No. 170 - Julio 2003

Organización Mundial de Comercio

India rechaza presiones para que el Sur acepte negociar un acuerdo de inversión

por Martin Kho

El ministro de Industria y Comercio de India enfatizó que no hay que obligar a los países del Sur en desarrollo a que entren en conversaciones sobre la formulación de un acuerdo de inversiones en la Organización Mundial de Comercio (OMC) antes de definir de antemano si se necesita realmente ese marco multilateral.

El ministro de Industria y Comercio de India, Arun Jaitley, manifestó el 20 de mayo que los países en desarrollo no deberían ser coaccionados o forzados a adoptar decisiones sobre un acuerdo multilateral de inversiones en la OMC a menos que estén plenamente convencidos de que ello sirve a sus intereses. Jaitley añadió que a los países en desarrollo les preocupa sobremanera que las normas multilaterales de inversión puedan limitar sus opciones en materia de políticas de desarrollo, ahora y en el futuro. "Los países desarrollados no deberían excluir esas opciones para los países del Sur, opciones que ellos mismos utilizaron en etapas anteriores de su desarrollo".

El ministro indio se refirió en esos términos durante la sesión de clausura de una Conferencia Internacional de Comercio, Inversión y Desarrollo, organizada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y a la que asistieron altos funcionarios de comercio, finanzas e inversión de 16 países en desarrollo (Argentina, Bangladesh, Brasil, China, Egipto, Indonesia, India, Jamaica, Kenya, Malasia, Marruecos, Nigeria, Filipinas, Tanzania, Zambia y Zimbabwe), así como expertos independientes y funcionarios de la UNCTAD, la OMC y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

El objetivo del seminario fue asistir a los países en desarrollo en la comprensión de las consecuencias que podría tener un posible marco multilateral de inversiones en materia de políticas, un tema que está siendo discutido por un grupo de trabajo en la OMC. La Conferencia Ministerial de la OMC, que se realizará en setiembre en Cancún, debe decidir si iniciar negociaciones o no dentro de ese marco, así como en los otros "temas de Singapur" (competencia, transparencia de la contratación pública y facilitación del comercio). El mandato de Doha requiere que para iniciar las negociaciones debe existir una decisión con "consenso explícito" sobre las modalidades de las mismas.

La mayoría de los funcionarios que participaron expresaron la opinión de que un marco multilateral de inversiones, en caso de que fuera establecido, no garantizaría ni provocaría necesariamente un aumento de las corrientes de inversión. No obstante, les preocupaba que ese marco restringiera y menoscabara la capacidad de regular las inversiones, y varios expresaron que en la reunión de Cancún todavía no estarían prontos para manifestarse a favor de iniciar negociaciones sobre inversiones.

Consenso explícito

"Es de máxima importancia que los países en desarrollo no sean forzados o se sientan obligados a adoptar decisiones en esos sectores a menos que estén plenamente convencidos de que hacerlo favorece a sus intereses", manifestó Jaitley. "Esto, en mi opinión, es el significado esencial del principio de consenso explícito". Como resultado de las discusiones del grupo de trabajo de la OMC, los países en desarrollo tienen hoy una mejor comprensión de una serie de temas, afirmó el ministro indio. Pero, añadió: "Esta mayor comprensión ha aumentado, a la vez, la preocupación de los países en desarrollo sobre posibles consecuencias, especialmente en los casos en que parecen limitar las opciones en materia de políticas de desarrollo, ahora o en el futuro".

Jaitley reclamó reforzar la cooperación entre países en desarrollo, particularmente porque se está maniobrando para que se considere el tema de las modalidades antes de Cancún: "Antes de embarcarnos en cualquier discusión sobre las modalidades en sí, debemos tener claro si en realidad es necesario un marco multilateral en este sector. También debemos ser especialmente cautos con posiciones que puedan tratar de dar a entender que las modalidades pueden ser limitadas a asuntos de procedimiento. De hecho, si llegamos a la conclusión de que es necesario realizar más estudios y aclaraciones antes de adoptar alguna decisión, entonces no deben apurarnos a que lo hagamos ahora".

