Nº 210 - Noviembre 2006

Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD

Encendido debate sobre el “espacio de política”

por Martin Khor

El controvertido tema del “espacio de política” fue objeto de una interesante discusión entre delegados de países desarrollados y en desarrollo y funcionarios de la UNCTAD en la reunión de la Junta de Comercio y Desarrollo del 28 de setiembre.

Un interesante debate tuvo lugar en la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD sobre el tema del “espacio de política”, en cuanto a los desequilibrios de las normas multilaterales existentes en algunos sectores y su ausencia en otros, y el impacto de esto en la capacidad de los países del Sur para formular políticas de desarrollo nacionales.
Numerosas delegaciones de países en desarrollo apoyaron el trabajo de la UNCTAD en esos temas, en especial su Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2006, que se había centrado en el espacio de política y en la consideración de si las normas multilaterales restringen las opciones de políticas nacionales y en tal caso cómo. Sin embargo, varios países desarrollados, entre ellos Estados Unidos, la Unión Europea y Australia, cuestionaron algunas conclusiones del informe.
El secretario general de la UNCTAD, Supachai Panitchpakdi, y Heiner Flassbeck, funcionario a cargo de la División de Globalización y Estrategias de Desarrollo, presentaron y defendieron el informe.
En la inauguración de la sesión de la Junta de Comercio y Desarrollo sobre interdependencia y cuestiones económicas mundiales, realizada el 28 de setiembre, Supachai se refirió a los comentarios realizados el día anterior por el director general de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Pascal Lamy, en cuanto a que el comercio es un ingrediente crucial en una combinación de políticas que, no obstante, deben contener otros ingredientes si desean contribuir al desarrollo y la mitigación de la pobreza.
Como expresó Lamy, esto significa que no debe haber una adhesión ciega al libre comercio. Pero también significa que no debe haber una adhesión ciega a los gobiernos, hagan lo que hagan, incluso proteccionismo. “Estamos totalmente de acuerdo”, dijo Supachai. Pero si la liberalización comercial es insuficiente para lograr el crecimiento necesario para reducir la pobreza, entonces, ¿qué otras políticas (industriales o de otro tipo) lo harán?, se interrogó. Muchos países necesitan crecer entre siete y ocho por ciento anualmente para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el año 2015, ¿cómo pueden adquirir la capacidad productiva y comercial para hacer frente a la interdependencia económica mundial? Esto es lo que aborda el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2006. Explora las políticas que funcionaron en algunos países e identifica por qué no tuvieron éxito en otros, y en su lugar, qué podría funcionar.
Quince años de reformas comerciales tradicionales han producido una serie de resultados positivos pero también casos en que las tasas de crecimiento se han reducido e incluso ha bajado el PIB, con graves pérdidas en materia de producto y empleo en el sector industrial. En contraste, algunos países que adoptaron un enfoque más cauto para las reformas y utilizaron políticas industriales que estimularon a las fuerzas creativas han tenido un éxito destacable.
Supachai dijo que el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo se centró en las políticas industriales proactivas, presentando casos del Norte y del Sur en que la utilización de las subvenciones y los aranceles ayudó en el pasado. También se analiza cómo las normas de la OMC afectan la aplicación de tales políticas. “Hacemos esto no por pura controversia sino para aprender de lo que ha funcionado y lo que no”.
Refiriéndose a lo que es necesario para elevar las capacidades productivas y comerciales de los países en desarrollo, el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo intenta identificar políticas de experiencias recientes y previas que ayudarán a los países en desarrollo.
Supachai concluyó que puede haber desacuerdos con algunas de las opciones de política identificadas, pero que de eso trata el debate y que, como confirmó el Consenso de San Pablo, no hay un criterio único que sirva a todos. Después de escoger instrumentos de política, también es necesario resolver las cuestiones de la dosificación, la oportunidad y la secuencia correctas.

