No. 42 - Marzo 1995

CUMBRE SOCIAL DE LA ONU

Otro foro para el debate Norte-Sur

por Martin Khor

Durante el proceso de la Cumbre Mundial de la ONU sobre Desarrollo Social, realizada del 6 al 12 de marzo, en Copenhague, se llegó a un acuerdo en casi todos los temas, aunque algunos puntos claves de discordancia entre el Norte y el Sur quedaron sin resolverse en los dos documentos de la conferencia: la Declaración Política y el Programa de Acción.

El logro más importante de la última sesión del Comité Preparatorio de la Cumbre Social de la ONU fue un acuerdo sobre cómo abordar el tema del ajuste estructural, que surgió quizás como tema clave del proceso de la conferencia.

Gran parte de los documentos de la conferencia contienen propuestas o compromisos para erradicar la pobreza, reducir el desempleo y promover la integración social, que principalmente implican medidas a nivel nacional. Luego de prolongadas discusiones en las sesiones del grupo de trabajo, esos capítulos finalmente quedaron con pocos puntos de discrepancia.

No obstante, quedaron pendientes algunos temas cruciales que fueron motivo de arduas discusiones en el proceso preparatorio y que serían encarados en la Cumbre de Copenhague. Entre estos temas se destaca el tratamiento de la deuda externa del mundo en desarrollo, que ocupó gran parte de las energías de los diplomáticos durante el Comité Preparatorio.

Otros temas fueron: el mecanismo de seguimiento institucional de la Cumbre, la naturaleza de la colaboración futura entre y con las instituciones de Bretton Woods; el concepto propuesto de "20 y 20" de condicionamiento de la ayuda mutua; el tratamiento de los derechos de los trabajadores; y el tratamiento de las economías en transición.

Uno de los objetivos originales del proceso de la Cumbre fue que parte de la discusión se hiciera en el usual estilo "Norte-Sur", para abarcar también los problemas sociales (pobreza, falta de empleo y desintegración social, entre otros) de los países desarrollados, que reconocidamente atraviesan una situación crítica.

Sin embargo, resultó evidente desde un principio que los países del Norte estaban reticentes a hacer de la Cumbre un foro para ayudar a resolver sus debates internos (y muy intensos) sobre política social. Por eso, si bien alguna redacción de los documentos pudo referirse a todos los países, de hecho el centro de atención estuvo puesto en cómo enfrentar problemas del mundo en desarrollo, al estilo tradicional de las anteriores conferencias de la ONU.

Temas internacionales claves

En términos generales, la mayoría de las políticas y programas propuestos en los documentos tienen que ver con medidas a nivel nacional, y en torno a esto hubo muy poca controversia. Gran parte de las reuniones del Comité Preparatorio se centraron en problemas y políticas a nivel internacional, y así el proceso finalmente se convirtió más que nada en un foro para proseguir la discusión Norte-Sur.

El tema fundamental era el mismo: cómo mejorar la cooperación internacional y hacer más justas para el Sur las estructuras mundiales para aflojar las considerables limitaciones externas que reducen las opciones, posibilidades y recursos para el desarrollo social de los países en desarrollo.

Dentro de este marco general, hubo sin embargo un cambio importante en el énfasis puesto en el proceso de la Cumbre Social, si es comparado con el de la CNUMAD, las Convenciones sobre Medio Ambiente y la Conferencia sobre Población precedentes. En esas otras conferencias el tema principal era la necesidad de un aumento drástico de la ayuda externa y préstamos concesionales o "recursos nuevos y adicionales", en la jerga de la ONU.

La ayuda no es el camino

Ahora queda claro que la ayuda no es el mejor camino. En la Cumbre de la Tierra de 1992, donde la gran batalla librada fue sobre la ayuda, los países del Norte aceptaron (por supuesto que no en términos de carácter obligatorio) aumentar los niveles de ayuda de manera considerable e intentar cumplir con la promesa anterior de destinar un volumen de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) equivalente al 0,7% de su Producto Interno Bruto (PIB).

