No. 170 - Julio 2003

Banco Mundial

G-24 cuestiona concentración en los bienes públicos mundiales

por Chakravarthi Raghavan

El documento del Grupo de los 24 también cuestionó los beneficios que el financiamiento de los "bienes públicos mundiales" deja al bienestar, señalando que algunos de los intereses anunciados en esa iniciativa son todo menos de naturaleza mundial o pública.

Los países en desarrollo harían bien en insistir que haya mejores pruebas analíticas y empíricas antes de identificar y aceptar las prioridades que el Banco Mundial ha establecido en las actividades relativas a los "bienes públicos mundiales", y no admitir las definidas por el Grupo de los Siete (G-7) y la administración del Banco Mundial, se propone en un documento del Grupo de los 24.

En un estudio elaborado para el Grupo de los 24 y publicado en la serie Documentos de Discusión de ese grupo para la UNCTAD, el académico de Harvard Deveshh Kapur sostiene que a pesar de "lo mucho que se habla de los bienes públicos mundiales, hay muy poco análisis sustancial" que ayude a ubicarlos "en orden correlativo a su contribución al bienestar público mundial".

En la cumbre que celebró en 2001, el Grupo-7 pidió al Banco que diera prioridad a la disposición de los bienes públicos mundiales y estableciera criterios selectivos en este sector, como: luchar contra las enfermedades infecciosas, promover la reducción de la contaminación del medio ambiente, facilitar el comercio y promover la estabilidad financiera. Hay muy poca evidencia que demuestre por qué éstas, y no otras, podrían ser las prioridades de los bancos multilaterales de desarrollo, se dice en el documento.

Kapur señala que si bien sustancialmente existe consenso en torno a la investigación para combatir las enfermedades infecciosas, las otras tres prioridades son "más problemáticas".

¿Qué constituye "medio ambiente"?, pregunta Kapur. ¿Y por qué la promoción del comercio y la estabilidad financiera están ubicadas en una categoría de prioridades tan alta? Es raro, por ejemplo, que las prioridades del G-7 no mencionen una de las que el Banco Mundial podría justamente estar orgulloso, es decir, apoyar la innovación agrícola a través del sistema del Grupo de Consulta sobre la Investigación Agrícola Internacional (CGIAR). El apoyo a la investigación de la agricultura tropical y de tierras áridas, de la energía no convencional y de tecnologías asequibles de purificación del agua seguramente redundarán en el bienestar de los sectores pobres de forma más significativa que el comercio.

En todo caso, los países en desarrollo deberían insistir en tener mejores evidencias analíticas y empíricas antes de identificar las prioridades de los bienes públicos mundiales. El vacío analítico en torno a qué constituyen bienes públicos mundiales y su calificación en términos de bienestar público mundial, ha dado mayor discrecionalidad a los principales accionistas del Banco Mundial y sus agentes ("la administración y el personal del Banco") y "les permite presionar por sus intereses privados bajo el disfraz de bienes públicos mundiales".

"En la medida que los presupuestos de ayuda externa se reducen y los presupuestos restantes están restringidos en función de objetivos bilaterales, los recursos del Banco Mundial –ya sea su presupuesto administrativo o sus ingresos netos- han sido considerados como el único recurso accesible por los grupos interesados en financiar bienes públicos mundiales genuinos así como bienes privados más acotados", se sostiene en el documento. "Al mismo tiempo, tratando de mejorar la imagen pública del Banco, su administración y su personal tienden a etiquetar todo tipo de actividades o ‘redes’ como bienes públicos mundiales, justificando la participación (del Banco) con los argumentos morales invocados para los bienes públicos y su estereotipada apelación a los contribuyentes del Norte".

Kapur señala que si bien muchas iniciativas cumplen el criterio de bienes públicos, la administración también incluye bienes públicos mundiales falsos, como por ejemplo la iniciativa del Banco relacionada con el Desarrollo de Diálogo Inter-Religioso Mundial sobre el Desarrollo.

