No. 175 - Diciembre 2003

UNCTAD y la Conferencia Ministerial de Cancún

Países del Sur piden participación de sociedad civil en la OMC

por Chakravarthi Raghavan

El descarrilamiento de las negociaciones ministeriales de la OMC debe ser evaluado teniendo en cuenta aspectos más amplios relacionados con el procedimiento, que fueron el telón de fondo de las discusiones de Cancún, señalaron representantes de países en desarrollo en la sesión de la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD en octubre, y pusieron énfasis en la importancia de la participación de la sociedad civil en las cuestiones vinculadas a la OMC.

Varios países en desarrollo hablaron con franqueza en la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD, cuestionando los intentos de los principales países desarrollados de acusar a otros del fracaso de la Quinta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Manifestaron que no había sido solo el contenido y los procesos de Cancún lo que había llevado inevitablemente al fracaso la conferencia, sino también los procedimientos y procesos de Ginebra durante los dos años transcurridos desde que se lanzó el Programa de Trabajo de Doha.
Si bien los principales países industrializados y la Secretaría de la OMC, así como algunos informes y evaluaciones internas, intentan responsabilizar a la sociedad civil, numerosos países en desarrollo, grandes y pequeños, dejaron en claro que, les guste o no, la participación de la sociedad civil, tanto en el Norte como en el Sur, ha llegado a las negociaciones comerciales para quedarse. También algo que hay que tener en cuenta es que, aprendiendo de sus experiencias en el pasado, los países en desarrollo se están organizando mejor y los asuntos en la OMC ya no pueden resolverse a último momento en las esferas políticas, ni tampoco ser decididos por unos pocos.
Estados Unidos, uno de los últimos que habló en el debate, se refirió al Grupo de los 21 y dijo que si los países querían “insistir en tener más, entonces también deben estar dispuestos a dar más”. Esta opinión, por lo menos en lo relativo a la agricultura, parece contradecirse con el hecho de que al firmar el Acuerdo de Marraquech por el que se creó la OMC, los países en desarrollo habían realizado un “pago inicial” al asumir nuevas obligaciones (en materia de servicios, derechos de propiedad intelectual, etc.) sobre la base de que, por su parte, los países industrializados se comprometerían a la liberalización en los sectores de agricultura, textiles y vestimenta, y temas de acceso a los mercados (en los que tendrían un periodo de transición más largo).
La posición de Estados Unidos parecía ser “lo que tomamos (a través del Acuerdo de Marraquech) es nuestro, y si quieren más, tienen que pagarnos más”.
El embajador de Brasil, Luiz Felipe de Seixas Correa, atribuyó el fracaso y el estancamiento en Cancún al hecho de que en los dos años de negociaciones posteriores al inicio del Programa de Trabajo de Doha, no ha habido avances en ninguno de los temas sustanciales: agricultura, aplicación, trato especial y diferenciado, y los otros temas del Programa de Trabajo de Doha. No es Cancún el que necesita volver a caminar, sino las propias negociaciones de Doha, manifestó.
El embajador de India, Hardeep Puri, expresó que los resultados de Cancún demostraron la necesidad de revitalizar el proceso de Ginebra, donde debió haber transcurrido el grueso de las negociaciones dentro de un ámbito técnico, y cambiar el estilo de hacer las cosas en la OMC, “porque es claro que saltarse el ámbito político y la persuasión y esperar lograr compromisos en el último minuto, seguramente no funciona”.
El embajador de Jamaica, Ransford Smith, dijo que no sólo el contenido y los procesos de las negociaciones habían contribuido al fracaso sino también una serie de actitudes cuyo peso colectivo seguía “dando una sensación de una entidad en lucha, o remisa a hacer la transición en materia de procesos y procedimientos” del “acuerdo contractual” del GATT a la OMC como “institución multilateral”.
Jamaica, la Comisión Económica para África (CEA) y varios otros también dijeron que era necesario introducir cambios en la propia OMC y su programa organizativo. Aprendiendo de su experiencia en la Ronda Uruguay, “los países en desarrollo comienzan a estar mejor organizados y preparados nacional y colectivamente”, dijo Jamaica. Si dos de tres reuniones ministeriales de la OMC tuvieron reveses o fracasaron “seguramente hay una base fundamentada para preguntarse si esto puede ser una mera coincidencia o en realidad es algo sistémico”.

