No. 111/112 - Enero/Febrero 2001

Cambio climático

Países contaminantes sabotean tratado de la ONU

por Chee Yoke Ling

Mientras Mozambique, Sri Lanka, Italia y el sudeste de Australia sufrían inundaciones calamitosas en noviembre, los mayores contaminantes del mundo bloqueaban las acciones que urgía adoptar para hacer frente al devastador cambio climático. Los gobiernos del mundo no pudieron dar vida a un acuerdo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) que pondría en marcha la aplicación de medidas para reducir la cantidad de gases industriales que provocan el calentamiento del planeta.

Todos los intentos por lograr un acuerdo en torno a la entrada en vigor el Protocolo de Kioto fallaron rotundamente después de dos frustrantes semanas en la Conferencia de las Naciones Unidas en La Haya, realizada desde el 13 al 25 de noviembre de 2000. Fue la sexta reunión de la Conferencia de las Partes (COP 6) para la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, un acuerdo histórico firmado en 1992.

No puede negarse que las actividades humanas, especialmente desde la revolución industrial, han arrojado al ambiente vastas cantidades de gases que crean un "efecto invernadero". La tendencia mundial a un aumento de la temperatura está alcanzando niveles nunca experimentados antes por los seres humanos. A medida que el clima se haga cada vez más inestable, las temperaturas serán extremas y fuera de estación. También subirán los niveles del mar, y hay evidencia de que se están derritiendo los casquetes polares.

Estos patrones climáticos inusuales, con impactos generalmente destructivos sobre la agricultura, los hogares, la salud y la vida, se experimentan en todo el mundo. El caso más reciente es el de Mongolia, donde severas ventiscas y tormentas de nieve siguieron a un verano de prolongada sequía.

Pero los primeros pasos acordados mundialmente para reducir en su origen las emisiones de gases de efecto invernadero han sido obstaculizados por industrias poderosas, con el gobierno de Estados Unidos como su mayor defensor y vocero. Este país solo es el responsable de un cuarto del total mundial de emisiones. Sin embargo, sus políticos defienden descaradamente la carrera de los negocios para que continúe tal como hasta ahora. Los negociadores de Estados Unidos presionaron por enfoques de aplicación "basados en el mercado" y una definición amplia de los "sumideros de carbono" que les permita evadir la responsabilidad de reducir las emisiones reales, a la vez que convierten al dióxido de carbono en una nueva mercancía mundial a comercializar.

Estados Unidos a la cabeza, seguido de Australia, Canadá, Noruega y Japón, formaron el "Grupo Paraguas", que fue el principal obstáculo en los tres años de negociaciones que se iniciaron en 1997 y culminaron en La Haya.

Por último, las conversaciones se desmoronaron cuando Estados Unidos no pudo salirse con la suya con su versión de la contabilidad en base a los sumideros de carbono y la libertad total para comprar créditos de carbono en el exterior a precios baratos, en lugar de realizar reducciones reales puertas adentro.

Los países en desarrollo insistieron en que las medidas a nivel nacional debían ser el camino que siguiera el Norte para cumplir sus metas de reducción. La Unión Europea quería un margen de 50 por ciento de medidas nacionales y el resto a contabilizarse a través de mecanismos permitidos por el Protocolo. Pero siquiera estaba dispuesta a ser flexible sobre la cifra del 50 por ciento.

Durante la reunión de La Haya, la gestión del gobierno de Bill Clinton fue observada muy de cerca por los congresistas dedicados a defender los intereses de la industria de Estados Unidos. En la sesión final en que se suspendió la reunión por el fracaso de las conversaciones, la delegación de Estados Unidos fue la única que agradeció a los círculos empresariales del mundo.

El Sur a la intemperie

Cuando en la segunda semana los ministros de medio ambiente sustituyeron a sus funcionarios, hubo cierta esperanza de llegar a un acuerdo político. La Unión Europea incluso trajo a Jacques Chirac, presidente de Francia, país que ocupaba en ese momento la Presidencia de turno de la Unión Europea, para que ejerciera cierta presión política sobre Estados Unidos.

El ministro alemán de Medio Ambiente, Jan Pronk, quien presidió las tumultuosas negociaciones, decidido a obtener resultados, presentó su propio documento que contenía una propuesta de compromiso. Dijo a gobiernos y observadores que nadie estaría totalmente satisfecho pero que todos obtendrían algo.