El peso del financiamiento de los bienes públicos mundiales en el caso del Banco Mundial ha recaído cada vez más en los países prestatarios del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Si bien los préstamos del BIRF son más baratos que las alternativas del mercado, se debe en gran medida a las tasas de mora mucho más bajas de los préstamos del BIRF y a los mayores costos de transacción que enfrentan los prestatarios en el mercado.

En los últimos años, las instituciones financieras internacionales han tenido un cambio perceptible en la distribución de la carga, quedando los prestatarios con la mayor parte. El Banco Mundial es un ejemplo excelente que viene al caso, señala Kapur.

En lo última mitad de siglo, el BIRF ha experimentado una tendencia constante a la baja en la participación del capital utilizable en el total de las acciones utilizables: más de dos tercios proviene ahora de ganancias retenidas y menos de un tercio del capital utilizable. Sin embargo, los derechos de control en las instituciones financieras internacionales han permanecido incambiados. Y las prioridades implícitas en el apoyo selectivo de los bienes públicos mundiales reflejan los derechos de control históricos de las instituciones financieras internacionales, y no un cambio en el modelo de reparto de la carga de las últimas tres décadas.

La investigación

Una característica fundamental del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) que los distingue de otras organizaciones internacionales es su compromiso con la investigación, que resulta "amplio y caro", señala Kapur. Sin embargo, los países en desarrollo no han analizado críticamente, en su mayor parte, las actividades de investigación de las instituciones financieras internacionales, ya sea la calidad de los recursos destinados a la investigación, la distribución de los recursos entre diversas actividades de investigación o los mecanismos institucionales óptimos para generarlos.

Kapur pregunta: si los presupuestos de investigación del Banco y el FMI fueran reducidos a la mitad y ese ahorro fuera destinado a la investigación para la lucha contra las enfermedades infecciosas y para tecnologías agrícolas y energéticas que sean sui generis para los países pobres, el bienestar global de los sectores pobres ¿mejoraría o empeoraría? Y si la investigación del Banco fuera más afín a una actividad del tipo de la Fundación Nacional de Ciencias, en lugar de la investigación privada, los países en desarrollo ¿ganarían o perderían?

La opinión de que las inversiones en investigación y desarrollo tienen altas tasas de retorno social no sirve de guía en cuanto a en qué sectores invertir o en los mecanismos para llevar a cabo la tarea. Si bien la mayor parte de la investigación pública muestra altas tasas de retorno, los valores promedio sirven poco para decidir si aumentar o disminuir el financiamiento de la investigación pública.

El problema se agrava porque si bien las capacidades de investigación están ubicadas en el Norte, muchos de los sectores con las mayores tasas de retorno social de las inversiones públicas para investigación están en países con escasos recursos. Aún cuando el Banco tercerizara esa investigación, ¿qué mecanismos seguiría? Los criterios actuales hacen poco por crear capacidades en los propios países en desarrollo.

En las conferencias anuales del Banco Mundial (1995-2000) sobre Economía del Desarrollo, hubo un total de 57 documentos de investigación. De los 76 autores, 58 eran de Estados Unidos, mientras sólo tres eran de países en desarrollo y 15 del Norte fuera de Estados Unidos. De los 81 participantes en el debate, 16 eran de países en desarrollo, 12 del Norte fuera de Estados Unidos y 53 de Estados Unidos. Los investigadores radicados en países en desarrollo son una minoría muy pequeña.

En el caso de las conferencias anuales del FMI (2000-2001), donde se presentaron y discutieron 24 documentos, de los 57 autores, cuatro eran de países en desarrollo, siete del Norte fuera de Estados Unidos y 46 de Estados Unidos. De los 26 participantes del debate, dos eran de países en desarrollo, dos del Norte fuera de Estados Unidos, y 22 de Estados Unidos. En la conferencia del FMI de 1999 sobre "Reformas de Segunda Generación", para comprender por qué los programas de estabilización y ajuste estructural del pasado sirvieron para impulsar a las economías pero no para asegurar la calidad y sustentabilidad del crecimiento económico, ninguno de los 20 autores y participantes del debate provenían de un país en desarrollo. Esto a pesar de que la economía del desarrollo es en gran medida un área periférica de la economía principal.