Acerca de alianzas “estratégicas” y “non sanctas”

Para el representante de la CEA, cualesquiera sean las razones que puedan esgrimirse por el fracaso de Cancún, fue allí donde nació o se reforzó un elemento importante que alterará para siempre las futuras negociaciones multilaterales de comercio: “Se trata de la capacidad de los países en desarrollo de establecer ‘alianzas estratégicas’ y defender férreamente sus intereses en el sistema multilateral de comercio”.
Sudáfrica dijo que no podía culparse a los países pobres por el resultado de Cancún, y se refirió a la “alianza non sancta” en vísperas de Cancún, entre la Unión Europea y Estados Unidos.
India consideró que es “demasiado simplista” “dividir a los miembros de la OMC en ‘buenos’ -es decir, los que aceptan cualquier cosa que se diga- y ‘malos’, los que tienen opiniones diferentes”. Es hora de inyectar un elemento de realismo, flexibilidad y prioridad en los procesos de negociación, para separar el grano del trigo -los temas que hacen a una liberalización genuina del comercio y los que en el mejor de los casos apenas si tienen alguna leve relación con el comercio. “Si no aprendemos la lección a partir de los errores del pasado, estamos condenados no sólo a repetirlos sino a agravarlos”, advirtió India.
Una de las características más deplorables del sistema multilateral de comercio del último cuarto de siglo, según India, ha sido el intento de crear algo así como un “foro de compras”. “La culpa debe recaer en los que, en distintos momentos, encontraron que ciertas organizaciones les servían más al logro de sus intereses”. Este intento hizo diluir la función intergubernamental y negociadora de la UNCTAD. Añadió que este es el momento de subrayar la importancia del diálogo político en el marco de la UNCTAD.
Kenya fustigó las opiniones positivas sobre los avances realizados antes de Cancún en el tema del Acuerdo sobre TRIPS y la salud pública cuando dijo: “Acordamos una solución temporal (...) apenas antes de Cancún. Pero necesitamos una solución permanente, simple y multilateral”.
El representante de Kenya manifestó que el intento de culpar a los demás es una forma segura de desviar la atención de las cuestiones reales que enfrentan las negociaciones comerciales, en particular las preocupaciones en materia de desarrollo. El fracaso de Cancún impone “volver a evaluar el mandato de la OMC, cuyo tema básico es el acceso a los mercados”.
En Cancún “observamos la intención de algunos miembros de sacar definitivamente algunos temas de Singapur de las discusiones de la OMC (...) y esperamos que esas intenciones no prosperen”, señaló el representante de Kenya. “Sin embargo, nuestra preferencia es sacar todos los temas de Singapur de la OMC. Más allá de esos temas, hubo otros importantes que requieren cierta reflexión, tales como el proceso de adopción de decisiones dentro de la OMC y la necesidad de una mayor transparencia interna, incluso entre otros la transmisión de documentos de Ginebra a la conferencia, la organización de la conferencia y la neutralidad de la secretaría de la OMC”.
Después de Cancún, la dirección de la OMC -en sus evaluaciones internas y reuniones del personal- ha promovido la opinión de que el proceso la Conferencia Ministerial de Cancún tenía la mayor de las transparencias, en términos de reuniones de jefes de delegación donde todos tenían una oportunidad de manifestar sus opiniones. Sin embargo, muchos negociadores de los países del Sur, incluidos los que estaban en las reuniones de “sala verde” en Cancún, dijeron que las opiniones mayoritarias que muchos manifestaron, e incluso los resúmenes de los presidentes de los grupos de trabajo en Cancún -como el presidido por el ministro de Kenya-, habían sido completamente eliminadas en el proyecto de texto ministerial revisado, elaborado por la Secretaría y el presidente de la conferencia.
Uno de los que participó en las reuniones de sala verde dijo que al ministro de Kenya, que fue el facilitador de las discusiones sobre los temas de desarrollo y que las había resumido, no le mostraron siquiera los párrafos relacionados con su trabajo, incluidos en el proyecto de texto ministerial. Fue como si nada hubiera ocurrido, ni la reunión, ni las opiniones de las delegaciones. Cuando esto se supo en la reunión de sala verde y el tema salió a luz, el presidente de la conferencia trató de explicar que el texto había sido elaborado bajo su autoridad, si bien muchos dijeron que la Secretaría de la OMC no podía absolverse a sí misma de la responsabilidad y que los funcionarios más antiguos tienen cierto desprecio por el mundo en desarrollo y sus opiniones.