Ahondando más, el ministro indio manifestó que antes de adoptar en Cancún una decisión en cuanto a si realizar o no las negociaciones y cuáles deberían ser las modalidades, era importante que los países en desarrollo apreciaran cabalmente las consecuencias que tendrían posibles marcos multilaterales en los temas de Singapur: "No tengo que subrayar aquí la razón por la cual hemos considerado importante insistir en que se logre una decisión por consenso explícito. Cualquier decisión en materia de negociaciones requeriría ser considerada cuidadosamente, en especial en temas que tienen un fuerte contenido de la dimensión de desarrollo".

Jaitley añadió que era importante responder dos preguntas básicas: ¿es necesario un marco multilateral en materia de inversiones? y ¿es la OMC el foro apropiado para ese fin? Para responderlas es necesario tener detalles de posibles elementos de esos marcos y saber los valores que agregarían las posibles disciplinas de los mismos, en comparación con la reducción del margen en las políticas que esas normas necesariamente implicarían. De manera similar, también es necesario evaluar las ventajas comparativas o de otro tipo de la OMC en este sentido.

Estos temas, expresó Jaitley, son muy complejos. El movimiento internacional de capitales se ha vuelto tan sofisticado y adopta formas tan diferentes que con frecuencia es difícil ubicar su origen. Por otro lado, el mandato de Doha habla de analizar las inversiones transfronterizas a largo plazo, especialmente la inversión extranjera directa, que contribuye a la expansión del comercio internacional. ¿Hay medidas definidas sobre cómo puede determinarse ese vínculo?, preguntó el ministro indio.

"De manera similar, el trato nacional es un tema muy sensible no sólo antes de la etapa del establecimiento sino también con posterioridad a la misma", expresó. "Las normas basadas en principios como la no discriminación o la adhesión a criterios de predicción y estabilidad son esenciales en la política comercial. ¿Son necesarios para promover la inversión extranjera, especialmente cuando la liberalización autónoma está avanzando bien?", se interrogó. Y añadió: "¿Acaso excluirán esas opciones para los países en desarrollo, después de haberlas utilizado los propios países desarrollados en etapas tempranas de su desarrollo?"

Temas tales como las obligaciones de los inversionistas y el derecho de los países receptores de adoptar medidas de política son de vital importancia para los países en desarrollo, aún cuando no han figurado en la lista de prioridades de quienes proponen un marco multilateral de inversiones, manifestó Jaitley.

Dudas y preocupaciones

Anteriormente, en la última sesión sustancial del seminario, los participantes resumieron sus opiniones sobre los aspectos positivos y negativos de un posible marco de inversiones, ya fuera que estuvieran prontos o no para iniciar las negociaciones, ya fuera que las modalidades en torno a las que lograr un acuerdo debieran ser de naturaleza de procedimiento o de sustancia, y cuál es la labor que tiene por delante el grupo de trabajo.

La mayoría de los participantes expresaron dudas sobre si un marco provocaría un aumento de las corrientes de inversión, que para ellos sería el beneficio más importante. Varios de ellos manifestaron que no existen garantías de que un acuerdo multilateral tenga como resultado un aumento de esas corrientes. Las inversiones extranjeras son atraídas más por factores tales como la estabilidad política y la dimensión del mercado, y la existencia de un acuerdo de inversión hace poca diferencia. Por lo tanto, podría cuestionarse el valor agregado o el beneficio de un marco.

Varios participantes expresaron preocupación de que un acuerdo multilateral restringiera la capacidad de sus gobiernos de regular la entrada y el establecimiento de empresas extranjeras, y algunos dijeron que no estaban convencidos de que un criterio del tipo del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) podría ofrecer la adecuada flexibilidad en materia de políticas en la etapa previa al establecimiento de una empresa.

La mayoría de los funcionarios también estaban preocupados de que un marco multilateral de inversión pudiera menoscabar el derecho del país receptor a imponer requisitos de desempeño a los inversionistas. Varios participantes citaron los problemas causados por el Acuerdo sobre las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMs), que prohíbe utilizar ciertos requisitos de ese tipo. Si ni siquiera pudo darse respuesta a los reclamos de los países en desarrollo de resolver el problema de aplicación de los TRIM antes de Cancún, "por qué tendríamos que aceptar embarcarnos en la negociación de un acuerdo de inversión", preguntó un participante. Otro delegado coincidió en que los requisitos de desempeño han jugado un papel importante en el desarrollo, y los reclamos de los países en del Sur de resolver primero sus dificultades antes de aplicar el Acuerdo sobre TRIMs, son legítimos.

