No. 42 - Marzo 1995

TEMAS CLAVES

Deuda, ajuste y Bretton Woods

La deuda externa, las políticas de ajuste estructural y la responsabilidad de las instituciones de Bretton Woods fueron los temas clave de la Cumbre Social de la ONU. Los países del Sur sienten que la solución de estos problemas es crucial para su futuro desarrollo social, pero los países del Norte no se muestran dispuestos a introducir reformas de fondo.

Durante los dos últimos decenios, muchos países del Tercer Mundo han experimentado una decadencia social y económica debido a la débil posición que ocupan con relación al sistema financiero y económico mundial.
En particular la crisis de la deuda ha drenado gran cantidad de fondos de estos países, desviando recursos del desarrollo nacional. Cuando estos países no podían pagar la deuda, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (conocidos como las instituciones de Bretton Woods) impusieron la refinanciación de los préstamos, pero a condición de que se siguieran fielmente "programas de ajuste estructural".

Estos programas, impuestos a casi 100 países en desarrollo, contenían disposiciones económicas que habitualmente perjudicaban al sector local, conducían a importantes reducciones del gasto público (salud, educación, vivienda y seguridad social), y a una estricta austeridad. Tales programas se encontraban en la raíz del deterioro de las condiciones sociales de estos países.

Las organizaciones no gubernamentales han alzado la voz año tras año llamando a una solución de la crisis de la deuda, denunciando los programas de ajuste estructural y llamando a que las instituciones de Bretton Woods asuman la obligación de rendir cuentas, puesto que actualmente están controladas por un puñado de países ricos que poseen la participación mayoritaria en esas instituciones.

Ahora muchos gobiernos del Sur están dando la batalla por sí mismos. En el proceso que llevó a la Cumbre Mundial por el Desarrollo Social, los tres temas interconectados de la deuda, el ajuste estructural y la responsabilidad de las instituciones de Bretton Woods surgieron como las áreas de negociación críticas entre países del Norte y del Sur.

En las dos primeras reuniones preparatorias de enero y agosto de 1994, los participantes y la secretaría todavía estaban a tientas tras una función y una identidad para la Cumbre Social.

Los gobiernos del Sur y muchas ONGs que participaron en el "Cónclave de Desarrollo" dieron una fuerte discusión porque si se trataba de una cumbre mundial debía centrarse en los factores estructurales internacionales a largo plazo que obstaculizan la posibilidad de desarrollo social de los países más pobres.

A finales de octubre en las "consultas informales" entre sesiones quedaba claro que si bien en la Cumbre de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) las metas de las negociaciones eran lograr ayuda, los temas clave que moldeaban el proceso de la Cumbre Social eran la necesidad de cancelar o reducir la deuda externa del Tercer Mundo, el cambio de las políticas de ajuste estructural, y lograr que las instituciones de Bretton Woods rindan cuentas ante la comunidad de naciones representada por las Naciones Unidas.

En la reunión de octubre, el embajador de Argelia, en representación del Grupo de los 77 y de China, hizo hincapié en la necesidad de un Programa de Acción que se centrara en los siguientes principios: más recursos financieros (y no una mera redistribución de los mismos); que los programas de ajuste estructural eviten perjudicar al sector social; reducción y condonación de la deuda; y mejor coordinación entre la ONU y las instituciones de Bretton Woods.

Estos temas también ocupan un lugar importante en los programas de muchas ONGs activas en la Cumbre Social. Estas creen que sin reformas estructurales en las relaciones y en las instituciones económicas mundiales, la cumbre será simplemente un ejercicio académico que reitere una vez más la necesidad de solucionar los problemas de pobreza y desempleo pero sin la voluntad de abordar algunas de las causas de fondo más importantes.