“Propuestas simples y evidentes”

Hardeep Puri, de India, hizo una enumeración de lo que calificó de “algunas propuestas simples y evidentes”, entre ellas el hecho de que para el sistema multilateral de comercio no haya sido extraño un escenario de punto muerto. Pero de nada serviría tratar de repartir culpas ni dar credencial a las “teorías conspiratorias”, añadió India.
“¿Acaso Cancún fracasó por los temas de Singapur o porque hubo quienes no pudieron mostrar ni un solo avance en el tema agrícola?”, preguntó India. Ahora es necesario escucharse unos a otros, tomar en cuenta las preocupaciones de todos y encontrar soluciones que sean multilateralmente aceptables. No puede haber errores, dijo India. Todos los miembros de la OMC -pequeños, medianos o grandes, menos adelantados, industrializados o en desarrollo- compartían un interés en el Objetivo del Milenio de las Naciones Unidas de lograr un “sistema multilateral de comercio abierto, equitativo, basado en normas, previsible y no discriminatorio”.
Ha llegado la hora de reconocer “sin ambigüedades que en el proceso preparatorio de Cancún y en el propio Cancún” hubo varias fallas relacionadas con el proceso. “La manera en la cual se buscó imponer, en Ginebra y nuevamente en Cancún, un consenso artificial basado en una representación que solo tomó en cuenta una de las posiciones, minó la confianza, especialmente de los países en desarrollo, en la justicia, integridad y funcionamiento democrático del proceso”, expresó Puri. “Los países en desarrollo, que son la mayoría de los miembros de la OMC, se sintieron ajenos. Esta no es una buena receta para crear un verdadero consenso”.
Cancún demostró claramente que es necesario revitalizar el proceso de Ginebra. Hay que comprometerse con la mayor parte de las negociaciones, madurar los temas y lograr soluciones de compromiso a nivel técnico en Ginebra.
Si bien las negociaciones son de naturaleza intergubernamental, dentro del marco contractual de derechos y obligaciones ya no es posible, como fue el caso hasta el final de la Ronda de Tokio, ignorar la voz de aquéllos a quienes las decisiones podrían afectar. La gente y las partes afectadas en todo el mundo, y especialmente en los países en desarrollo, se han hecho concientes y han visto los intereses que hay en juego en las negociaciones multilaterales de comercio.
En lo que fue visto como una clara referencia a las explicaciones que Estados Unidos y la Unión Europea dieron en privado acerca de por qué no podían avanzar en agricultura -aún cuando criticaban a India por su posición-, Puri manifestó: “A diferencia de otras negociaciones, el resultado afecta no sólo las vidas de millones de personas económica y socialmente sencillas, sino también al destino de los gobiernos. De la misma manera que algunos países no pudieron demostrar avances ni flexibilidad en las subvenciones agrícolas en vísperas de un año electoral o de la ampliación de agrupaciones económicas, otros tampoco pueden aprobar importantes medidas de liberalización del mercado que afectan la vida de millones de personas de comunidades agrícolas vulnerables”. El futuro depende de poder apreciar las inquietudes de cada uno y presentar un mapa de ruta que tenga en cuenta los intereses de todos de manera equilibrada.
Puri también subrayó que la introducción en la Ronda Uruguay del concepto de “compromiso único” y del criterio “una medida igual para todos” había dejado en la OMC a un número grande y creciente de países ante la disyuntiva de “tómalo o déjalo”, para algo que supuestamente estaba dirigido a la armonización internacional de prácticas y normas de regulación. Mientras que en las rondas de negociaciones comerciales multilaterales anteriores los países en desarrollo habían recibido concesiones no recíprocas (la “cláusula habilitante” de la Ronda de Tokio había intentado ser no recíproca, no discriminatoria y amplia, sobre bases generales), en la Ronda Uruguay esas concesiones se transformaron efectivamente en una base recíproca que se tornó obligatoria.
Sería una parodia sugerir que los países en desarrollo han sido “parásitos” del sistema comercial. Son ellos quienes han asumido las obligaciones más onerosas y pagado un alto precio sin beneficios equiparables, en sectores de su interés. Los países en desarrollo apenas si habían comenzado a intentar resolver las onerosas obligaciones de la Ronda Uruguay, cuando en la Conferencia Ministerial de Singapur de 1996 se intentó incluir cuatro temas nuevos (los temas de Singapur) en la agenda de la OMC. “Esos temas son de escaso interés para los países en desarrollo y no tienen importancia para el sistema comercial”.
Teniendo en cuenta las diferencias de grados de desarrollo y capacidad de los países para asumir las obligaciones, “los países en desarrollo no deberían ser coaccionados a asumir obligaciones a las que apenas si pueden hacer frente. Cualquier obligación asumida por los países en desarrollo debería basarse en su convicción, más que en la coerción”.