Reorientando la política de desarrollo

En la presentación del Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, Flassbeck manifestó que una política macroeconómica más flexible y proactiva debería: (1) poner las políticas monetarias al servicio de la inversión y el crecimiento, no solamente de la estabilidad de los precios, y esto exige instrumentos no monetarios para controlar la inflación; (2) apuntar a un tipo de cambio real coherente con la competitividad externa, que requiere una utilización pragmática de los regímenes cambiarios “intermediarios”.
El funcionario añadió que también debe ganarse un mayor espacio de política a través de controles de capital temporales.
Flassbeck subrayó la necesidad de reorientar la política de desarrollo, en la medida que las reformas orientadas al mercado de los últimos 25 años no dieron los resultados esperados. Es necesario prestar mayor atención al incremento de la capacidad productiva y el cambio tecnológico, y esto requiere una reforma de las políticas macroeconómicas e industriales. Al mismo tiempo, añadió, los países en desarrollo han perdido su autonomía en materia de políticas. No alcanza con tener una “buena gobernanza” para tener éxito en materia de desarrollo.
Declaró que las políticas industriales deberían apuntar a resolver los problemas de información y coordinación en el proceso de inversión y a asegurar que la experiencia en materia de producción se traduzca en ganancias en materia de productividad. Debería haber políticas comerciales complementarias dirigidas a lograr competitividad internacional y productos cada vez más sofisticados. Este no es un enfoque proteccionista sino un elemento de integración comercial estratégica.
Flassbeck concluyó que es necesario que haya una mayor coherencia en las normas y disciplinas multilaterales. Existe una asimetría en que si bien en el sistema comercial hay normas, éstas faltan en el sector de las finanzas internacionales.
Citó una declaración realizada recientemente en Singapur por Anne Krueger, alta funcionaria retirada del Fondo Monetario Internacional (FMI), en cuanto a que “la ausencia de un marco multilateral que rija las corrientes de capital internacional (y mecanismos de los tipos de cambio) es un desfase importante del sistema económico multilateral”.
Según Flassbeck, las “conclusiones básicas” son: * Se necesitan más normas en las relaciones monetarias y financieras internacionales, pero es necesario mayor flexibilidad en el sistema multilateral de comercio.
* Las normas y disciplinas multilaterales deben ser fortalecidas en el sector de las políticas macroeconómicas, de cuenta de capital y de tipos de cambio, para evitar desequilibrios crecientes.
* Las disposiciones sobre trato especial y diferenciado podrían ser una parte integral de las normas y disciplinas de la OMC, en lugar de ser tratadas como excepciones; no alcanza con un campo de juego parejo para fomentar el desarrollo y la actualización.

