No. 172 - Setiembre 2003

Quinta Conferencia Ministerial de la OMC

Un borrador engañoso

por Tetteh Hormeku

La OMC emitió el primer borrador del "texto operativo" que constituirá la base de las decisiones a adoptar en la próxima Conferencia Ministerial de Cancún, México, que tendrá lugar en setiembre. Su estructura supuestamente abierta es engañosa y el proceso de desarrollo de su marco "esquelético" podría perjudicar los intereses de los países en desarrollo.

El embajador uruguayo Carlos Pérez del Castillo, presidente del Consejo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC), presentó el 18 de julio el borrador de la declaración de la Quinta Conferencia Ministerial, a celebrarse en Cancún, México, del 10 al 14 de setiembre. La presentación había sido anunciada previamente por el director general de la OMC, Supachai Panitchpakdi, quien también preside el Comité de Negociaciones Comerciales, en una reunión de ese comité realizada el 14 y 15 de julio.

Según palabras de Supachai, el borrador de la Declaración Ministerial que está circulando es "esquelético" y tiene varios espacios en blanco en áreas contenciosas fundamentales. Estos espacios en blanco pueden resultar contrarios a los intereses de los países en desarrollo, porque, a juzgar por lo ocurrido en la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales, se llenarán mediante un proceso sin transparencia, desequilibrado y excluyente, que permitirá un resultado favorable a las grandes potencias.

¿Cómo se revisará y aprobará el texto?

Declaraciones de Supachai durante la reunión del Comité y posiciones expresadas por algunas de las grandes potencias permiten deducir la posibilidad de que los miembros de la OMC en Ginebra no aprueben el texto formalmente y ni siquiera lo discutan de manera apropiada.

No se sabe si las distintas opiniones de los miembros se reflejarán en el proyecto, ni si éste será revisado luego de los comentarios de los delegados. Sin embargo, es probable que el borrador no sea sometido a aprobación de los miembros, y en cambio sea enviado a Cancún bajo "responsabilidad personal" de los presidentes del Consejo General y el Comité de Negociaciones Comerciales. El propio Pérez del Castillo presentó el borrador "bajo su responsabilidad personal, en estrecha cooperación con el director general".

Los espacios en blanco en el proyecto reflejan "la falta de avance de los miembros hacia el cumplimiento del mandato de Doha en varias áreas clave. La tarea que tenemos por delante en el corto plazo previo a Cancún es llenar esas brechas para que el borrador se transforme en un marco de acción sobre el cual los ministros puedan trabajar", exhortó el presidente del Consejo General. Esa tarea se realizará en intensas consultas "mediante procedimientos informales de jefes de delegación y el Consejo General", agregó.

Un texto engañosamente abierto

A primera vista, el proyecto es claro y directo, con 25 párrafos relativamente cortos. En el primero, los ministros reafirman las declaraciones y las decisiones adoptadas en la anterior Conferencia Ministerial (Doha, 2001), toman nota del "progreso realizado hacia el cumplimiento del Programa de Trabajo acordado en Doha, y se recomprometen a cumplirlo plenamente", además de renovar su "determinación de concluir exitosamente las negociaciones lanzadas en Doha antes del 1 de enero de 2005, como se acordó".

Para ese fin, dice el segundo párrafo, los ministros acordarían ciertas decisiones en diversas áreas del Programa de Trabajo de Doha, enumeradas en los párrafos subsiguientes. En cada área, se establece que los ministros procederán de la manera estipulada en otro documento, representado por tres puntos entre corchetes. Así, por ejemplo, en el área de los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) y la salud pública, el borrador dice: "Acogemos con satisfacción la decisión sobre la aplicación del párrafo 6 de la declaración de Doha acerca de los TRIPS y la Salud Pública, establecida en el documento {...}". Con respecto a la agricultura: "Para nuevos compromisos sobre agricultura, adoptamos las modalidades establecidas en el documento {...} y convenimos en que los participantes presentarán sus cronogramas preliminares completos, basados en dichas modalidades, antes del [...]".

Sin embargo, la fórmula es distinta en lo referente a los "temas de Singapur", es decir, inversiones, competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación del comercio. En cada uno de estos temas, la declaración correspondiente hace referencia al trabajo realizado en el respectivo grupo de trabajo y a la labor sobre modalidades en el Consejo General, y ofrece dos opciones, ambas entre corchetes. Por ejemplo, con respecto a las inversiones, dice: "Tomando nota del trabajo realizado por el Grupo de Trabajo sobre la Relación entre el Comercio y las Inversiones en virtud del mandato de Doha, y la labor sobre modalidades llevada a cabo por el Consejo General, [adoptamos por consenso explícito la decisión sobre modalidades de negociaciones establecida en el documento...] [decidimos que...]".

