No. 153 - Enero/Febrero 2002

Negociaciones en la OMC

¿Un proceso dirigido por los miembros o por la Secretaría?

por Chakravarthi Raghavan

La experiencia pasada y el trabajo que queda por delante han llevado a un creciente reconocimiento de que son los propios miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) quienes deben dirigir con firmeza el proceso de negociaciones mandatado por la Cuarta Conferencia Ministerial, celebrada del 9 al 14 de noviembre de 2001 en Doha. De lo contrario, la Secretaría de la organización se apoderará de las conversaciones.

La Cuarta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que aceptó lo que llamó un "programa de trabajo amplio y equilibrado", estipuló que "las negociaciones (en el marco del programa de trabajo) se desarrollarán de manera transparente entre los participantes" y que la conducción general de las negociaciones será supervisada por un Comité de Negociaciones Comerciales bajo la autoridad del Consejo General. La Declaración Ministerial también estipula que "el desarrollo y la conclusión de las negociaciones y la entrada en vigor de sus resultados se considerarán partes de un todo único".

Hay algunos informes, basados en las conversaciones emanadas de fuentes de la Secretaría de la OMC y ciertas reuniones de los embajadores comerciales con el director general de la OMC, Mike Moore, acerca de seguir precedentes anteriores de rondas comerciales previas en el marco del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, precursor de la OMC), y de constituir un Comité de Negociaciones Comerciales presidido por un ministro.

El director general de la OMC, en una carta a los embajadores, también ha dejado flotando en el aire la idea de nombrar "facilitadores" que podrían "viajar y celebrar consultas" como una forma de mejorar "la gestión y los sistemas" de la OMC y sus procesos decisorios en las conferencias ministeriales.

El programa de trabajo encomendado por la Conferencia Ministerial de Doha implica, en los hechos, la realización de negociaciones sobre todos los temas abarcados en la Ronda Uruguay, la última ronda de conversaciones multilaterales de comercio bajo el antiguo GATT, que se metieron en el programa, de una forma u otra. Además, hay negociaciones para desarrollar modalidades sobre los cuatro temas de Singapur (comercio e inversión; comercio y políticas de competencia; transparencia en la contratación pública; y promoción del comercio) y medio ambiente, así como una gama de temas (incluidas cuestiones de aplicación) y varios elementos que no implican negociaciones pero deberán ser resueltos por los diversos organismos de la OMC y el Consejo General con carácter prioritario.

Una mirada detallada al programa de trabajo de Doha sugiere que la tarea para las misiones de comercio y sus negociadores radicados en Ginebra será como mínimo un 50 por ciento mayor que en la Ronda Uruguay. Implicará un elevado costo que agotará hasta los recursos de las delegaciones de los países europeos pequeños y del mundo en desarrollo.

A partir de las lecciones aprendidas durante el proceso preparatorio de la Cuarta Conferencia Ministerial y por el estado actual de los asuntos en Doha (bastante diferentes de la bulla que hicieron los medios de difusión acerca del resultado), varios diplomáticos de países en desarrollo están subrayando la necesidad de asegurar un proceso firme dirigido por los miembros, y no manipulado por la Secretaría.

¿El GATT como precedente?

Por otro lado, algunos funcionarios comerciales parecen invocar el uso del término Comité de Negociaciones Comerciales para sugerir que había que seguir el antecedente del antiguo GATT para constituir y nombrar un presidente, así como para el desarrollo de las negociaciones. Si bien se cita el Acuerdo de Marrakech que creó la OMC (en el Artículo IX.1), para sugerir que habría que seguir las prácticas del GATT, la disposición en sí se aplica sólo a "la formulación de decisiones" y las antiguas prácticas de hecho no ofrecen un claro precedente y ni siquiera sirven como directrices.