Asuntos sin acabar

Brasil expresó, al igual que varios otros países en desarrollo, que no era muy productivo pensar que Cancún había sido un fracaso. Por el contrario, debería ser considerado como una “reunión inconclusa (...) donde debido a las limitaciones de tiempo y a la complejidad de los temas, no pudimos explorar los límites del proceso de negociación”.
Esto da lugar al tema de por qué hubo tan poco tiempo y por qué hubo que resolver tantas cuestiones difíciles a nivel ministerial. No se trata de señalar con el dedo sino de reflexionar sobre la sustancia y el proceso preparatorio para volver las negociaciones a su carril.
En cuanto a la sustancia, Brasil consideró que no puede pasarse por alto que desde el inicio de las negociaciones en Doha, hace casi dos años, muy poco es lo que se ha logrado en términos de cumplir el mandato. La reforma de la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea fue tardía e insuficiente, e impidió a la OMC cumplir el mandato de establecer modalidades para las negociaciones agrícolas en la fecha del 31 de marzo de 2003. Cuando se anunció la reforma, eso no produjo cambios en las posiciones negociadoras, por lo que continuó trabando el cumplimiento del mandato.
Estados Unidos, por su parte, después de haber jugado un papel pujante y proactivo en la etapa inicial de las negociaciones, adoptó sus posiciones en consonancia con las considerables distorsiones introducidas en la actual ley agrícola. Esto permitió tanto a Estados Unidos como a la Unión Europea encontrar una solución de compromiso mutua, un modus vivendi que no tuvo en consideración ni dio espacio alguno a los intereses de otros participantes, a pesar de los máximos esfuerzos del presidente del Consejo General de la OMC.
Además, hubo avances insuficientes en trato especial y diferenciado, se bloquearon los temas de aplicación, estuvo la crisis del algodón en Africa Occidental, y también jugó la manera en que se manejaron los temas de Singapur.
Es imperioso realizar un esfuerzo concertado para inyectar nuevo dinamismo a las negociaciones de Doha, compensar las demoras acumuladas en los dos últimos años y mirar para adelante. “Debemos concentrarnos en la sustancia, en los temas que son realmente indispensables para el cumplimiento del mandato de Doha. El procedimiento es importante y merece ser considerado cuidadosamente, pero esto no debe desvianos del objetivo importante de culminar las negociaciones y lograr un resultado que merezca ser llamado una Ronda para el Desarrollo”, dijo Brasil.
Para Jamaica resultó curiosa la línea argumental de algunos analistas y comentaristas después del fracaso de Cancún, que parecía sugerir que “los países en desarrollo tienen la responsabilidad de ser flexibles y seguir de cerca las negociaciones, dentro de los plazos, por lo que (...) los países en desarrollo, y particularmente los más pobres, son los principales beneficiarios del resultado de la ronda”. La “sugerencia en cierta forma enigmática” es que en realidad los negociadores de los países en desarrollo actuaron en Cancún en contra de sus propios intereses.
Desde la perspectiva de Jamaica, hubo una gama de factores en juego tales como diferencias sustanciales sobre temas fundamentales y, en el caso de los temas de Singapur, sectores temáticos enteros, así como cuestiones institucionales, de procedimiento y organizativas. También hubo “cuestiones de actitud” hacia aspectos del trabajo en la propia OMC. Quedaron sin atender y, en gran medida sin discutir, en los periodos de intervención entre las conferencias ministeriales. Pero ahora han salido a la superfice y afectan la conducta de las reuniones y el avance del trabajo.
El representante de Jamaica citó el informe del ministro al parlamento de su país, en el que expresaba el sentimiento de conmoción que experimentó cuando recibió el proyecto revisado del texto ministerial el penúltimo día de la conferencia de Cancún, ya que “no tomó prácticamente en cuenta las opiniones, preocupaciones y propuestas de los países en desarrollo, que habían sido suficientemente expresadas en Cancún”.
Las negociaciones de la OMC tienen que ver con los intereses comerciales y los espacios políticos de los miembros. Esto ya es de por sí difícil, pero se complica con la falta evidente de consenso e incluso las profundas diferencias entre los miembros acerca de cómo encaja la dimensión del desarrollo en el objetivo de procurar la liberalización y, cada vez más, aumentarla. La falta de una perspectiva común hizo difícil llegar a un acuerdo, con mayor evidencia en los temas de trato especial y diferenciado, y cuestiones de aplicación, pero también en las diferencias fundamentales básicas en agricultura, acceso a los mercados no agrícolas y los temas de Singapur. Será necesario discutirlos honesta y abiertamente, y resolverlos para que la OMC tenga eficacia en el largo plazo.
Estados Unidos dijo que se había ido de Cancún con un sentimiento de pesimismo. El sistema multilateral de comercio no pudo cumplir con las expectativas de los miembros, y “la clave es lograr soluciones de compromiso”. Agregó que no fue una buenta táctica manejar los temas de Singapur impositivamente y realizar concesiones a último momento, en un claro intento por culpar a la Unión Europea.
Barbados dijo, hablando en nombre de los países latinoamericanos y del Caribe, que en agricultura, la eliminación de todas las subvenciones contribuiría al crecimiento y al desarrollo. Si bien los miembros son conscientes de las dificultades enfrentadas por algunos socios comerciales, la ausencia de una reforma contundente contribuiría sólo a nuevas complejidades de las negociaciones bilaterales y regionales. Acerca del acceso a los mercados no agrícolas, los países en desarrollo deben tener un acceso efectivo a los mercados, ya que el sector industrial fue de gran importancia para su crecimiento. También deben incluirse los acuerdos de la OMC de hacer efectivo y obligatorio el trato especial y diferenciado, y vinculado a esto, un “espacio político” para los países en desarrollo.