La fórmula que remite a un documento anexo se repite a lo largo del texto, en particular en los temas más contenciosos. En otros sectores, como la transferencia de tecnología y las finanzas, el borrador establece que los ministros recomendarán la continuación de los trabajos.

Anexos determinantes

En apariencia, el borrador de Declaración Ministerial parece un documento abierto, sin decisiones tomadas y con las cuestiones cruciales sujetas a más discusiones y negociaciones. Pero esta impresión es falsa, porque el texto limita la capacidad de decisión de los países en desarrollo.

Algunas de las fuentes de preocupación son ciertos documentos que se utilizarán para llenar los espacios en blanco. En la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales del 14 de julio, Supachai declaró que los informes de los presidentes de los distintos grupos de negociación "respaldarán y complementarán este breve texto operativo, con análisis de asuntos clave y prioridades".

Funcionarios de la OMC que realizaron declaraciones a la prensa luego de la reunión dijeron que los informes presidenciales sobre modalidades de negociaciones agrícolas (de marzo) y de acceso a los mercados para productos no agrícolas (de mayo) serían textos a "anexar" al texto operativo. En ambos asuntos, países en desarrollo presentaron fuertes objeciones a las modalidades propuestas.

En la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales, muchos países en desarrollo expresaron su oposición a que los informes de los presidentes de grupos de negociación fueran anexados al borrador operativo a presentar a los ministros. Kenia señaló que el texto sobre agricultura no había sido acordado y, por lo tanto, no debía anexarse.

Algunos funcionarios de la OMC arguyeron que, aunque era cierto que el borrador sobre agricultura no había sido acordado, se trataba del único disponible y por lo tanto formaría parte del texto operativo como base para las discusiones de los ministros. Siguiendo esta lógica, los textos que los países en desarrollo no han aceptado se incorporarán a la Declaración Ministerial de Cancún. Sin embargo, la falta de acuerdo sobre las propuestas presidenciales quedó en evidencia una vez más en las reuniones formales e informales sobre agricultura del 17 y 18 de julio. Las distintas partes permanecieron tan alejadas después como antes de las reuniones.

Desequilibrio contra los países en desarrollo

Además de prever el envío a Cancún de textos sin acuerdo como materia de negociación, en las áreas en que tales textos no existen, el proyecto de declaración también plantea fórmulas perjudiciales para los países en desarrollo. Este es el caso de los temas de Singapur. En cada una de esas áreas, el borrador se refiere no sólo a la labor de los respectivos grupos de trabajo, sino también a discusiones del Consejo General en la cuestión de las modalidades de negociaciones. Hasta ahora, sin embargo, ha habido poca o ninguna discusión sobre las modalidades de los temas de Singapur en el Consejo.

En lo que a muchos países en desarrollo concierne, el debate en los grupos de trabajo se ha limitado a la aclaración de asuntos, pero no ha incluido la cuestión de las modalidades. Aun en materia de aclaración, los miembros de la OMC no han logrado un entendimiento. Asimismo, las opiniones sobre la propia definición de modalidades están divididas, básicamente entre países del Norte industrial y del Sur en desarrollo.

Es posible que la Declaración Ministerial disponga trabajos adicionales sobre modalidades en el Consejo General. Ya han circulado en privado algunos documentos de los que se dice que forman la base de discusiones sobre modalidades. Japón ha formulado su propia posición sobre el asunto y está realizando consultas al respecto. Asimismo, el presidente del grupo de trabajo sobre competencia hizo circular una nota con los resultados de sus consultas sobre modalidades en el área del comercio y la política de competencia.

Pero es improbable que se alcance un acuerdo sobre modalidades antes de la Conferencia Ministerial de Cancún. Por lo tanto, los países más poderosos están planeando que la mayoría de los debates se realicen en reuniones informales y bilaterales, en las que seguramente las preferencias de los países en desarrollo quedarán de lado. En este sentido, es revelador el hecho de que, aunque el borrador presenta dos opciones, no establece como alternativa a una posible decisión sobre modalidades por consenso explícito la pretensión de la mayoría de los países en desarrollo, a los efectos de que continúe el proceso de aclaración de los temas de Singapur.

Dada la improbabilidad de que el proceso preparatorio de Ginebra resuelva las diferencias sobre los temas de Singapur, es casi seguro que estos asuntos se decidirán en Cancún. Y una vez más, la falta de transparencia y las presiones propias de las conferencias ministeriales obrarán en contra de los países en desarrollo.

