No. 170 - Julio 2003

Lecciones para el acuerdo propuesto en la OMC

por Ha-Joon Chang

Durante varios años, los países desarrollados han aumentado la presión para instalar un acuerdo multilateral de inversión como forma de impedir que los países controlen las actividades de las empresas transnacionales, y posiblemente las actividades de cartera de los inversionistas. Se está maniobrando ahora para que se inicie la negociación de un acuerdo multilateral de inversión en la próxima Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) que tendrá lugar en setiembre en Cancún.

Los países desarrollados argumentan que su libre comercio y libre inversión fueron los principales canales por los cuales se enriquecieron y, por lo tanto, los países en desarrollo deberían emular esas políticas.

Sin embargo, un examen de las experiencias históricas de una cantidad de los países hoy desarrollados (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Finlandia, Irlanda, Japón, Corea y Taiwán) demuestra que todos han regulado -con frecuencia severamente- la inversión extranjera cuando le convino a sus intereses nacionales. Esto indica que un acuerdo de inversión en la OMC, más que ayudar, probablemente obstruirá el desarrollo de los países del Sur.

Estados Unidos

En contraste con su fuerte apoyo actual a la liberación de la inversión extranjera, cuando fue un país importador de capitales, Estados Unidos tenía todo tipo de disposiciones para asegurar que los extranjeros invirtieran en el país pero no controlaran su economía.

Por ejemplo, el gobierno federal tenía restricciones para la propiedad de los extranjeros en las tierras agrícolas, la minería y la explotación maderera. Discriminaba a las empresas extranjeras en la banca y los seguros, a la vez que prohibía la inversión extranjera en la navegación costera. Exigía que todos los directores de los bancos nacionales fueran ciudadanos estadounidenses, a la vez que prohibía a los accionistas extranjeros el derecho de voto en el caso de los bancos con autorización federal. También prohibía que se emplearan trabajadores extranjeros, con lo cual implícitamente ponía en desventaja a los inversionistas extranjeros que querían importar mano de obra calificada de sus países de origen.

En el ámbito de los estados había aún más restricciones. Además de las restricciones en la propiedad de la tierra, varios estados establecían mayores impuestos a las empresas extranjeras y algunos incluso se negaban a darles protección legal. La legislación de muchos estados en el sector financiero era incluso más discriminatoria. Algunos estados imponían requisitos básicos de capital más estrictos a las instituciones financieras extranjeras, y otros hasta prohibían totalmente su ingreso a ciertas industrias financieras (por ejemplo, las leyes del estado de Nueva York prohibiendo el ingreso de bancos extranjeros). El gobierno federal toleró esas leyes y se negó a adoptar medidas en contra de los gobiernos de los estados, enfrentando presiones de inversionistas y gobiernos extranjeros para que lo hiciera.

Reino Unido, Francia y Alemania

Reino Unido, Francia y Alemania no tuvieron que controlar la inversión extranjera hasta la Segunda Guerra Mundial, ya que antes de eso eran países exportadores de capital. Sin embargo, cuando se enfrentaron al desafío del auge de la inversión estadounidense después de la Segunda Guerra Mundial, utilizaron una serie de mecanismos formales e informales para asegurar que no lesionaran sus intereses nacionales. Algunos de los mecanismos formales eran el control de las divisas y las regulaciones contra la inversión extranjera en sectores sensibles como defensa o industrias culturales. A nivel informal, utilizaron mecanismos tales como las empresas de propiedad estatal, restricciones a las adquisiciones de empresas, y "compromisos" y "restricciones voluntarias" de las transnacionales para restringir la inversión extranjera e imponer requisitos de desempeño.

Los países europeos más pobres: Finlandia e Irlanda

Finlandia e Irlanda están entre los casos más destacados de transformación industrial en la segunda mitad del siglo XX en Europa. Sin embargo, sus respectivas políticas para con la inversión extranjera no pudo haber sido más diferentes, por lo menos hasta la adhesión de Finlandia a la Unión Europea en 1993. Finlandia básicamente bloqueó toda inversión extranjera de importancia, mientras que Irlanda las buscó agresivamente.

La comparación de esos dos casos opuestos plantea dos puntos importantes. El primero es que no hay una política única en materia de inversión extranjera que funcione para todos. Finlandia construyó su milagro económico en el marco de un régimen con una de las políticas más restrictivas del mundo con relación a los inversionistas extranjeros, mientras que Irlanda se benefició de cortejar y trabajar activamente con las transnacionales. El segundo punto es que, por más "liberal" que pueda ser un país con respecto a la inversión extranjera, un criterio dirigido y orientado al desempeño funciona mejor que un criterio de "Estado ausente", que es lo que recomiendan hoy día los países desarrollados. Aún en el caso de Irlanda, desde los primeros tiempos se usó una combinación de "garrote y zanahoria" para los inversionistas extranjeros, y fue sólo cuando logró el equilibrio entre ambos que el país comenzó a beneficiarse verdaderamente de la inversión extrajera directa (IED).