Los factores detrás del resultado de Cancún

Una nota de la Secretaría de la UNCTAD para la reunión evalúa el resultado de Cancún y señala que se ha reflexionado mucho acerca de por qué la Conferencia Ministerial no tuvo los resultados deseados en una serie de temas importantes, así como las consecuencias que esto tiene para el futuro del sistema comercial multilateral y la OMC.
Algunos de los factores enumerados en la nota de la Secretaría son: * La complejidad y diversidad del Plan de Trabajo de Doha en función de aspectos Sur-Sur, Norte-Norte, Norte-Sur, regionales, subregionales e individuales.
* La dificultad para cumplir los tres criterios mencionados por el presidente del Consejo General necesarios para determinar la aceptación de cualquier propuesta de acuerdo: (a) respetar la ambición del mandato de Doha, (b) respetar la dimensión del desarrollo, y (c) procurar un equilibrio general en el resultado de las negociaciones.
* Cómo se llegó en Cancún al momento de las decisiones con relación a los compromisos detallados y específicos, para los cuales los miembros afectados no parecían estar prontos.
* Dificultad para encontrar un equilibrio entre la propuesta presentada y las expectativas y reclamos de los 146 países miembros de la OMC.
* El hecho de que, en el marco de las expectativas de desarrollo en sectores de interés básico para los países en desarrollo, especialmente agricultura, muchos de estos países no estaban preparados para aceptar compromisos en otros sectores.
* La aparición de una serie de alianzas y coaliciones entre los países en desarrollo basadas en temas de interés común. Este fue un factor de las negociaciones que señaló que las preocupaciones de esas agrupaciones deben ser tenidas en cuenta para que haya un resultado satisfactorio.
* El papel y participación de la sociedad civil, los parlamentarios y la prensa, tanto en el Norte como en el Sur, que agregaron una nueva dimensión al curso de las negociaciones multilaterales.
* Los problemas de Cancún relacionados con la dificultad para establecer vínculos mutuamente aceptables, así como equilibrios dentro y entre cuestiones clave de las negociaciones, que implican consideraciones de pérdida y ganancia en el corto y mediano plazo, grados de ambición, aspectos de plazos, y pago y recompensa.
* Numerosos obstáculos vinculados con el proceso, incluso con relación a la oportunidad de los temas y de su resolución. (SUNS)