Debate sobre el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo

En el debate que siguió, numerosos países en desarrollo expresaron su aprobación del Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2006 y el trabajo de la UNCTAD en materia de espacio de política. El Grupo de los 77 y China, representados por Pakistán, subrayaron la importancia crucial para los países en desarrollo, tanto del espacio de política como de convertirlo en una cuestión de prioridad para el trabajo futuro de la UNCTAD.
India coincidió con la conclusión del Informe de que un sistema efectivo de gobernanza mundial debe tener en cuenta las necesidades de los países en desarrollo, asegurando el equilibrio correcto entre su soberanía en la formulación de las políticas económicas nacionales, por un lado, y las disciplinas multilaterales y la gobernanza colectiva por el otro.
India abogó a favor del reconocimiento de la necesidad de los países en desarrollo de tener un espacio para escoger cuál es la estrategia nacional más apropiada para su desarrollo dentro del marco de las disciplinas internacionales. Si bien es necesaria una mayor comprensión del concepto y las especificidades del “espacio de política”, el concepto en sí mismo no debería ser visto como contrario a las relaciones económicas internacionales.
Comentando acerca de la referencia del Informe sobre el Comercio y el Desarrollo a los desequilibrios actuales de la arquitectura financiera internacional, India expresó que es fundamental ampliar el funcionamiento democrático de las instituciones de Bretton Woods (el FMI y el Banco Mundial).
Irán reclamó una evaluación amplia de las disciplinas y acuerdos existentes en los sistemas de comercio internacional, monetario y financiero para evaluar hasta qué punto están haciendo frente al proceso de globalización y resolviendo las necesidades de los países en desarrollo.
El Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, que va más allá de los criterios convencionales, dará lugar a discusiones en todos los niveles, y es el tipo de informe que se espera del pilar analítico de la UNCTAD. El informe se centra en resolver los desequilibrios económicos mundiales. Debido a las asimetrías en la gobernanza económica mundial, las normas internacionales resuelven principalmente las prioridades de los países desarrollados y dejan escaso espacio de política para los países en desarrollo.
Argentina, en nombre del Grupo de América Latina y el Caribe, planteó el tema de las propuestas que formularon los países desarrollados en la OMC de reducir los aranceles industriales de los países en desarrollo como un ejemplo de restricción del espacio de política. De adoptarse esas propuestas, ¿qué libertad tendrán los países en desarrollo en el futuro para ajustar al alza sus tipos arancelarios aplicados, hoy bajos?, preguntó Argentina.
Sri Lanka manifestó que el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo era un trabajo intelectual muy bueno, y estuvo de acuerdo con sus principales observaciones, refiriéndose en especial a sus conclusiones de que las reformas orientadas al mercado no han funcionado bien y que es necesario una intervención proactiva de los gobiernos.
Egipto expresó que el Informe muestra la diferencia que hay entre la existencia de normas rígidas del sistema multilateral de comercio y la falta de normas multilaterales en el sistema financiero. Esto permite a las instituciones financieras utilizar su poder sin tener en cuenta los intereses de los países en desarrollo. Las condiciones impuestas en materia de ayuda y préstamos atan de manos a los gobiernos y obstaculizan el desarrollo.
China elogió el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, calificándolo de muy bueno, con conclusiones muy interesantes que se corresponden con las realidades de los países en desarrollo. Este tipo de estudios puede ayudar a estos países a analizar mejor sus problemas.
La Unión Europea, representada por Finlandia, dijo que aprecia el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2006 como un aporte al debate que incita a la reflexión. Sin embargo, no estuvo de acuerdo con el resultado implícito del informe de que las normas multilaterales son contrarias al desarrollo. Refutó la sugerencia de que el único remedio para numerosos problemas sea aumentar el espacio de política.
La Unión Europea también registró brevemente su desacuerdo con las secciones del informe relativas a subvenciones, derechos de propiedad intelectual, medidas de inversión relacionadas con el comercio y subvenciones a la exportación.
Estados Unidos lamentó que varias recomendaciones del Informe sobre el Comercio y el Desarrollo vayan en contra de las políticas e investigaciones bien fundadas de otras organizaciones. Acerca del intento del Informe de poner en práctica el concepto de espacio de política, Estados Unidos dijo que no era un concepto útil y que puede ser perjudicial en su idea de que los países en desarrollo deberían optar por salirse de las obligaciones multilaterales. Añadió que el informe aduce erróneamente que la sección de la propiedad intelectual en los acuerdos de libre comercio tiene efectos negativos.
Australia también criticó el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo por tener una visión parcial de los derechos de propiedad intelectual cuando debería tener una mirada equilibrada del encendido debate sobre la cuestión de los derechos de propiedad intelectual y el desarrollo.
En respuesta a los comentarios, Flassbeck refutó las críticas de que en el espacio de política el Informe sugiera que los países en desarrollo deberían optar por salirse de las disciplinas internacionales. “Decimos que hay concesiones mutuas entre las normas multilaterales y el espacio de política. Decir que no reconocemos esto no es verdad. El tema es que el espacio de política sólo puede beneficiar al desarrollo si las normas son justas”, afirmó.
Flassbeck expresó que el informe pregunta si algunas de las normas son justas en términos de su impacto económico. Se dieron ejemplos basados en pruebas empíricas y pensamiento lógico. Por ejemplo, con relación a las normas de la OMC sobre derechos de propiedad intelectual, si bien el aspecto de la protección de la propiedad intelectual está en la base de las normas consolidadas, el aspecto de la transferencia de tecnología (hacia los países en desarrollo) es solamente sobre una base de máximo esfuerzo, y por lo tanto hay una asimetría.
El funcionario añadió que el informe cuestiona no la necesidad de normas multilaterales sino la situación asimétrica actual. Es necesario que haya más normas multilaterales. No debería ocurrir, como sucede ahora, que se castigue a un país por violar las normas de algunos sectores (como el comercio), pero se puede hacer cualquier cosa en otros sectores como las finanzas, donde no hay normas. (SUNS)