Los países de Asia

Como Estados Unidos en el siglo XIX, las tres economías mayores del este asiático han tratado de utilizar al máximo el capital extranjero dentro de la administración nacional y, por consiguiente, han utilizado amplios controles sobre la inversión extranjera, en términos de propiedad, ingreso y requisitos de desempeño, a través de todo su periodo de desarrollo. Hasta no hace mucho, Japón y Corea en especial confiaban muy poco en la IED, mientras que Taiwan, de los tres países el más amigo de la IED, estaba por debajo del promedio internacional.

Su enfoque era decididamente "estratégico" en el sentido de que, dependiendo del papel del sector particular en el plan general de desarrollo del momento, aplicaban políticas muy liberales en ciertos sectores (por ejemplo, industrias con uso intensivo de mano de obra, establecidas en zonas francas de Corea y Taiwan), mientras que en otras eran muy restrictivas. De más está decir, por lo tanto, que la misma industria podía ser, y ha sido, sometida a un trato relativamente liberal en cierto punto, pero luego estar sujeta a reglamentaciones más estrictas (y viceversa), dependiendo de los cambios del entorno externo, el estadio de desarrollo del país y el crecimiento de las empresas nacionales en las industrias en cuestión. En particular, las experiencias de Corea y Taiwan, que ofrecieron incentivos financieros amplios a las transnacionales que invertían en sus países, mientras que imponían amplios requisitos de desempeño, demuestra que la IED trae más beneficios cuando las zanahorias se combinan con el palo, y no cuando sólo se utilizan zanahorias o palos por separado.

Conclusión: lecciones para hoy

De la misma forma en que no utilizaron el libre comercio sino que protegieron sus industrias cuando trataban de ponerse a tono con los países más adelantados (por más detalles ver mi libro "Kicking Away the Ladder", 2002, Anthem Press), todos los países que hoy son desarrollados impusieron reglamentaciones estrictas a las inversiones extranjeras cuando eran receptores netos de inversión extranjera.

Las estrategias que utilizaron variaron según los países, y fueron desde una estrategia de recibir la inversión extranjera con los brazos abiertos -pero no una política de laissez-faire, y cada vez más selectiva a lo largo del tiempo- en el caso de Irlanda, hasta la estrategia muy restrictiva de Finlandia, Japón, Corea y Estados Unidos del siglo XIX en ciertos sectores (especialmente finanzas y navegación). En otras palabras, no hubo un modelo único de regulación de la inversión extranjera.

Sin embargo, hay algo en común entre ellas y es que tenían un enfoque estratégico de la cuestión de la regulación de la inversión extranjera. Esto significaba que distintos sectores podían estar sujetos a distintas políticas incluso al mismo tiempo. Por ejemplo, mientras que recibían y subsidiaban la IED en los sectores manufactureros con uso intensivo de mano de obra, en las décadas del 60 y el 70, Corea y Taiwan restringían estrictamente la IED en otras industrias. También, con el tiempo y los cambios en la estructura económica y las condiciones externas, sus posiciones cambiaron. Por ejemplo, Corea tenía una política relativamente abierta a la IED en la industria automovilística, pero cuando a mediados de la década del 70 decidió desarrollar su propia industria automovilística, comenzó a imponer pesadas restricciones a la IED en dicha industria.

A la luz de esas lecciones, podemos decir que las propuestas actuales realizadas por los países desarrollados en la OMC con relación a la regulación de la inversión extranjera son muy problemáticas. La experiencia histórica demuestra que un criterio estratégico y flexible es esencial si los países quieren utilizar la inversión extranjera de manera que sea compatible con su desarrollo a largo plazo. Al restringir esa libertad en materia de políticas, la propuesta de los países desarrollados perjudicará las perspectivas de desarrollo de los países del Sur.

En especial, el principio de "trato nacional" en el que algunos países ponen énfasis, es letal para el desarrollo. En cierto ámbito, el trato nacional parece justo, dado que exige un "campo de juego parejo". Sin embargo, el principio de "campo de juego parejo" debería estar complementado por el de "jugadores parejos". Si ponemos a jugar a jugadores con capacidades desiguales, obviamente que tendrán ventaja los jugadores más fuertes, y en reconocimiento de esto, en muchos deportes en el que el peso importa (por ejemplo boxeo, lucha libre, judo, pesas), no permitimos que jugadores de pesos diferentes compitan entre sí. Y la historia nos dice que las autoridades de los países exitosos entendieron esto cuando diseñaron sus políticas para la inversión extranjera.

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Ha-Joon Chang es profesor de la facultad de economía y política de la Universidad de Cambridge (Reino Unido).