Varios participantes expresaron la preocupación de que la soberanía y el margen político de los países en desarrollo podrían verse gravemente afectados. Un participante expresó que los países en desarrollo se verían significativamente limitados en su capacidad de afirmar su soberanía. Mientras tanto, no es necesario un acuerdo multilateral para atraer inversiones.

Sobre el motivo por el cual los países desarrollados impulsan un marco de la OMC, varios participantes opinaron que, en realidad, todo gira en torno a las empresas de esos países, que desean mayor acceso a los mercados de los países en desarrollo. Un delegado dijo que detrás de todo el lenguaje utilizado por los impulsores de un acuerdo de inversiones, "el objetivo real es de acceso a los mercados para las empresas de los países ricos, y el acuerdo sería utilizado como palanca para entrar a nuestros países". No se ha demostrado que la inversión pertenezca al ámbito de la OMC, y pedirles a los países en desarrollo que asuman obligaciones sin garantía de más corrientes de inversión es un ejercicio inútil, indicó.

Otro participante dijo que lo que los países industrializados desean es un acceso ilimitado a los mercados de los países en desarrollo. Hubo claramente una división entre el Norte y el Sur, y la expansión de las actividades y derechos de las empresas transnacionales beneficiaría a los países industrializados, que son el lugar de origen de la mayoría de los inversionistas extranjeros. Esos países se opusieron, con éxito, a diferentes tipos de acuerdos de inversión (el Código de Conducta para las Transnacionales). También introdujeron en la OMC el desparejo Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS). Los países en desarrollo se dieron cuenta que había sido un gran error sólo después de haberlo aceptado. Esta vez, en materia de inversión, los países en desarrollo no deberían cometer el mismo error de aceptar negociar un acuerdo y luego tener que pelear para introducirle reformas.

Varios delegados expresaron que sus países no estaban dispuestos a adoptar en Cancún la decisión de iniciar negociaciones. Dada la ansiedad provocada por la perspectiva de esas normas y su impacto en el derecho al desarrollo de los países del Sur, "no estamos dispuestos a discutir negociaciones en Cancún", expresó uno de los participantes. Otro dijo que su país estaba en contra de un marco multilateral de inversión porque no se sabe a dónde conduce. "Ya tuvimos la experiencia de habernos quemado (por empezar negociaciones sin saber de antemano qué elementos y obligaciones conllevaban)", afirmó. Es muy importante saber la sustancia y el recorrido antes de decidir si negociar o no.

Otro expresó que su país ya había aplicado extensas medidas de liberalización y privatización, en el entendido de que la inversión extranjera directa es importante para el desarrollo, y que es necesario un acuerdo de inversión, pero debe estar orientado al desarrollo y tomar en cuenta todas las consideraciones y preocupaciones mencionadas. Y otro participante también dijo que su país se había liberalizado y privatizado ampliamente. Sin embargo, se había hundido en una grave crisis económica y ahora era necesario volver a pensar las políticas. En cuanto a las prioridades de la OMC, hay problemas de aplicación que deben ser resueltos antes de pensar en negociar nuevos temas. Su país no estaría en condiciones de apoyar negociaciones si no se resuelve el tema agrícola.

Sobre la cuestión de las modalidades, un participante expresó que después de estudiar cuidadosamente el texto de Doha, concluía que las modalidades sobre las cuales había que ponerse de acuerdo tenían que ser de naturaleza sustancial y no meramente de procedimiento, y por lo tanto primero había que aclarar su contenido. La utilización del lenguaje como táctica no debía ser objeto de juego en la OMC.

Acerca de la asistencia técnica, algunos participantes expresaron su decepción de que los seminarios realizados resultaran inadecuados para la tarea. Un delegado afirmó que no habían logrado que los países menos adelantados mejoraran su comprensión de los temas de Singapur, y los talleres no acertaron a crear la capacidad para comprender suficientemente los temas.

Varios participantes también subrayaron que las discusiones de un posible marco deberían ser equilibradas, y que las obligaciones de los inversionistas y sus estados de origen debían constituir aspectos importantes del mismo.