Una declaración de las ONGs patrocinada por el Cónclave de Desarrollo y el Cónclave de Mujeres -firmada por 81 grupos de más de 20 países- enumera 12 puntos esenciales para el éxito de la cumbre. Pone el acento en la aspiración de las ONGs: que la cumbre aborde las causas estructurales de la pobreza, el desempleo y la desintegración social, en vez de analizar sus síntomas. Afirma que los programas de ajuste estructural se centran en el crecimiento de las exportaciones pero no prestan atención a la distribución de la salud y a la sustentabilidad ambiental y que han constituido un obstáculo para que los gobiernos desplieguen estrategias de desarrollo social. "La cumbre debe instar a una revisión profunda de las políticas de ajuste".

Las ONGs también llaman a iniciativas de reducción de la deuda que vayan más allá de los paquetes existentes. "Con más urgencia, es necesaria la liquidación de la deuda multilateral de Africa y de todos los países de bajos ingresos, puesto que la deuda multilateral ha sido identificada como un importante obstáculo para que los recursos sean aplicados al desarrollo social".

La declaración llama también a una reforma de las estructuras multilaterales, y exige a las instituciones financieras internacionales y la Organización Mundial de Comercio que rindan cuentas ante el sistema de la ONU. Se deberían realizar estudios de las repercusiones sociales de los programas aplicados por estas instituciones para ser presentados ante los órganos pertinentes de la ONÜ.

Programas de ajuste estructural

En la segunda reunión preparatoria de agosto, muchos delegados de países en desarrollo relataron cómo los programas de ajuste estructural habían perjudicado a los programas de atención de salud, educación y vivienda, instaron a introducir cambios en la estructura de estos programas (y no simplemente crear una "red de seguridad" o medidas de bienestar social para ayudar a las víctimas). Casi todos los países del Norte están de acuerdo en que la cumbre debe expresarse sobre el impacto social del ajuste estructural, pero algunos sólo están a favor de medidas que compensen los efectos nocivos, y no en reconsiderar las políticas básicas.

El debate continuó en las consultas de octubre, con una fuerte declaración del delegado de Sudán: "Nos oponemos a los programas que reducen el desarrollo social a una mitigación del impacto negativo del ajuste estructural. Es necesario reformular los programas de ajuste estructural, y no simplemente aliviar sus efectos".

El último proyecto de declaración (de fecha 26 de octubre) contiene un compromiso (el Nº 7) para asegurar que los programas de ajuste estructural promuevan el desarrollo social. Esta extensa sección contiene cláusulas en las cuales se dice "aseguraremos que se formulen objetivos de desarrollo social en todos los programas y políticas de ajuste" y "adoptaremos medidas para proteger a los programas y gastos sociales básicos de las reducciones presupuestales generalizadas".

A nivel internacional hay que asumir compromisos para que las instituciones de Bretton Woods integren a sus políticas y a sus programas objetivos de desarrollo social; promuevan un enfoque coherente a través de la cooperación entre las instituciones financieras internacionales y la ONU; y soliciten a la ONU y a las instituciones internacionales que estudien el impacto de los programas de ajuste estructural en el desarrollo social y económico y asistan a los países que aplican el ajuste para que creen condiciones de crecimiento, generación de empleos, erradicación de la pobreza y fomenten el desarrollo social.

No obstante existe un considerable desacuerdo con respecto a este texto. Algunos países del Norte quieren diluir el texto (para incluir solamente lo relativo a los efectos negativos y eliminar el compromiso de cambiar las políticas de ajuste), otros han propuesto excluir completamente de la Declaración el Compromiso 7 (sobre ajuste estructural), de importante contenido político, y cambiar de tema para encarar un Programa de Acción operativo.

La batalla entre los distintos puntos de vista se puso de manifiesto en la reunión preparatoria de enero de 1995.

Reducción y cancelación de la deuda

Las conversaciones de octubre vieron surgir la reducción y el castigo de la deuda como dos temas importantes de la cumbre. Ello se debe parcialmente al gran escepticismo acerca de cualquier aumento posible de la ayuda. En efecto, los compromisos de la Cumbre de Río fueron reemplazados por reducciones significativas de la ayuda. Por tanto, la cuestión de encontrar recursos para el desarrollo social dependerá sobre todo de la liberación y la desviación de gran cantidad de dinero actualmente dedicado por la mayoría de los países del Sur al pago de la deuda.