Si bien es popular hablar de las pasadas siete rondas del GATT, en realidad resulta muy equívoco. Cuando el GATT nació como un acuerdo provisorio, con la inclusión en el Acuerdo General de las secciones de la Carta de La Habana referidas a política comercial, no hubo ni una disposición como esa en el Art. 17 de la Carta de La Habana que estipulara que la Oficina Internacional de Comercio convocara a conferencias en materia de aranceles. Es más, ni siquiera hubo en el GATT una disposición que planteara un enfoque general para reducciones arancelarias; este enfoque fue posible en el marco del GATT de 1947 recién en la Ronda Kennedy (1964-67) después que se agregó el Artículo XXVIII bis en el texto del acuerdo y entró en vigor. Hasta ese momento (que abarcó las siguientes rondas: de Ginebra en 1947, de Annecy en 1949, de Torquay en 1951, de Ginebra en 1956 y de Dillon en 1960-62), el único ejercicio de reducción arancelaria se dio a través de negociaciones bilaterales y enfoques de pedido-oferta. La multilateralización tuvo lugar recién cuando se incorporaron las listas anexas enmendadas a las listas anexas del país y se extendieron a todos los demás por el principio de nación más favorecida (nmf). Las conferencias sobre aranceles (o rondas) fueron convocadas principalmente para permitir a los países negociar su acceso en un solo lugar con todos los miembros del GATT, si bien a partir de Torquay, las Partes Contratantes del GATT también se embarcaron en negociaciones de aranceles bilaterales.

El director ejecutivo del GATT que presidía las negociaciones no tenía entonces una importancia particular. Incluso la Ronda Kennedy, donde se intentó por primera vez un ejercicio general de reducción de aranceles y se excluyeron importantes sectores o determinados productos de las reducciones arancelarias generales, demostró las limitaciones del ejercicio.

Estos y otros acontecimientos de la economía mundial (el repudio de Estados Unidos al Acuerdo de Bretton Woods, la ampliación de la Unión Europea hasta incluir al Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, y la formación del EFTA en Europa) dieron como resultado que se plantearan otros temas en las negociaciones multilaterales de comercio.

La Ronda de Tokio (1973-79) fueron, pues, las primeras y --como dijo el informe del director general al final de la ronda— "más ambiciosas" negociaciones económicas multilaterales iniciadas como un acto político de ministros de países que eran partes contratantes del GATT, y abiertas a la participación de países no miembros. La ronda incluyó en su agenda no sólo la reducción de obstáculos arancelarios y no arancelarios de productos tanto industriales como agrícolas, sino también otros temas como el sistema de salvaguardia, temas de países desarrollados/en desarrollo y mejoras en el marco internacional para la conducta del comercio mundial.

Fue en este contexto que la reunión ministerial de Tokio y su declaración crearon un Comité de Negociaciones Comerciales, con autoridad conferida en él para elaborar planes y procedimientos de negociación comercial detallados y supervisar el avance de las negociaciones. En esa época el propio GATT no tenía marco institucional, y legalmente su Secretaría era la del Comité Interino de las Naciones Unidas para la Organización Internacional de Comercio.

El Comité de Negociaciones Comerciales de la Ronda de Tokio era, pues, un organismo externo, que funcionaba directamente bajo la dirección de los ministros, pero nunca intentó ser el lugar donde se realizaran negociaciones sustanciales.

El Comité estaba presidido por el entonces director general del GATT, Olivier Long. (Si bien era un economista liberal, hay que reconocer que al final, cuando Estados Unidos y la Unión Europea llegaron a un acuerdo sobre el comercio de bienes "falsificados" y quisieron que lo incluyera en el proceso de negociación, para lo cual convocaron a unos pocos países a una reunión, Long se negó).

La naturaleza misma de las negociaciones y los diversos acuerdos debieron ser incorporados en el marco del GATT por las Partes Contratantes del GATT.

La Ronda Uruguay

En el caso de la Ronda Uruguay, aún en los prolegómenos del lanzamiento en Punta del Este, el entonces director general, Arthur Dunkel, y la Secretaría intervinieron, si bien de manera mucho más sutil de lo que ocurriría luego en la OMC, primero por Renato Ruggiero y ahora por Moore.

En la etapa preparatoria de Punta del Este, los miembros estuvieron profundamente divididos acerca de si incluir los servicios en las negociaciones. Un proyecto, preparado por grupo de países dirigidos por Colombia y Suiza, disponía todos los temas que debían ser negociados, mientras que otro grupo dirigido por Brasil e India no estipulaba ninguna negociación en materia de servicios.

Un acuerdo presentado por la Unión Europea y aceptado por Estados Unidos desembocó en el lanzamiento de las negociaciones sobre mercancías en la Parte I de la Declaración Ministerial como decisión de los ministros de las Partes Contratantes del GATT, y las negociaciones sobre servicios en la Parte II como una decisión separada de los ministros reunidos en ocasión de la sesión especial de las Partes Contratantes del GATT. La Parte III tenía una disposición para otra reunión de ministros al final de las negociaciones para decidir sobre la aplicación internacional de los respectivos resultados.