Lejos de atenerse a ese compromiso, la mayoría de los países del Norte han reducido desde entonces su volumen de ayuda, algunos de ellos de manera bastante sustancial. Y se avizoran mayores reducciones. Además, de lo que queda, una parte importante será destinada a la ex Unión Soviética y Europa del Este. Al mismo tiempo, agitar el tema de la deuda parecería una causa perdida.

El Grupo de los 77, ayudado por el presidente del Comité Preparatorio de la Cumbre, el embajador chileno Juan Somavia, y respaldado por docenas de ONGs vocales en los Grupos o Caucus de Desarrollo y de Mujeres, centró el tema en la necesidad de resolver la crisis de la deuda, rever y reformar el ajuste estructural y exigir a las instituciones de Bretton Woods que se hagan más responsables de sus acciones y estén más de acuerdo con las aspiraciones de desarrollo social.

Farsa e incluso hipocresía

Las ONG argumentaron que esos factores habían tenido una gran incidencia en la mayoría de los países del Tercer Mundo, provocando una recesión permanente, aumento de la pobreza y desintegración. Por lo tanto sería una farsa e incluso hipócrita hacer propuestas de desarrollo social sin antes eliminar o reducir esos factores.

En las negociaciones oficiales, el Grupo de los 77 y China también pusieron gran énfasis en estos temas, que en la segunda reunión del Comité Preparatorio de agosto y la reunión extraordinaria de octubre se convirtieron en la "causa célebre" del proceso de la Cumbre.

A mediados de la segunda semana de este tercer Comité Preparatorio, un reducido grupo consultivo presidido por el embajador de Malasia, Razali Ismail, logró acuerdo en la mayoría de los puntos relacionados con los temas más espinosos sobre ajuste estructural, recursos financieros para la cooperación internacional y seguimiento institucional.

Pero en los dos últimos temas, todavía quedaron pendientes algunas interrogantes intrincadas.

Y la deuda sin solución

Mientras tanto, un grupo de trabajo dirigido por el embajador Butler de Australia, intentaba lograr un acuerdo sobre el tema de la deuda. En cierta forma, las negociaciones fueron una réplica de las de fines de 1994 en la Asamblea General y el Segundo Comité de la ONU, donde el Grupo de los 77 y el Movimiento de los No Alineados presentó una resolución conjunta de amplios alcances sobre la deuda. A mediados de diciembre la Asamblea General aprobó una versión bastante lavada de esa propuesta.

La crisis financiera mexicana, que proyectó una gran sombra sobre el Comité Preparatorio 3, puso en primer plano el mensaje de las ONG y de países del Sur en cuanto a que la crisis de la deuda dista mucho de estar resuelta y que muchos países todavía están (o podrían volver a estar) inmersos en una situación crítica. Para ellos, una solución al tema de la deuda es un requisito indispensable para alcanzar un desarrollo social a largo plazo.

En el Comité Preparatorio, el Grupo de los 77 y China impulsaron la propuesta de una cancelación bilateral de la deuda (y no una vaga "reducción") para los países más endeudados y empobrecidos. También presionaron a favor de un compromiso de parte de los gobiernos del Norte de comenzar el proceso de extender el principio de alivio a la deuda multilateral (las deudas con las instituciones financieras internacionales que, a diferencia de las deudas comerciales y bilaterales, todavía no han sido sujetas a medidas de alivio). Pretendían el alivio de la deuda no sólo para los países menos adelantados sino también para los países en desarrollo de ingresos medios altamente endeudados.

Todos estos puntos no fueron aceptados por las principales delegaciones del Norte. Los desacuerdos se reflejaban en distintas partes de los documentos que pasaron a la reunión de Copenhague.

Cancelación-versus-reducción

En el sexto compromiso de la Declaración, sobre Africa y los países menos adelantados, el sub-compromiso (c) tiene que ver con la necesidad de encontrar una solución a la deuda.

La propuesta del Grupo de los 77 con respecto a "todos los tipos de deuda" (un término que incluye la deuda multilateral) está entre paréntesis rectos a pedido del Norte, mientras que la propuesta del Grupo de los 77 para la "cancelación" de la deuda bilateral es contrarrestada por la redacción del Norte: "condonación o reducción".