Nadie estuvo satisfecho, en efecto. Es más, muchos estuvieron furiosos. Según Equity Watch, un diario del Centro para la Ciencia y el Medio Ambiente, con base en Nueva Delhi, la propuesta de Pronk o bien demostraba una "parcialidad patente" a favor de la posición de Estados Unidos, "o Estados Unidos había exigido tanto que por menos que le diera Pronk, se renunciaba a demasiado".

Varias de las preocupaciones del Grupo de los 77 (países en desarrollo) y China en torno a los sumideros de carbono, la financiación y la transferencia de tecnología que debían realizarse dentro de los acuerdos sobre cambio climático no habían sido abordadas. Un delegado de un país en desarrollo manifestó que era vergonzoso ir hasta tan lejos para complacer a un país que ni siquiera era seguro que ratificara el Protocolo de Kioto.

Clinton, por su parte, había declarado abiertamente que deseaba un acuerdo que sellara su legado presidencial. Los países en desarrollo y la mayoría de los gobiernos europeos se oponían a ceder a las demandas de Estados Unidos, las que convertían al Protocolo de Kioto en una farsa.

Como en varios otros momentos trascendentales de las negociaciones internacionales, los países en desarrollo se convirtieron en meros observadores mientras que la Unión Europea y Estados Unidos (y sus aliados) se reunían a puertas cerradas.

Si bien los intereses del Grupo de los 77 y China son diversos dado su gran número y los diferentes grados de desarrollo, el grupo de países en desarrollo permanece unido en los temas claves. Los funcionarios que han participado desde la adopción del Protocolo de Kioto se mantuvieron en sus posiciones. No obstante, era obvio que cuando en la segunda semana las negociaciones derivaran al nivel ministerial, el Sur quedaría en desventaja. Varios países no habían enviado a sus ministros. En la mayoría de los casos, los funcionarios estaban más informados de los temas y detalles técnicos y políticos que los ministros. Por eso, cuando Pronk expresó por primera vez la idea de invitar a "35 altos ministros ambientales" para tratar de salir del atolladero, hubo fuertes objeciones del Grupo de los 77 y China.

De Río a La Haya

Para muchos negociadores y observadores, La Haya amenazó ser "la salvación o la ruina" para el Protocolo de Kioto. Este Protocolo es el primer paso mundial importante para aplicar la Convención Marco sobre el Cambio Climático, firmada en 1992 en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro.

El objetivo último de la Convención Marco es estabilizar las concentraciones atmosféricas de los gases de efecto invernadero en niveles seguros, para garantizar la seguridad de la producción de alimentos y un desarrollo sustentable. La Convención Marco afirma que la principal fuente de gases de efecto invernadero y los cambios climáticos resultantes radica en los modelos de producción y consumo de los países industrializados, que utilizan cantidades masivas de combustibles fósiles (petróleo, gas y carbón) que contaminan el aire con millones de toneladas de dióxido de carbono (CO2). Acorde con el principio de responsabilidad común pero diferenciada, esos países deberán reducir sus emisiones dentro de sus fronteras.

Al mismo tiempo, los países en desarrollo trabajarían hacia un desarrollo sustentable con apoyo financiero y tecnológico adicional brindado por los países industrializados. De esta forma -lo dicta la lógica- el Sur no tendría que recorrer el mismo camino del Norte, donde el uso de combustibles fósiles, tecnologías contaminantes y estilos de vida insustentables provocaron la crisis climática.

El otro principio importante sobre el que se apoya la Convención Marco es el principio de precaución. Cuando se logró el acuerdo, los que estaban a favor del statu quo cuestionaron la seriedad científica del cambio climático. No había pruebas concluyentes, argumentaron, de que el calentamiento de la atmósfera y el cambio climático resultante eran provocados por las actividades humanas.

Pero finalmente, quienes estaban muy preocupados por las pruebas que ya se manifestaban y por la naturaleza irreversible del cambio climático, ganaron esa instancia. Así, la Convención Marco establece claramente que en los casos en que hay amenazas de daño serio e irreversible, la falta de total certeza científica no debería ser utilizada como razón para postergar medidas de tipo precautorio para anticipar, impedir o minimizar las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos.

El Protocolo, que fue adoptado en Kioto en diciembre de 1997 después de más de dos años de idas y venidas y sucesivas polémicas, exige por ley a los países industrializados que reduzcan sus gases combinados de efecto invernadero en al menos 5,2 por ciento por debajo de los niveles de 1990, el año tomado como base.