Los periódicos más prestigiosos, todos editados en Estados Unidos, generalmente publican artículos con datos recogidos esmeradamente en alguna breve sinopsis de un país en desarrollo. Esos periódicos actúan como portales del conocimiento y la reputación, importantes para los "quién", "qué" y "dónde", que dominan la agenda de investigación de las instituciones financieras internacionales. Si bien en gran medida ese servicio es positivo, dada la concentración de talento de esas instituciones, el hecho es que a menos que un investigador sea parte de ese circuito, él o ella quedan marginados.

"La escasa representación en esas conferencias de investigadores radicados en países en desarrollo es un testimonio rotundo de la producción de conocimiento. Y si el conocimiento es poder, esto subraya la falta de poder de los países en desarrollo", sostiene.

Hay numerosas razones para creer que esa preocupación tal vez no tenga sustento. Sin embargo, también hay razón para la preocupación. Las redes de intelectuales actúan a dos puntas: reducen los costos de selección y pueden servir como mecanismos de reputación, pero también pueden llegar a formar un "amiguismo en la intelectualidad". Hay una tendencia inherente a la "endogamia", lo cual tiene consecuencias negativas tanto para las especies biológicas como para el progreso intelectual.

Hay una serie de razones que llevan a que las instituciones financieras internacionales busquen realizar las investigaciones del ámbito de las ciencias sociales en las universidades e instituciones académicas estadounidenses. Sin embargo, si bien la prestación de bienes públicos mundiales bajo la forma de inversiones en agricultura y economía es razonable, es posible que esté aumentando el déficit de los bienes públicos a escala nacional, que implica el conocimiento específico del país

"Como consecuencia de esto, con medio siglo inmersos en el ‘desarrollo’, los países en desarrollo parecen no estar en condiciones de pensar por sí mismos en temas fundamentales para su propio bienestar, al menos medido por la falta de contribuciones significativas visibles en lo que tiene que ver con la investigación científica social", se sostiene en el documento. "¿Qué han hecho las instituciones de Bretton Woods en la última mitad del siglo para crear instituciones en los países en desarrollo que podrían ayudarlos a pensar por sí mismos?".

En su mayor parte, la respuesta es "no mucho". La investigación está centralizada en ambas instituciones, y en la medida que las ideas influyen en las agendas, el control centralizado de la investigación es un excelente criterio discrecional para establecer la agenda. Las grandes diferencias entre los salarios de esas instituciones y los de las instituciones de investigación de los países en desarrollo, implican que a menudo se llevan el talento limitado de los países en desarrollo.

Las instituciones financieras internacionales también han sido cautas en el apoyo a instituciones de estudios superiores y han dirigido sus recursos a la educación primaria y secundaria, con la justificación de la equidad y la eficiencia. Y las fundaciones (del Norte) se han sumado al carro para negar el apoyo a las instituciones de investigación de los países en desarrollo con el argumento de que eran elitistas y que las instituciones "de base" necesitaban más apoyo. Si bien puede haber una amplia justificación para cambiar, en el proceso, tanto las instituciones financieras internacionales como las fundaciones, arrojaron el agua de la tina con el niño adentro.

El resultado es que en general los investigadores de los países en desarrollo tienen muchas limitaciones para conseguir datos y realizar un trabajo específico de su país, por lo que no están en condiciones de contribuir a las "grandes ideas" en los debates mundiales, desde la arquitectura financiera mundial hasta las reformas de segunda generación.

Las instituciones financieras internacionales nunca trataron seriamente de someter sus gastos en gran escala a cálculos rigurosos de tasa de retorno. Si un tercio del gasto fue redirigido en cambio a crear dotaciones para centros de investigación regional en los países en desarrollo, por lo menos queda como una pregunta abierta si tal vez el bienestar de esas sociedades no estaría mejor. "Puede ayudar a que los países en desarrollo piensen por sí mismos –y adopten la responsabilidad de las acciones que resultan de sus propias ideas- más que ser materia permanente de pensamientos recibidos".

