No. 175 - Diciembre 2003

Cumbre ministerial de Miami

ALCA mínima, flexible y "a la carta"

por Eduardo Gudynas

Los ministros de comercio reconfiguraron en noviembre en Miami el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) como un acuerdo de compromisos mínimos, a partir del cual algunos países podrían negociar obligaciones más profundas. La condición de un “compromiso único” se abandonó, y la flexibilidad permite excluir temas polémicos, como los subsidios agrícolas o las patentes. Los gobiernos de Estados Unidos y Brasil logran de esta manera evitar un fracaso, pero mantienen la meta de liberalizar todo el comercio hemisférico.

La cumbre ministerial de los 34 países que negocian el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se realizó del 17 al 20 de noviembre en Miami bajo un duro dispositivo de seguridad, marchas de protestas de las organizaciones ciudadanas y crecientes diferencias entre los gobiernos.
Los preparativos del encuentro se realizaron bajo la sombra del fracaso de la reunión de la Organización Mundial de Comercio (OMC), donde las discrepancias sobre temas como el comercio agrícolas o las reglas de inversión, dividieron profundamente a los gobiernos de los países del Norte y del Sur. En aquel encuentro, Brasil y varias naciones latinoamericanas se alinearon en el “Grupo de los 20 plus” reclamando insistentemente que se desmontara el proteccionismo agrícola de Estados Unidos. Muchos de esos actores, y varios de esos mismos temas, se repiten en las negociaciones del ALCA.
Estos hechos explican que el propósito de Estados Unidos de promover un gran acuerdo de libre comercio para las Américas chocara con las demandas de varias naciones del Sur, en particular Brasil y algunos de sus socios del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). La disputa se daba por los reclamos de una apertura real del comercio agrícola, exigiendo que Estados Unidos abandonara las protecciones agrícolas, los precios mínimos al productor y las cuotas. Estados Unidos -junto a Canadá- ha rechazado una y otra vez varias de estas demandas.
Por otro lado, Estados Unidos reclamaba una apertura a los mercados de bienes manufacturados y servicios, nuevas disciplinas en la contratación pública que permitiera una libre concurrencia de las empresas extranjeras, beneficios migratorios y laborales para ejecutivos de empresas transnacionales, y mayores aperturas en las inversiones, en especial con un régimen de derechos de propiedad intelectual análogo a la legislación estadounidense. Brasil, Argentina y algunos otros países rechazaban ceder en algunos de estos terrenos.
En temas como estos se polarizaron las posiciones entre Washington y Brasilia, con repetidas acusaciones mutuas de entorpecer las negociaciones. Los representantes comerciales de Estados Unidos llegaron a amenazar con promover un ALCA sin Brasil, y no dudaron en ejercer fuertes presiones sobre varios países andinos y centroamericanos. En pocas semanas seis naciones abandonaron el “Grupo de los 20 plus”.

Encuentro en Miami

La reunión terminó abruptamente el 20 de noviembre, un día antes de lo previsto, con la aprobación de un mandato ministerial que apunta a un “ALCA mínima”, “flexible” o “a la carta”. Las diferencias sustanciales entre los países se mantuvieron, y el texto final aprobado se parece mucho al que acordaron días antes Brasil y Estados Unidos. Es un acuerdo que comenzó a generar críticas desde aquellas naciones que apostaban hacia un ALCA ambiciosa, como Canadá, Chile y México.
Se evitó un fracaso que hubiera puesto en muy mala situación a buena parte de estos gobiernos. Estados Unidos logra mantener en marcha un proceso de negociación mientras gana tiempo, profundizando su estrategia de acuerdos bilaterales. Sus delegados regresan a Washington sin la sombra de un nuevo fracaso, lo que hubiera tenido un impacto negativo en el incipiente debate electoral. Pero además, lograron mantener algunos de sus sectores protegidos, lo que les renovó la simpatía de varios sectores empresariales. Otro tanto sucede en América Latina: todos deseaban regresar a las capitales con algún acuerdo, al menos para salvar sus posiciones frente a las opiniones públicas nacionales. Incluso Brasil no podía darse el lujo de que una vez más lo responsabilizaran del fracaso de un encuentro comercial internacional.
Este tipo de factores se sumaron para explicar las resoluciones mínimas tomadas en Miami. Aunque los ministros no lo reconocen, algunos de los mandatos que guiaron los últimos años de las negociaciones del ALCA desaparecen. En efecto, el acuerdo logrado en 1998 (primero en la reunión ministerial de Costa Rica y luego en la presidencial de Santiago) de un compromiso único (single undertaking), y la consideración de todos los temas, sin exclusiones, han quedado por el camino.
Se generó así un nuevo acuerdo, bajo nuevas reglas, aunque se mantienen, por un lado la misma meta de liberalizar el comercio hemisférico y, por otro, el apego a una visión mercantilista del desarrollo. El ALCA permanece como un proceso de negociación, manteniéndose abiertos todos los grupos de negociación (acceso a mercados, agricultura, inversiones, compras gubernamentales, subsidios, derechos de propiedad intelectual, antidumping y medidas compensatorias, etc.). Está claro que se renuncia a una liberalización comercial sustantiva en todos esos sectores y para todos los países. Estados Unidos y Canadá no reducirán sus subsidios ni abrirán sus mercados; mientras que Brasil y otros países mantendrán sus privilegios, por ejemplo, en la contratación pública. Finalmente, es poco probable que se llegue a la fecha de 2005 con una aprobación del tratado.
Los ministros indican que el acuerdo debe ser “flexible” tomando en cuenta “las necesidades y sensibilidades de todos los socios del ALCA”. También debe ser “equilibrado” para abordar las “diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías del hemisferio, mediante varias disposiciones y mecanismos”. Se concluye entonces que “los países pueden asumir diferentes niveles de compromisos”. Se apunta así a lograr un nuevo acuerdo sobre un conjunto de derechos y obligaciones mínimos en los diferentes temas comerciales. Se conformaría un “piso mínimo” de obligaciones y posibilidades, aunque quedan pendientes cuestiones clave, como la forma bajo la cual se determinará ese mínimo común denominador.
A partir de ese acuerdo básico, quienes deseen avanzar más allá en liberalizaciones o disciplinas comerciales, podrán hacerlo por medio de convenios plurilaterales. Los ministros indican que los “países que así lo decidan, dentro del ALCA, puedan acordar beneficios y obligaciones adicionales”, lo que explica el nombre de “ALCA a la carta”, donde cada uno escoge un menú y debe decidir cuánto comer de cada plato, según la imagen de Robert Zoellick, el representante de comercio estadounidense. De esta manera, el ALCA adquiere un nuevo papel al convertirse en un marco de negociación para diferentes conjuntos de países.
A su vez, se vuelve a insistir en que todas las disposiciones serán consistentes con la OMC, de donde algunos temas polémicos (seguramente agricultura) finalmente se deberán resolver en ese ámbito. Se introducen cambios menores respecto a fechas de la agenda, y algunas disposiciones de carácter institucional.
El ALCA flexible fue presentado como una victoria tanto por Washington como por Brasilia. El secretario de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, llegó a calificarlo como una "brillante victoria diplomática" de Brasil. Otros países, en cambio, cuestionaron el corto alcance del compromiso, dejando entrever que prácticamente se los llevó a aceptar ese acuerdo ante el riesgo de naufragio de la reunión. Los empresarios cuestionaron la vaguedad y timidez del acuerdo, y la falta de la profundización comercial. Finalmente, ONGs y sindicatos consideraron que el objetivo inicial se mantiene.