En el Programa de Acción, el tema de la deuda se aborda en los párrafos 11 y 79. El extenso párrafo 11 (e) busca lograr una solución al problema de la deuda externa. Las medidas propuestas están llenas de paréntesis que implican diferencias relativas a los temas de: (i) cancelación versus reducción (ii) deuda bilateral versus diversos tipos de deuda, (iii) caso por caso versus general, (iv) sólo para países de bajos ingresos gravemente endeudados o sin mención de categorías de países, y (v) si mencionar o no la puesta en práctica concretamente para 1996.

En el párrafo 90 se establece que se requiere una reducción importante de la deuda para que los países en desarrollo puedan aplicar la Declaración y el Programa. Tiene cuatro puntos controvertidos:

(i) El sub-párrafo que propone "medidas para eliminar las deudas bilaterales de Africa y de los países menos adelantados a más tardar en 1996" está entre paréntesis.

(ii) Otro sub-párrafo que propone "medidas encaminadas a reducir considerablemente la deuda de otros países en desarrollo, en particular de los países de ingresos bajos, medios bajos y medios, antes de 1996" también está entre paréntesis. La nota informal que circuló en el plenario sugirió borrar todo este sub-párrafo.

(iii) Se aceptó una propuesta de movilizar los recursos del Fondo para la reducción de la deuda de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) a fin de ayudar a los países en desarrollo que reúnan los requisitos a reducir su deuda comercial. Pero existe desacuerdo en cuanto a si "permitir que los principios del Fondo se apliquen a otros países en desarrollo en circunstancias similares."

(iv) En otro sub-párrafo se acordó la propuesta de proporcionar un nuevo apoyo financiero adecuado a los países de ingresos bajos cuyas deudas constituyen una carga importante. No obstante, no existe acuerdo sobre si extender también el mismo apoyo a "países de ingresos medios bajos y medios" que enfrentan problemas similares.

La ayuda y el criterio 20 y 20

En el tema de la ayuda, la Declaración contiene la propuesta conocida "Nos esforzaremos por lograr lo antes posible la meta convenida del 0,7% del producto nacional bruto (PNB) para la asistencia oficial para el desarrollo en general" como parte del Octavo Compromiso. Esto va acompañado de: "y aumentaremos la proporción de los fondos destinada a programas de desarrollo social en forma acorde al alcance y la escala de las actividades ... de la presente Declaración y su Programa de Acción."

En el Programa de Acción, la ayuda para aplicar los compromisos y programas de la Cumbre se abordan en el párrafo 11 (h) y especialmente el párrafo 88. En los últimos días del proceso preparatorio, el Grupo de los 77 propuso el establecimiento de un "Fondo Internacional para el Desarrollo Social" para proporcionar los recursos adicionales con miras a la aplicación del Programa de Acción de Copenhague, como parte del párrafo 88.

La administración del fondo sería determinada por conducto de la Asamblea General/del Consejo Económico y Social de la ONU.

Esta fue la propuesta de ayuda más concreta y nueva, pero el sentimiento general fue de que la propuesta (reminiscencia del "Fondo Verde" propuesto por el Grupo de los 77 durante las negociaciones de la CNUMAD) no tiene prácticamente chance alguna de ser aceptada por el Norte.

Lo que será acordado por todos es cierta versión del famoso concepto de 20 y 20, en el cual existe un "compromiso recíproco de los países desarrollados y los países en desarrollo de dar mayor prioridad a los servicios sociales básicos asignando, en promedio, el 20% de la asistencia oficial para el desarrollo y el 20% del presupuesto nacional, respectivamente, a programas sociales básicos prioritarios."

Esta redacción original de la cláusula 88 (c) quedó entre paréntesis rectos y enfrentaba cuatro versiones alternativas. Algunas de las otras versiones aceptaban el principio de mayor asignación a programas sociales, pero no mencionan el 20%. Otra versión aceptaba el 20% pero sólo para "países desarrollados y países en desarrollo interesados que lo soliciten."

En general, algunos países en desarrollo se resisten al criterio del 20 y 20 por temor a que implique un nuevo condicionamiento. A la vez, algunos países del Norte temen que el compromiso pueda restringir la ayuda a ellos asignada.