A pesar de su retórica sobre las instituciones, el FMI y el Banco Mundial han sido muy tibios a la hora de apoyar iniciativas para desarrollar capacidad de investigación en los países en desarrollo.

"La investigación interna del Banco es cara incluso comparada con las de las universidades de Estados Unidos, más aún con las de los países en desarrollo ... todos los factores, desde los costos operativos hasta los costos de oportunidad, parecerían ir en apoyo de reconsiderar seriamente la reasignación de los recursos de investigación asignados por el Banco Mundial", sostiene Kapur.

También señala que la investigación y el discurso sobre el sistema financiero internacional han estado dominados por las instituciones de Bretton Woods y los círculos académicos estadounidenses, si bien reflejan en parte la calidad destacada de estos últimos. Pero como resultado, los que se ven directamente afectados por las políticas de las instituciones financieras internacionales están subrepresentados a la hora de establecer la agenda de investigación y de políticas. También está restringida la diversidad de opiniones que, dado el conocimiento limitado y la posibilidad de asesoramientos erróneos, intensifica los riesgos del sistema internacional.

Los costos de pedir prestado

Con referencia a las normas cada vez más estrictas del Banco Mundial que están imponiendo altos costos financieros y de oportunidad a los prestatarios, Kapur señala que es fácil para los grandes accionistas insistir en que se apliquen normas estrictas, cuyos costos ellos no pagan, y hacer que el Banco cambie sus préstamos dirigiéndolos a sectores en los que no tiene ventaja comparativa y apartándolos de aquéllos en los que sí los tiene.

También se ha convertido en un dogma de los bancos multilaterales de desarrollo que el objetivo principal de reducción de la pobreza se logra mejor a través de los proyectos ampliamente definidos como "de desarrollo social".

Sin embargo, los países en desarrollo deberían tener serios recelos acerca de los instrumentos para alcanzar los objetivos universalmente aceptados. Las organizaciones internacionales con membresía universal invariablemente impondrán normas universales, que vienen con recursos externos adjuntos y traen consigo sus propias prioridades, consultores, valores y tecnologías.

Una cosa es desplegar recursos para infraestructura física, para la producción de conocimiento y especialmente en sectores que afectan el bienestar de los sectores pobres de países de bajos ingresos -como la investigación de enfermedades tropicales, agricultura tropical y energía no convencional-, pero otra muy diferente es que los recursos se enfoquen casi exclusivamente en el desarrollo social.

Los intereses de los países en desarrollo estarían mucho mejor contemplados si prepararan un compacto estratégico por el cual ellos mismos asumieran dar a sus ciudadanos los elementos esenciales del desarrollo social (educación básica y salud, marcos legales que no discriminan sectores de la ciudadanía) y a cambio los donantes financiaran los insumos complementarios para el desarrollo.

Durante largo tiempo los países en desarrollo se han centrado en lograr recursos externos en condiciones favorables. Pero han estado pagando costos no pecuniarios cada vez más elevados, a menudo anulando cualquier ganancia de los recursos adicionales recibidos en condiciones "favorables". Es hora de que los países en desarrollo vuelvan a evaluar sus prioridades y se pregunten si sus intereses no estarían mejor contemplados si les piden a los países ricos no más "libertades positivas" sino más "libertades negativas", tales como reducir los obstáculos a sus exportaciones, insistir menos en que los países en desarrollo cumplan normas estrictas impuestas de manera artificial -ya sea en materia de derechos de propiedad intelectual o préstamos de la banca multilateral de desarrollo- y establecer un fuerte régimen internacional que controle las exportaciones de armas pequeñas que causan estragos en guerras civiles que afectan a muchos países en desarrollo. Los beneficios de ese tipo de medidas exceden largamente los de cualquier aumento políticamente viable de corrientes en condiciones favorables. (SUNS)