No. 170 - Julio 2003

Banco Mundial

Propuesta de G-7 afecta prioridades de países del Sur

por Chakravarthi Raghavan

Las reformas del Banco Mundial propuestas por los principales países industrializados podrían ampliar la influencia que ejerce actualmente en las políticas y decisiones en materia de préstamo de las instituciones financieras internacionales, en detrimento de los países en desarrollo prestatarios, advierte un estudio del Grupo de los 24.

Entre las propuestas que los países industrializados del Grupo de los Siete (G-7) han presentado para reformar el Banco Mundial figura la de trasladar una parte de los recursos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) a otros fines distintos al préstamo. Pero esa medida distorsionará aún más las prioridades de los países en desarrollo, acentuará la alteración de la función del Directorio Ejecutivo en la buena gestión de gobierno del Banco Mundial, y reorientará los préstamos del organismo multilateral hacia los sectores sociales en los que tiene poca ventaja comparativa, apartándolo de los sectores en los que sí la tiene.

Al presentar esta evaluación, el académico de Harvard, Devesh Kapur expresó que las normas y condiciones crecientemente severas impuestas por las instituciones financieras internacionales (a instancias de sus principales accionistas, en especial Estados Unidos y su brazo legislativo así como grupos ambientalistas y otros de la sociedad civil de ese país) imponen elevados costos financieros y de oportunidad a sus deudores, con resultados muy poco equitativos.

En un estudio para el Grupo de los 24 -el grupo de países en desarrollo en el ámbito del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial-, publicado en la serie de Documentos de Discusión del Grupo de los 24 "Do As I Say, Not As I Do" (Haz lo que yo digo mas no lo que yo hago) de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Kapur critica tres propuestas de reforma claves, y señala que las propuestas interesan tanto a los temas sobre los cuales no dicen nada como a aquéllos en los que ponen énfasis.

La propuesta más controvertida (por Estados Unidos) en la cual ahora parece haberse logrado consenso, se refiere a que los recursos de la AIF deben ser suministrados como donaciones y no como préstamos. La AIF es la ventanilla de préstamos blandos del Banco.

Tres temas claves que las propuestas del G-7 ponen sobre la mesa son: la reestructura de la AIF mediante el suministro de parte de sus préstamos en forma de donaciones en lugar de préstamos; la armonización de los procedimientos, políticas y mandatos superpuestos de los bancos multilaterales de desarrollo; y el volumen de apoyo por parte de éstos para los bienes públicos mundiales y la calificación y las prioridades entre éstos.

"Pero como el perro que no mordía, las propuestas del G-7 interesan tanto a los temas sobre los que callan como a aquéllos en los que ponen énfasis", dice Kapur, quien enumera tres omisiones: la investigación del Banco Mundial y si contribuye a los bienes públicos mundiales, los altos costos de transacción y de oportunidad de los préstamos del organismo y sus consecuencias para la armonización de los procedimientos y las políticas de la Banca Multilateral de Desarrollo, y los temas de la gestión de gobierno y la responsabilidad de esos bancos que afectan fundamentalmente los "en qué" y "cómo" estas instituciones hacen sus negocios.

Estudiando las realidades estructurales de los países en desarrollo y sus creencias casi axiomáticas en la Banca Multilateral de Desarrollo, Kapur pregunta si la mejor manera de lograr sus objetivos de reducción de la pobreza es mediante la concesión de préstamos a los sectores sociales, y si, en la búsqueda de una AIF más grande, los países en desarrollo no estarán sacrificando en el sistema global sus intereses más amplios.

La renovada atención a los Bancos Multilaterales de Desarrollo ocurre en un contexto geopolítico y económico en el que a los países del Sur, especialmente los más pobres, se los enfrenta a opciones limitadas y nada propicias. En vista de la sostenida disminución de la ayuda bilateral y la mayor autonomía financiera de los Bancos Multilaterales de Desarrollo, en especial los que no dependen de la asignación directa de fondos públicos, estos bancos se han tornado más importantes y por consiguiente "más vulnerables a presiones políticas de los accionistas más poderosos". Como resultado, la condición de estos bancos como instituciones multilaterales enfrenta cada vez más tensiones.

Los propios países en desarrollo están ahora más divididos que nunca, con lo cual han disminuido sus acciones colectivas, y los más grandes están menos dispuestos a invertir su capital político en la defensa de las causas del Tercer Mundo.

La ascendencia de la AIF

Si bien el establecimiento de la AIF dio al Banco Mundial cierta vía libre en el corto plazo, haciéndolo más abierto al riesgo y dispuesto a experimentar, en el largo plazo el financiamiento público de la AIF (más que sus recursos basados en el mercado) le quitó autonomía institucional al Banco y fundamentalmente subvirtió su gestión de gobierno. El centro de las principales decisiones de política del Banco pasó de su Directorio Ejecutivo (basado en un peso un voto) a los suplentes de la AIF (representantes de los donantes), y por extensión a los países más ricos.