Este tipo de gases –producidos por la combustión de petróleo, carbón y otros productos químicos en su mayoría basados en el carbono- ha calentado gradualmente la atmósfera del planeta y alterando su clima, especialmente con crecientes niveles de CO2. Además del CO2, se identificaron otros cinco gases de efecto invernadero que deben ser controlados: metano, óxido nitroso, hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluoro de azufre. A fines de cálculo, las emisiones de esos gases se convierten a unidades equivalentes a CO2.

La reducción de emisiones deberá lograrse entre 2008 y 2012, con objetivos específicos distribuidos entre los países industrializados y las economías en transición, es decir Rusia y ciertos países de Europa central y oriental.

En la fórmula acordada, la Unión Europea debe reducir ocho por ciento de sus niveles de 1990. Otros países tienen metas levemente menores: Estados Unidos siete por ciento; Canadá, Japón, Hungría y Polonia seis por ciento. Rusia, Nueva Zelanda y Ucrania deben estabilizar sus emisiones, mientras que Noruega, Australia e Islandia podrían en los hechos aumentarlas en uno, ocho y 10 por ciento, respectivamente.

Por lo menos 55 países que son parte de la Convención Marco, entre ellos los países industrializados cuyas emisiones de CO2 representan al menos el 55 por ciento del total de 1990, deben ratificar el Protocolo de Kioto para darle vida. Hasta ahora, ningún país industrializado lo ha ratificado. Un número creciente de países europeos y en desarrollo está exigiendo que se establezca como plazo el año 2002, cuando se espera que los líderes mundiales se reúnan en Johannesburgo, Sudáfrica, para una importante conferencia de las Naciones Unidas que evaluará la situación del mundo 10 años después de la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro.

Demasiado poco, demasiado tarde

La propia meta de reducción del cinco por ciento fue el resultado de un arduo compromiso político con los intereses económicos de los mayores contaminadores del mundo. El Grupo Intergubernamental de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (IPCC), que brinda asesoramiento científico a los gobiernos, ha señalado que sería necesaria una reducción inmediata de las emisiones de dióxido de carbono del orden del 60 por ciento para estabilizar su concentración (el calentamiento de la atmósfera se manifiesta después de varios años de acumulación y concentración de CO2 en la atmósfera).

Desde los años 70 ha crecido el consenso científico que piensa que las actividades humanas, primordialmente la utilización de combustibles fósiles, ha provocado tanto dióxido de carbono que las temperaturas del planeta aumentan ahora a un ritmo que desencadena cambios en el clima.

Los impactos adversos de esos cambios ya se están sintiendo, entre ellos tormentas, huracanes y sequías más frecuentes y violentas; la decoloración de los corales, que destruye las zonas de pesca, así como el aumento de los niveles del mar que amenaza la supervivencia misma de los pequeños estados insulares. La década del 90 fue la más calurosa del siglo XX, y el siglo XX fue el más caluroso del último milenio.

En su tercer informe, publicado oficialmente el 22 de enero en Shanghai, el IPCC advirtió que el calentamiento de la atmósfera está ocurriendo ahora a un ritmo mayor del que habían previsto los expertos en primera instancia. Científicos de más de 100 países aprobaron el informe, que establece que la causa principal del calentamiento de la atmósfera de los últimos 50 años es la combustión de petróleo, gas y carbón.

Los científicos anunciaron que se calcula que la temperatura mundial promedio aumentará entre 1,4 y 5,8 grados entre 1990 y 2100. En contraste, el aumento de la temperatura desde la última era glaciar fue de sólo tres a cinco grados.

Robert Watson, presidente del IPCC, había dicho en la reunión de noviembre de la COP6, que "la abrumadora mayoría de expertos, si bien reconocen que existen incertidumbres científicas, creen también que el cambio climático provocado por el hombre ya está ocurriendo y que es inevitable un cambio futuro". Es un gran cambio, señalan los observadores, para el grupo de científicos mayormente conservador que en su segundo informe de evaluación de 1995 apenas si llegó a decir que "el balance de las pruebas indica que hay una influencia humana discernible en el clima mundial".

