escala mundial reclama una acción mucho más cooperativa para aumentar los beneficios disponibles para la comunidad. A su vez, esa acción cooperativa debe estar regulada por nuevas estructuras institucionales.

La Organización Mundial de Comercio tiene el potencial de desempeñar un papel importante como institución mundial reguladora que maximizará los beneficios mundiales del comercio internacional. Además, deberían crearse otras estructuras de incentivos y reguladoras con poder como para influir en las conductas que afectan a los bienes comunes de la humanidad. Algunas de las propuestas en esta área piden la fijación de impuestos a las transacciones financieras internacionales y otras iniciativas para regular las corrientes de capital internacional; el gravamen de tarifas a países y empresas por el uso de los bienes comunes de la humanidad, y gravosos impuestos mundiales al comercio internacional de armas, la contaminación, el agotamiento de los recursos naturales y el uso dispendioso de energía. Al mismo tiempo, podrían proveerse dividendos a los pueblos indígenas y otros pueblos que mantienen el patrimonio mundial a través de sistemas de administración sustentable de los recursos.

En suma, existe la necesidad de una política social a escala mundial para responder a la escala mundial de la economía, y una política social a escala mundial requerirá nuevas formas e instituciones y relaciones institucionales.

Conclusión: ajuste estructural y solidaridad internacional

El problema del desarrollo social en la situación de escala mundial que estamos experimentando, exige iniciativas cooperativas. La economía mundial no necesita una competencia más intensa basada en el mercado para ser más eficiente. Por el contrario, necesita mayores esfuerzos para encontrar soluciones mutuamente provechosas. Esto exigirá redefinir prioridades, fortalecer mecanismos de control y responsabilidad, y volver a construir acuerdos y relaciones institucionales.

Todas estas actividades, a su vez, exigirán un nuevo consenso social mundial basado en un concepto de ciudadanía y solidaridad mundial. Si bien hubo muchos aspectos negativos en el proceso que ha llevado a una escala mundial de los fenómenos, la otra cara de la moneda es que lentamente está surgiendo una comunidad mundial, con idas y venidas, tal vez, pero naciendo al fin. Existe un creciente sentido de responsabilidad mutua entre los países. Con el sentido de comunidad mundial sobreviene un sentido de obligacion para con los demás, aun si éste no siempre se manifiesta en hechos. Deben hacerse esfuerzos explícitos para alentar una mayor conciencia de la ciudadanía universal, porque es a través de la solidaridad internacional que los problemas del desarrollo social tienen la mejor posibilidad de ser resueltos.

Fuente: Red del Tercer Mundo