Por último, existe un doble discurso en el tratamiento de los temas. En cuestiones como la agricultura y el acceso a mercados no agrícolas –cuyos textos están sesgados contra los países en desarrollo–, así como en los temas de Singapur, el borrador prevé la adopción de decisiones concretas en Cancún. Pero en otros asuntos de interés para los países en desarrollo, sólo concibe la continuación de los trabajos y la información sobre el progreso de éstos en la Sexta Conferencia Ministerial. Así, en las cuestiones de aplicación, el texto comprometería a los ministros a señalar que, aunque se hicieron avances conforme al mandato de Doha, varios problemas siguen pendientes de resolución. "Encomendamos a los organismos correspondientes de la OMC que redoblen sus esfuerzos para resolver esos problemas, y al Consejo General que informe sobre el progreso realizado en nuestra próxima sesión (la Sexta Conferencia Ministerial), dice el borrador.

Con respecto al trato especial y diferenciado, las opiniones también están divididas. En algunos subtemas relativamente menores, se adoptarán decisiones como se establece en un documento a anexar. Pero incluso en estos subtemas, una reunión de jefes de delegación del 21 de julio reveló insatisfacción de los países en desarrollo. Los países menos adelantados y el grupo de Africa se quejaron de que habían tenido poco tiempo para estudiar las propuestas que se les presentaron. En cuanto a las cuestiones más contenciosas sobre trato especial y diferenciado, no serán decididas antes de Cancún ni en la propia Conferencia Ministerial. En cambio, se dispondrá que se trabaje más sobre ellas y se informe acerca del progreso realizado en la siguiente conferencia ministerial.

¿Quién y cómo decide?

La cuestión clave es: ¿Qué procedimientos se adoptarán para los trabajos posteriores sobre el borrador de Declaración Ministerial antes de Cancún? Un aspecto clave de este proceso es la presión de "consultar" tantos documentos de manera simultánea para poder llenar los espacios en blanco del texto en tan poco tiempo. Una vez más, los países en desarrollo, con sus delegaciones pequeñas y a veces unipersonales, se encuentran en desventaja. Por ejemplo, a los países menos adelantados y los africanos les faltó tiempo para considerar las sugerencias del presidente sobre cómo abordar sus propuestas originales acerca del trato especial y diferenciado.

También está el problema de la informalidad del proceso y el modo de adopción de las conclusiones en las consultas informales. ¿Cómo se determinará el estado del texto sobre agricultura y de qué forma debe tratarse en la Declaración Ministerial, por ejemplo? ¿Qué pasará con el acceso a los mercados no agrícolas? ¿Y con las cuestiones de aplicación? ¿Quién decidirá cuánto progreso se ha hecho en esas tres áreas: todos los miembros del grupo de negociación correspondiente, o su presidente, bajo su "responsabilidad personal"? Y una vez decididos estos asuntos, ¿quién decidirá su forma última en el proyecto de declaración: los miembros reunidos formalmente o el presidente del Comité de Negociaciones Comerciales, en estrecha cooperación con el presidente del Consejo General y respaldado por un ejército de "amigos del presidente"?

En la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales, la insistencia de Supachai en el enfoque informal, en el caso particular de las cuestiones de aplicación, provocó uno de los momentos más tensos de la reunión. Según informó el South-North Development Monitor (SUNS, Nº 5386), hacia el final de la reunión, Supachai anunció que realizaría más consultas sobre esas cuestiones, incluso con los organismos de negociación que habían tratado esos asuntos. Cuando India objetó ese enfoque y solicitó la derivación del asunto a una sesión especial del Comité de Negociaciones Comerciales, como lo habían hecho antes Kenia y China, Supachai trató de aislar a India diciendo que era el único país que presentaba objeciones. La delegación india señaló entonces que sus preocupaciones eran compartidas por Kenia y China, entre otros países, tras lo cual Supachai se volvió hacia el asiento de Kenia. Pero el delegado de ese país no estaba en su lugar, porque había debido asistir a otra reunión que se celebraba simultáneamente. Cuando la delegación india insistió en que tenía instrucciones de su gobierno sobre la importancia de tratar las cuestiones de aplicación en el Comité de Negociaciones Comerciales, Supachai solicitó a dicha delegación que considerara regresar a su capital, presumiblemente para obtener un nuevo mandato más acorde con la posición del director general.

Todo esto ocurrió al final de dos días de reuniones en que muchos países en desarrollo volvían una y otra vez a la cuestión del "procedimiento". Está claro que para la mayoría de esos países, los métodos de toma de decisiones de la OMC son harto insatisfactorios, y deben modificarse para que les permitan participar efectivamente en la redacción, revisión y aprobación de los borradores que formarán la base de decisiones clave en Cancún.

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Tetteh Hormeku es coordinador de asuntos comerciales de la Secretaría de la Red del Tercer Mundo en Africa y de la Red Comercial de Africa.