Watson dijo que "no se trata de si el clima de la Tierra cambiará, sino más bien de cuánto, con qué rapidez y dónde". Y añadió: "Es indiscutible que los últimos 20 años han sido los más calurosos (del último siglo), en realidad los más calurosos de los últimos mil años, que el nivel del mar está subiendo, que los patrones de precipitación están cambiando, que el hielo del mar Ártico se está adelgazando y que la frecuencia e intensidad de fenómenos como El Niño parecen ir en aumento". Y advirtió: "Esos impactos adversos socavarán severamente el objetivo de desarrollo sustentable en muchas partes del mundo, y los países en desarrollo y los pobres de los países en desarrollo serán los más vulnerables".

El Norte no actúa

Según la Convención Marco, se supone que los países en desarrollo que ya están adversamente afectados por el cambio climático serán ayudados a tomar las medidas necesarias para adaptarse a dicho cambio. También deberían tener acceso a fondos adicionales y tecnologías limpias para emprender el camino del desarrollo sustentable.

En el caso de algunos pequeños estados insulares, es urgente construir diques que los protejan contra el aumento del nivel del mar. Los propios holandeses han calculado que en los próximos 15 años necesitarán unos 3.000 millones de dólares más para apalear el impacto del cambio climático en sus ríos. Y el cálculo para todo el sistema hídrico del Rin es de unos 12.600 millones de dólares.

Las estimaciones del Banco Mundial para dos estados del Pacífico arrojan que la adaptación al cambio climático costará entre seis y ocho por ciento de su Producto Interno Bruto, una cifra que algunos expertos consideran conservadora. Sin embargo, apenas hay fondos, si es que los hay. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial, el mecanismo financiero de la Convención Marco, financiará algunos estudios pero no la ejecución de los proyectos.

Totalmente frustrado, un delegado de un pequeño estado insular manifestó: "Hemos estudiado hasta el cansancio. Ahora necesitamos empezar con proyectos reales, pero no pasa nada".

En un apasionado discurso en nombre de más de 40 miembros de la Alianza de los pequeños estados insulares, el ministro de Medio Ambiente de Samoa, Tuala Sale Tagaloa, dijo: "conocemos las causas del cambio climático, conocemos cuáles son los países que tienen la responsabilidad histórica de las emisiones permanentes de gases de efecto invernadero (...) son metas claras para los países industrializados, que pueden confrontarse con su responsabilidad y sinceridad a la hora de los hechos".

Con referencia a los documentos de negociación, tan llenos de corchetes que implican que no se ha llegado a un acuerdo en torno al texto, declaró: "hemos construido un régimen de complejidad impenetrable". Es tiempo de "sortear la complejidad y enfrentar verdades simples con acciones directas y creíbles", poniendo énfasis en que los países industrializados deben adoptar medidas internas inmediatas para reducir sus emisiones.

Frente al abrumador consenso científico y la realidad de huracanes, inundaciones y sequías sin precedentes, la meta de Kioto parece minúscula. Ya hay efectos adversos que están causando estragos ambientales, económicos y sociales. Y para agregar leña al fuego, desde 1990 la emisión de Estados Unidos ha aumentado en más de 10 por ciento.

Sin embargo, a casi tres años de Kioto, y después de numerosas reuniones de negociaciones intergubernamentales, la voluntad política de actuar ha declinado aún más en Estados Unidos, Japón, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Como dijo un delegado de un país en desarrollo, "Para peor, Estados Unidos apunta su artillería a inventar normas y sistemas que combinarán posiciones contables con la compra de créditos de contaminación a los países pobres a precios bajos para poder seguir tan campante con su negocio".

Cuando las conversaciones fracasaron después de la primera semana de negociaciones, miles de corchetes continuaban llenando cientos de páginas de los documentos negociados.

Política de tecnicismos

Dos organismos fueron creados dentro de la Convención Marco. El primero es sobre aplicación y el otro sobre asesoramiento científico y técnico. Se habían reunido durante la primera semana para negociar el texto sobre temas claves en preparación a la entrada en vigor del protocolo de Kioto. Era una continuación de una reunión previa celebrada en Lyon, Francia, en setiembre de 2000.

A simple vista, los documentos y discusiones eran muy técnicos. En esencia, fueron constructos de los principales países contaminantes para diseñar normas, disposiciones y sistemas con un solo objetivo: evitar la responsabilidad de reducir las emisiones de CO2 tomando medidas internas. Y para ello hablaron de "flexibilidad" y "pragmatismo" (el mantra de Estados Unidos) en la aplicación del Protocolo.