Esto amplió los poderes no sólo de los mayores accionistas sino también de la rama legislativa y los actores no gubernamentales de Estados Unidos, dice Kapur. La financiación posibilitada por el Congreso de Estados Unidos no está necesariamente destinada a mejorar el bienestar de los países pobres.

Más que los canales de influencia directos de Estados Unidos está la influencia de los canales indirectos no superados por los de otros grandes accionistas: el porcentaje mucho mayor de personal del Banco Mundial educado en Estados Unidos con respecto a años anteriores, y la influencia de una amplia gama de actores no gubernamentales estadounidenses (académicos, think-tanks, ONGs y similares) en la formulación de las políticas claves, debido a que la sede del Banco está en ese país y al "poder intelectual" de las instituciones estadounidenses.

"Si bien el crecimiento de las ONG, en términos generales, es una tendencia favorable, con las miles que hay, no debería causar sorpresa que importara solamente la agenda de las más visibles y las más entendidas en materia de política y de difusión", sostiene.

La propuesta de Estados Unidos de financiar los proyectos de la AIF en el mundo en desarrollo seguramente profundizará la fisura incipiente entre los prestatarios del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y los de la AIF: los prestatarios del BIRF están pagando un precio cada vez más alto, bajo la forma de mayores costos financieros y costos de transacción y oportunidad mucho más elevados.

"La raíz del problema es que las decisiones de política relativas no sólo a la AIF, sino también a la institución en su conjunto, las toman cada vez más los suplentes de la AIF. Y la burocracia del Banco Mundial ha tenido una complicidad premeditada porque la institución está habilitada por recursos de la AIF".

Como consecuencia, ha habido un "golpe constitucional encubierto" que ha subvertido esencialmente el papel del Directorio Ejecutivo. "Los países en desarrollo deberían insistir en desechar en el futuro el mecanismo de delegados de la AIF como condición para aceptar la AIF-13, y los prestatarios del BIRF deberían reducir drásticamente la suma transferida a un fondo en el que, a pesar de la contribución financiera, les está vedado participar en el proceso normativo", advierte Kapur.

En lugar de hacer transferencias de los ingresos netos del BIRF a los fondos generales de la AIF, "esos fondos deberían ser utilizados para los bienes públicos mundiales, que benefician a los sectores pobres más en general (a diferencia de los países pobres)". También podrían ser utilizados para garantizar la participación del Banco como socio capitalista en apoyo de emprendimientos sociales que beneficien a los sectores pobres de países tanto del BIRF como de la AIF.

Responsabilidad de los accionistas

Acerca de los temas de gestión de gobierno y responsabilidad, Kapur señala que se han centrado en los países prestatarios y en las propias instituciones financieras internacionales, mientras que se ha pasado por alto la gestión de gobierno y la responsabilidad de los principales accionistas y "donantes". La estructura de la gestión de gobierno del BIRF intentó equilibrar el poder representado por los grandes grupos accionistas con la responsabilidad en forma de grandes contribuciones financieras al capital del BIRF. Con el tiempo, las tendencias financieras del BIRF condujeron a un debilitamiento de este vínculo al grado que "el costo marginal de influencia es prácticamente descartable". Si bien este vínculo es mayor en el caso de la AIF, con el aumento de los reembolsos también se ha debilitado.

"Es esta desvinculación entre poder y responsabilidad lo que ha creado una forma de riesgo moral que ha surgido como ‘el’ tema fundamental de la gestión de gobierno en todas las instituciones financieras internacionales", afirma.

La AIF ha servido cada vez más para subvertir tanto la gestión de gobierno del Banco Mundial como su responsabilidad, ya que permite al G-7 tomar distancia de cualquier fracaso en materia de desarrollo, que inevitablemente es atribuido al Banco y/o a los prestatarios, pero nunca a los donantes y a sus presiones políticas. "El Banco casi nunca es inocente, pero también se ha convertido en un chivo expiatorio conveniente", comenta.

Los donantes de la AIF (los mayores accionistas) han sido especialmente adeptos a cargar la culpa en las instituciones multilaterales cuando la situación se pone difícil, como bien lo supo la la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Somalia y Bosnia, y el Banco Mundial lo aprendería en África, Bosnia, Gaza y Rusia.

Las prescripciones de política y las posturas en materia operacional del Banco Mundial son todas aprobadas, más o menos unánimemente, por los propietarios del Banco en ejercicio de sus prerrogativas a través de los Directores Ejecutivos. Como en el caso de las instrucciones de los suplentes de la AIF para la reposición de fondos de dicho organismo, muchas de las políticas fueron impuestas por los mayores accionistas "por una serie de razones internas". Hasta donde haya fallado el Banco "la responsabilidad corresponde a la administración, al Directorio y, por sobre todo, a los mayores accionistas".

Normas restrictivas

Si bien pide al Banco que sea más flexible y no quede abrumado por la burocratización, cada reposición de la AIF ha venido con nuevos objetivos, impuestos al Banco en su conjunto, "aún cuando los donantes cantan loas a la importancia de que el país prestatario se ‘identifique’ con el programa de desarrollo". Insistir en que haya normas estrictas para múltiples temas es, en el mejor de los casos, inútil, y con toda seguridad contraproducente en países con recursos institucionales muy limitados.