El proceso de la Cumbre Social tiene ahora el potencial de convertirse en el foro multilateral más importante para negociar la reducción sistemática o la solución de los problemas de deuda externa del Sur.

El proyecto de declaración del 26 de octubre tiene algunas referencias específicas a la deuda. Parte del Compromiso 6 consiste en "encontrar una solución realista, global y sustentable al problema de la deuda, incluida la cancelación de la deuda bilateral (de Africa y de los países menos adelantados) antes de 1996, y dentro del marco del Nuevo Programa de la ONU para el Desarrollo de Africa en el decenio de los 90. El Compromiso 8 sobre recursos financieros comprende asegurar "la urgente instrumentación de actuales acuerdos de alivio de la deuda y otras iniciativas y medidas innovadoras para eliminar el total de la deuda de los países muy endeudados lo antes posible".

Las observaciones que contiene el proyecto de declaración (analizado en la reunión de octubre en una sesión a puertas cerradas por un grupo de 20 países) revela una amplia diferencia de opiniones con relación al alivio de la deuda.

En un extremo existe una propuesta de eliminar totalmente este compromiso sobre deuda. Por otra parte, el Grupo de los 77 propone un plan de cuatro puntos que es más global que lo que finalmente figura en el borrador del texto:

* Cancelación de la deuda pública de Africa y de los países menos adelantados, dependiendo de las condiciones de cada país/región, con asignación de prioridad al Africa subsahariana.

* Reducción general de la deuda de otros países en desarrollo, en un plazo definido.

* Compromiso de los países cuyas deudas se cancelan o reducen, a efectos de que los recursos liberados se inviertan en programas de desarrollo social.

* Reducción de la deuda multilateral de los países en desarrollo por medios como los considerados recientemente en Madrid (en la reunión del Banco Mundial-FMI en octubre).

Las observaciones muestran también que la posición de la Unión Europea era bastante similar a la que finalmente aparece en el Compromiso 8. Consiste en: aplicación de los acuerdos de reducción de deuda existentes; otras iniciativas para reducir las deudas de países altamente endeudados con condiciones más favorables de alivio de la deuda, incluida la reducción de la deuda de algunos países de bajos ingresos; reducción de la deuda bilateral de los países más pobres y más gravemente endeudados para permitirles salir adelante en el proceso de refinanciación, y apoyo a las reformas económicas.

Es muy importante el emprendimiento del Sur para que se incluya la reducción de la deuda multilateral. Esto constituiría un relevante avance ya que hasta ahora las medidas de alivio de la deuda solamente se han aplicado a la deuda bilateral oficial y a la deuda comercial. El Banco Mundial y el FMI hasta ahora se han negado a acordar un alivio de las deudas con ellos. Muchas ONGs de desarrollo y gobiernos de países en desarrollo consideran que la Cumbre Social constituye una oportunidad de iniciar la reducción de la deuda multilateral.

Las instituciones de Bretton Woods

Otro tema clave que ha surgido es la aspiración de muchos países de que la Cumbre Social logre que las instituciones de Bretton Woods asuman mayor responsabilidad frente a la comunidad internacional o, al menos, se alineen con la orientación política económica y social de las Naciones Unidas. Existe un sentimiento generalizado de que las prioridades del Banco Mundial y del FMI son desproporcionadamente sesgadas con miras a metas limitadas "economistas y mecanismos (como el crecimiento de las exportaciones, la liberalización y las privatizaciones), a costas de objetivos sociales (como la erradicación de la pobreza y la igualdad) y el desarrollo social".

De ahí la determinación de que la cumbre facilite cambios en los programas de ajuste estructural.