En un esfuerzo visiblemente urgente por lograr un acuerdo significativo, el presidente de la COP6, Pronk, había planeado invitar a "altos ministros de Medio Ambiente" para comenzar negociaciones políticas que superaran el estancamiento. El Grupo de los 77 y China protestaron por considerar que se trataba de una forma de exclusión.

A la mañana siguiente, Pronk hizo circular una nota informal del Presidente en torno a lo que llamó los "temas cruciales", las cuestiones sobre las cuales "se necesitan claras opciones políticas para avanzar en las negociaciones". El documento subrayaba los puntos más espinosos, también aquellos en los que se había hecho avances y los que todavía estaban pendientes.

Las negociaciones ministeriales se dividieron en equipos más pequeños para negociar diversos grupos de temas pendientes. El Grupo de los 77 y China se opusieron inicialmente a esto, preocupados por la falta de transparencia y de una plena participación de todas las Partes, pero posteriormente estuvieron de acuerdo con la condición de que sólo se reunirían dos grupos a la vez.

Las delegaciones de los países en desarrollo estaban muy en desventaja desde el comienzo. Varios países sólo pudieron enviar un único representante. Con tantas reuniones simultáneas, esas delegaciones de una sola persona no podían seguirle el ritmo a las negociaciones.

Por otro lado, la delegación de Estados Unidos tenía más de 100 personas, entre ellas representantes industriales y congresales opuestos al Protocolo de Kioto. Y la gigante petrolera Shell tenía 43 representantes como parte de los 140 delegados dentro del paraguas del Consejo Mundial de Negocios para el Desarrollo Sustentable. La industria nuclear fue otra presencia industrial fuerte, con algunos países que argumentaban que la energía nuclear debería ser incluida como una opción de energía "limpia".

En su intento por superar las diversas y a menudo conflictivas posiciones, el 23 de noviembre Pronk publicó su "nota por el Presidente de la COP6". Dejó en claro que las propuestas fueron el resultado de su "propio criterio político" y que había intentado extraer una "propuesta balanceada" de las ideas de los diversos pequeños grupos de negociación. No obstante, el documento fue, como mínimo, controvertido.

En la última sesión de la reunión, en la tarde del 25 de noviembre, Pronk expresó decepción y señaló que los delegados debían tener en cuenta las expectativas frustradas de las partes que no participaban de las negociaciones, entre ellas los grupos de jóvenes, los activistas y el público en general. Varios países se manifestaron a favor de suspender las negociaciones y reanudarlas en el correr de los seis meses siguientes.

¿Nuevas esperanzas en Bonn?

La controvertida propuesta de Pronk sobrevive por los comentarios, pero la mayoría de los países prefieren volver a los diversos documentos resultantes de más de dos años de arduas negociaciones. Aun cuando son largos, técnicos y llenos de opciones que reflejen todos los desacuerdos, todavía son productos de un proceso de negociación abierta.

Se espera que la COP6 reanude sus actividades en mayo en Bonn, donde está la sede de la Secretaría de la Convención Marco. Algunos países han comenzado un trabajo inicial para ver cómo la comunidad internacional puede recomenzar el proceso de aplicación del Protocolo de Kioto.

La Presidencia de la Unión Europea la tiene ahora Suecia. Estados Unidos tiene un nuevo presidente, George W. Bush, a quien muchos ven como la vanguardia de la industria petrolera. Hay algunos indicios de que Estados Unidos intenta demorar la próxima ronda de negociaciones.

Chow Kok Kee, de Malasia, entrevistado por la Red del Tercer Mundo, dijo que todavía era optimista de que se pudiera arribar a una conclusión. Dijo que la mayoría de los países querían ratificar el Protocolo cuando se reunieran en Sudáfrica en 2002 para la evaluación de los 10 años desde la Cumbre de la Tierra. Chow subrayó la importancia para los países en desarrollo de fortalecer su unidad y defender sus intereses: "En lugar de quedar al margen de la contienda de dos poderosos (Estados Unidos y la Unión Europea) que luego nos enfrentan a un acuerdo ya negociado sobre la base de tómalo-o-déjalo, deberíamos vernos como un tercero que puede tener poder de negociación".

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Chee Yoke Ling es representante de la Red del Tercer Mundo en temas de ambiente.