Las disposiciones laborales

Con relación a los derechos de los trabajadores, si bien a algunos países del Norte les gustaría ver un lenguaje más fuerte con respecto a las normas laborales internacionales, a muchos países en desarrollo les preocupa que el texto sea utilizado para promover en otros foros la posición de vincular las normas laborales con medidas comerciales a través de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

La sección de los dos documentos que más directamente vinculaba los derechos al comercio era el párrafo 86 (c) del Programa de Acción, que exige a la OIT contribuir en la aplicación del Programa "y continuar su estudio de las dimensiones sociales de la liberalización del comercio internacional." Esta frase no fue aceptada por el Grupo de los 77. En el plenario de clausura, Francia, a nombre de la Unión Europa, decidió retirarlo.

El párrafo 54 (b) del Programa trata de la aplicación de los convenios de la Organización Internacional del Trabajo y todavía es motivo de contienda. La última versión dice lo siguiente: Los gobiernos deberían mejorar la calidad del trabajo y del empleo y para ello deberían "salvaguardar y fomentar el respeto de los derechos básicos de los trabajadores, incluidos la prohibición del trabajo forzado y el trabajo de los niños, la libertad de asociación y el derecho de organización y negociación colectiva, la igualdad de remuneración del hombre y la mujer por trabajo de igual valor y la no discriminación en el empleo, y aplicando totalmente los convenios de la Organización Internacional del Trabajo en el caso de los países que sean partes en esos convenios; y sabida cuenta de los principios consagrados en ellos, en el caso de los países que no sea partes en esos convenios para lograr verdaderamente un crecimiento económico sostenido y un desarrollo sustentable."

A pedido de Estados Unidos y otros países, todo el párrafo (que fue redactado por un grupo de trabajo) fue puesto entre paréntesis para su renegociación en Copenhague.

ONU e instituciones de Bretton Woods

En el tema de la participación de las instituciones de Bretton Woods y de la coherencia programática entre ellas y Naciones Unidas, el Programa de Acción lo aborda en el párrafo 94 con relación a los objetivos de desarrollo social en general y de ajuste estructural en particular.

Hubo una propuesta importante sobre la relación ONU e instituciones de Bretton Woods, elaborada en los últimos días de la Comisión Preparatoria, y que permaneció entre paréntesis.

El párrafo 95 (f) decía lo siguiente: El Consejo Económico y Social y el Comité para el Desarrollo del Banco Mundial y el FMI deben celebrar una reunión conjunta anual para examinar la aplicación de la Declaración y el Programa de Acción. La forma, la duración y programa de esa reunión se determinarán previa consulta entre el Presidente del Consejo y el Presidente del Comité para el Desarrollo."

Otra medida concreta complementaria de la Cumbre, también entre paréntesis, era la propuesta que figura en el párrafo 95 (h) para que el Consejo Económico y Social convoque a un comité de expertos sobre cooperación internacional con el fin de reforzar los sistemas fiscales nacionales, así como para llevar a cabo un estudio sobre los efectos de los sistemas monetarios y fiscales internacionales en el desarrollo social.

Los países en transición

Por último, había también paréntesis rectos desparramados por todos los textos que se referían a las propuestas de ayuda o trato especial (similar en algunos casos al otorgado a los países en desarrollo) para países con economías en transición. En el proceso de la Cumbre Social han arreciado los pedidos de países de la ex Unión Soviética y de Europa del Este para ser objeto de consideración especial.

Muchos países en desarrollo están preocupados de que su condición especial se perjudique considerablemente en el caso de que los compromisos y programas se destinen explícitamente para los países en transición económica. Temen que las preferencias, concesiones y ayuda para los países en desarrollo puedan menoscabarse o desviarse hacia el este europeo y Rusia.

Fuente: SUNS Nota: Las citas pertenecen al Documento de la Aprobación de la Declaración y del Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, según los acuerdos del Comité Preparatorio, en su tercer período de sesiones, celebrado en Nueva York del 16 al 28 de enero de 1995, distribuido por la ONU.