Temas sociales y ambientales estancados

Una vez más se ha dado un paso atrás en incorporar los temas ambientales y laborales. En el último borrador, los ministros consideraban crear un grupo consultivo sobre temas laborales y ambientales, el que debería discutir y desarrollar opciones para abordar esas cuestiones. Todo ese párrafo fue excluido de la declaración final.
La declaración reitera el apoyo a un programa de cooperación hemisférica, así como a la participación de la sociedad civil. Los avances en esos campos, así como en la implementación de las agendas sociales de las cumbres presidenciales, no existieron o bien son menores. Hasta ahora la presencia de la sociedad civil se ha recostado sobre los foros empresariales, y los mecanismos para la presencia de organizaciones sociales y sindicales sigue enfrentando todo tipo de trabas. En esta materia, los ministros indican “el interés” de crear un comité consultivo de la sociedad civil, pero sólo a partir de su entrada en vigencia. Por lo tanto, permanecen todos los problemas conocidos de limitaciones a la información y a la participación en las negociaciones del ALCA.

Se mantiene el objetivo

Estos resultados de la cumbre ministerial se lograron en un contexto de multitudinarias manifestaciones ciudadanas en Miami, destacándose una convocada por la AFL-CIO, la central sindical de Estados Unidos. Entretanto los ministros deliberaban protegidos por un fuerte dispositivo de seguridad. Entre ellos se mantiene el objetivo inicial del ALCA, al reiterarse la meta de liberalizar el comercio hemisférico.
La nueva versión mínima y flexible del ALCA mantiene una negociación esencialmente asimétrica (donde un país más grande impone condiciones a una nación más pequeña apelando a ciertas posibles ventajas exportadoras). Pero además, es funcional a la estrategia de Estados Unidos de avanzar en acuerdos bilaterales. Por lo tanto, en lugar de un gran acuerdo hemisférico, todo parece indicar que seguirán avanzando los acuerdos regionales y que muchos de ellos podrán incluso cobijarse dentro de este nuevo ALCA.
Durante el encuentro de Miami, Estados Unidos anunció formalmente el inicio de negociaciones con Colombia y Perú en la segunda mitad de 2004, y más adelante con Bolivia y Ecuador. También informó el inicio de negociaciones con Panamá e invitó, además, a República Dominicana, con lo cual se apunta a ampliar la cobertura del Tratado de Libre Comercio de Centro América. De todas maneras, la recepción de esta estrategia y del ALCA generan muchas críticas desde los ámbitos convencionales; un reciente editorial del diario Financial Times advertía que la estrategia de Zoellick de acuerdos bilaterales enfoca “economías pequeñas y atrasadas con minúscula participación en el comercio global”, considerando todo eso prácticamente como una pérdida de tiempo. Paradójicamente, Brasil se mueve de manera similar, aunque con otro énfasis y ritmo, ya que busca ampliar el Mercosur por medio de negociaciones comerciales.
El ALCA como proyecto hemisférico no ha muerto, sino que en Miami se celebró una reformulación, donde se mantienen sus bases conceptuales, olvidando una vez más los temas esenciales del desarrollo y la participación ciudadana.

--------------- Eduardo Gudynas es analista de información en D3E (Desarrollo, Economía, Ecología y Equidad América Latina): www.globalizacion.org