Como ocurrió con los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que -según reveló un estudio del personal del Banco- fueron un "diagnóstico inapropiado y un remedio inapropiado, incompatible con los recursos de que disponen los países en desarrollo", también ha ocurrido lo mismo con la AIF. Los donantes querrían que la AIF pusiera mayor énfasis en los países que están saliendo de situaciones de conflicto, una idea muy sensata. Pero para asegurar que los fondos sean gastados prudentemente hay varios tipos de indicadores de progreso, no menos de 29. Las recomendaciones de la AIF-13 suman no menos de 53, entre ellas una sobre "creciente sensibilidad".

A los muchos objetivos nobles se ha añadido el loable de impedir el blanqueo de capitales, y se pide a la AIF que ayude a los países prestatarios a mejorar los sistemas de regulación y de supervisión del sector financiero, que fortalezca el marco legal para combatir el blanqueo de capitales y delitos similares, y que promueva la transparencia y la buena gestión de gobierno.

Una lectura del documento de la AIF-13 deja en claro que "la necesidad de sentirse bueno y de que se vea que se está haciendo el bien, ha superado ampliamente todo sentido de realismo", algo que solamente podría ocurrir en un contexto en el que "la responsabilidad es profundamente asimétrica".

Si bien los donantes no pueden ser responsables en un sentido válido, los receptores tienen que cumplir con 59 recomendaciones en los próximos tres años. Surge un problema adicional del hecho de que a menos que las metas cumplan de manera precisa con los objetivos subyacentes, tienden a crear incentivos contrarios.

Hay un problema de acción colectiva. Los prestatarios no están dispuestos individualmente a enemistarse públicamente con la administración por el presupuesto, por el temor de que sus propios programas sean señalados como responsables de las reducciones. En enero de 2002, el presidente del Banco Mundial anunció un compromiso del organismo de 500 millones de dólares para la reconstrucción de Afganistán sin contar con la aprobación del Directorio Ejecutivo, aún cuando era seguro que una suma de esa magnitud tendría repercusiones en los otros países de la AIF. A pesar de sus reservas, el Directorio Ejecutivo simplemente avaló la decisión.

Otra de las formas de influir en las prioridades institucionales ha sido a través de los fondos de fideicomiso, un problema creciente también en las instituciones y sistemas de la ONU. Los fondos de fideicomiso, señala Kapur, son fundamentalmente una "forma de financiamiento por cuentas de orden", como lo demostró Enron, "mientras que las transacciones de cuentas de orden ofrecen una flexibilidad considerable y fomentan una actitud empresarial emprendedora, su seducción puede acarrear grandes riesgos, en este caso, el riesgo es la propia gestión de gobierno del Banco".

Armonización de las políticas

En el reclamo del G-7 de armonizar no sólo los procedimientos sino también las políticas de los bancos multilaterales de desarrollo, e imponer normas comunes y más estrictas a dichos bancos, Kapur señala que el G-7 ha sido incapaz de lograr que los bancos de desarrollo regionales adopten salvaguardias tan estrictas como las del Banco Mundial bajo la presión de las ONG ambientalistas de Estados Unidos y el Congreso de dicho país. El G-7 espera lograrlo a través de la armonización de políticas y normas.

Sin embargo, pregunta Kapur, si en los mercados económicos y políticos se aprecia tanto la competencia, ¿por qué es la "planificación" y no la competencia la solución preferida para reestructurar el sistema de la banca multilateral de desarrollo? La opinión de que la competencia (o la superposición institucional) no es deseable en las instituciones públicas tiene una "base analítica débil", añade.

En la práctica se ha demostrado, señala Kapur, que el policentrismo puede ser más eficiente que los sistemas políticos monocéntricos, especialmente para la prestación de los servicios públicos. Y otro rasgo deseable de superponer mandatos es que dada la limitada opción de "hacerse oir" de los países pobres en las instituciones financieras internacionales, "la salida es la única arma de los débiles". Si bien los foros permiten a los prestatarios tener un mínimo de opciones entre un banco de desarrollo regional y el Banco Mundial, la "armonización puede ser una pendiente resbaladiza hacia la cartelización".

Asediado por presiones externas, el Banco se ha parapetado tras de innumerables salvaguardias para protegerse del riesgo, y el costo extra de esas políticas de salvaguardia/fiduciarias ha sido estimado en el orden de los 81 millones de dólares en el año fiscal 2001, mientras que los costos de los prestatarios se han estimado en 118-225 millones de dólares.

Un costo diferente, el más caro para los países del Sur en términos de impactos en el desarrollo, es que en los últimos cinco años los préstamos del Banco para infraestructura han caído abruptamente: para electricidad y energía de 2.000 millones a 750 millones de dólares, para transporte en un 28 por ciento en el mismo periodo, y para agua y saneamiento en un 25 por ciento. "La caída comenzó cuando se formó el Grupo de Inspección. ¿Hay alguna conexión?", se interroga. (SUNS)