Muchas ONGs y gobiernos están convencidos de que mientras las organizaciones de Bretton Woods sigan adelante con su actual orientación, habrá muy serias limitaciones al desarrollo social. Pero estas instituciones no parecen hacerse responsables frente al resto del sistema de las Naciones Unidas. El éxito en la aplicación de las reformas buscadas en la Cumbre Social requiere que el Banco Mundial, el FMI y otras organizaciones como la Organización Mundial de Comercio y bancos regionales, también sigan el paradigma, la solución y la orientación política que se acuerde en la cumbre.

Una preocupación crítica que ha surgido del proceso de la cumbre es la iniciación de medios que permitan la coherencia entre la orientación de la ONU y las instituciones de Bretton Woods, y que sirvan para que estas instituciones se hagan responsables frente a la comunidad de naciones dentro de la ONU.

Esta necesidad de que el Banco y el Fondo asuman responsabilidades y rindan cuentas, y de reforzar la función de coordinación de la ONU ha sido resaltada no solamente por las ONGs (por ejemplo las asociadas con la campaña "50 años son suficientes") sino también muchos gobiernos del Sur, y algunos países del Norte.

En las consultas de octubre, la delegación de Canadá manifestó que "es necesario repensar la función y las atribuciones de las instituciones de Bretton Woods" y Australia hizo hincapié en la necesidad de fortalecer el ECOSOC para que coordine las políticas y actividades sociales de la ONU y pensar en la función de las instituciones financieras internacionales en estrecha relación con el ECOSOC.

Koos Richelle de Holanda, que presidía el comité sobre el documento del Programa de Acción, manifestaba en su informe: "Se estuvo de acuerdo en general en que debería haber una estrecha colaboración, coordinación y coherencia dentro del sistema de la ONU con las instituciones de Bretton Woods". Y en el último proyecto de declaración hay un compromiso de "promover y fortalecer la coordinación entre el sistema de la ONU y las instituciones de Bretton Woods en el ámbito de los programas sociales y económicos".

Sin embargo la forma en que se deberá realizar esta coordinación y cómo iniciar un proceso por el cual las instituciones de Bretton Woods pasen a la órbita de influencia del sistema de la ONU (en vez de que ocurra a la inversa) no ha sido revelado por ninguna delegación u ONG.

De acá a Copenhague

Juan Somavía, el embajador de Chile, quien preside el comité preparatorio para la cumbre y es el principal inspirador del proceso, resumió bien la situación en la sesión final de la reunión de octubre.

Dijo que existen dos temas primordiales. El primero es la cuestión de los recursos financieros, incluido el alivio de la deuda, donde la gran cantidad de opiniones diferentes están ahora sobre la mesa para futuras negociaciones. El segundo es la cuestión del seguimiento dentro del sistema institucional, lo cual compete a la ONU, las instituciones de Bretton Woods y los bancos regionales.

"Para decirlo crudamente, mientras que en el tema de los recursos hay muchas opiniones distintas, en el tema del seguimiento no parece haber opinión", afirmó Somavía.

"Esto me preocupa mucho puesto que el proceso se debilita si no se cuenta con puntos de vista relativos al seguimiento institucional".

En la segunda reunión preparatoria de agosto, tanto los delegados como las ONGs tenían la preocupación de que la Cumbre Social parecía encontrarse a tientas en la búsqueda de un papel que valiera la pena, y se temía que los borradores de los dos documentos de la cumbre no estuvieran terminados en fecha.

Luego de la reunión de octubre, imperó una sensación de alivio y cauto optimismo en cuanto a que la cumbre pueda llegar a algo después de todo.

En efecto, si el proceso de la Cumbre Social puede concentrar la energía y la voluntad política de los gobiernos para abordar cuestiones estructurales como el alivio de la deuda, la reforma del ajuste estructural y la necesidad de que la orientación política de las instituciones de Bretton Woods sea más acorde a las de la ONU, esto todavía puede significar un avance importante en la lucha para resolver problemas sociales como la pobreza, el desempleo y la desintegración social.

No obstante, si en los meses que restan para la cumbre de Copenhague de marzo las grandes potencias deciden que la reunión sólo debe tratar los síntomas y no los factores estructurales, se estarán perdiendo las oportunidades que ofrece la cumbre.