Se crearon los siguientes organismos: un Grupo de Negociaciones sobre Mercancías para dirigir las negociaciones sobre mercancías, un Grupo de Negociaciones sobre Servicios, un organismo de supervisión aparte para monitorear los compromisos de statu quo y desmantelamiento previstos en la Declaración, y un Comité de Negociaciones Comerciales presidido por el ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay.

Pero en la medida que el ministro rara vez visitaba Ginebra, la Secretaría ocupó el espacio, y nació un Comité de Negociaciones Comerciales a nivel oficial que estaba presidido por Dunkel en carácter personal. Esto también permitió que la Secretaría llevara adelante sus propias agendas a través del llamado Grupo de Negociación sobre el Funcionamiento del Sistema del GATT.

La experiencia de los países en desarrollo en la Ronda Uruguay no fue demasiado feliz, más aún en términos de los mandatos de procedimiento que se dieron cuando fracasaron dos reuniones ministeriales –la reunión de evaluación de mitad de periodo en Montreal y la reunión de Bruselas en 1990- y se le pidió a Dunkel que celebrara consultas para promover un acuerdo. En ambos casos promovió un arreglo o acuerdo entre Estados Unidos y la Unión europea, y luego impuso el resultado al mundo en desarrollo a través de las reuniones de "sala verde". Después de la evaluación de mitad de periodo, esto forzó al mundo en desarrollo a aceptar negociar las normas del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS), un acuerdo que, mirando en perspectiva, incluso varios economistas de la escuela del libre comercio admiten ahora que fue un error.

En términos del proceso de consultas que dirigió después de Bruselas, en que hubo negociaciones entre reducidos grupos de países, al final, en diciembre de 1991, si bien estaba de acuerdo con la práctica anterior del GATT y la Declaración de Punta del Este, en que las decisiones debían ser adoptadas por consenso, Dunkel cambió todo radicalmente. Presentó un Proyecto de Acta Final -ofreciendo textos para partes de cada acuerdo en que las partes no habían podido llegar a un acuerdo- y anunció en el Comité de Negociaciones Comerciales que el texto podría ser abierto y cambiado en cualquier parte sólo por consenso. En realidad, cuando hizo el anuncio, en el Comité de Negociaciones Comerciales de diciembre, los propios miembros ni siquiera tenían el texto del proyecto, el que se repartió recién después de la reunión.

Sin embargo, las diferencias entre Estados Unidos y la Unión Europea en materia de agricultura y una serie de otras cuestiones forzaron a que el texto fuera abierto (en donde las dos grandes potencias querían cambios) sin que mediara una decisión de consenso previa, mientras que a cualquier cambio que quisieran los países en desarrollo se le anteponía el requisito de que era necesario que hubiera consenso previo.

El Comité de Negociaciones Comerciales de la Ronda Uruguay era un organismo externo que no formaba parte de la maquinaria del GATT ni estaba bajo el control y autoridad del Consejo del GATT. Sin embargo, la Declaración Ministerial de Doha prevé específicamente que el Comité de Negociaciones Comerciales funcione bajo la autoridad del Consejo General de la OMC. Según el Acuerdo de Marrakech, cuando la Conferencia Ministerial no está en sesión, el Consejo General es la suprema autoridad legislativa y está autorizada a adoptar las decisiones que pueda tomar la Conferencia, excepto quizás pasar por encima una decisión de la propia Conferencia.

En tal situación, y dada la carga de trabajo de las negociaciones y el trabajo encomendado a los órganos de la OMC, hay una creciente opinión de que el proceso debería ser mantenido firmemente bajo el control de los miembros para permitir que las delegaciones más pequeñas participen y puedan llevar a cabo el trabajo, y para asegurar que la Secretaría no se apropie del proceso o cree una situación como la que se dio en los preparativos de Doha o en la propia Doha, en que los miembros se encontraron "negociando" con los funcionarios de la Secretaría. El presidente del Comité de Negociaciones Comerciales, según esta opinión, debería ser un embajador residente que trabajaría estrechamente con el presidente del Consejo General, estaría accesible en forma directa a las delegaciones presentes en Ginebra y estaría al tanto de sus preocupaciones, y no necesitaría de la mediación de la Secretaría. Esto aseguraría que las delegaciones más pequeñas no se sintieran abrumadas por el proceso de negociaciones ni quedaran en una situación en la que nuevamente serían meros espectadores.