No. 156 - Mayo 2002

Asistencia técnica de la OMC

Dudosos beneficios para el Sur

por Chakravarthi Raghavan

En marzo se prometieron alrededor de 20 millones de dólares para un fondo de asistencia técnica de la Organización Mundial de Comercio (OMC) para los países en desarrollo, pero la pregunta que se plantea ahora es cuán efectiva es la ayuda de esos programas de creación de capacidad con relación al comercio para los países pobres y si en realidad sus objetivos no son más bien un reflejo de las agendas de los donantes del Norte que de las necesidades de los receptores.

Una Conferencia sobre Promesas de Contribuciones realizada el 11 de marzo en la Organización Mundial de Comercio (OMC) para actividades de asistencia técnica, ofreció un total de más de 30 millones de francos suizos (20 millones de dólares estadounidenses) para un Fondo Fiduciario Global, con una partida de 25,2 millones de francos suizos para el año 2002 y 5,6 millones para el 2003. Los fondos serán utilizados por la OMC para lo que se describe como "el Fondo Fiduciario Global del Programa de Doha para el Desarrollo", y destinados a diversas actividades descritas como actividades de asistencia técnica: seminarios y simposios nacionales y regionales.

De las cantidades prometidas, 6.032 millones de francos suizos son fondos transferidos por donantes (Alemania, Holanda, Reino Unido y Estados Unidos) de los fondos fiduciarios bilaterales que ellos ya crearon en la OMC.

Acorde con la práctica de las instituciones internacionales, del total de 30,8 millones de francos suizos de recursos extrapresupuestarios destinados a tales actividades, la Secretaría de la OMC cobrará el 13 por ciento en concepto de "gastos generales". Por lo tanto, las secretarías internacionales tienen un interés creado en administrar planes de asistencia técnica a través de fondos extrapresupuestarios, aún cuando en declaraciones públicas las autoridades de las organizaciones se quejan de ello y manifiestan su preferencia por partidas de presupuesto regulares. También las delegaciones de gobierno muestran reticencia a adoptar un perfil alto y criticar algunas de esas actividades porque tanto sus funcionarios con sede en la capital como sus diplomáticos, están invitados a esos seminarios y reuniones o desean asistir a ellos. La situación no es diferente en la OMC.

Sin embargo, los diplomáticos comerciales y sus ministros radicados en la capital podrían insistir en aplicar un correctivo importante, es decir, que sus grupos de interés público de la sociedad civil (y no meramente empresarios) sean invitados a asistir y participar. Más allá de la disparidad de esos grupos, actualmente están más al tanto de los temas y otros puntos de vista que los promovidos y presentados por las secretarías internacionales y sus invitados. De esa forma, los funcionarios locales y grupos empresariales se beneficiarían de los debates.

Si bien parte de los fondos asignados para gastos generales quizás se gasten legítimamente en recursos de personal e instalaciones, como práctica general por lo menos algunos de los montos disponibles para las organizaciones internacionales en el marco de esos fondos de fideicomiso y financiación voluntaria también se convierten en un tipo de fondo con fines deshonestos que es utilizado para cubrir los gastos de viaje de los directores de las organizaciones y funcionarios de alto rango que asisten a esos seminarios y talleres.

En 2001, por ejemplo, según versiones de diplomáticos comerciales, los numerosos viajes del Director General de la OMC, Mike Moore, y de algunos funcionarios que lo acompañaron en varias visitas y reuniones regionales donde promovió el lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones comerciales con temas nuevos, fueron cubiertos con presupuestos para asistencia técnica.

Este tema parece haber figurado el año pasado en las discusiones del comité de presupuesto de la OMC, si bien los miembros que lo plantearon parece que no recibieron una información detallada en esa materia.

Para hacer justicia con la OMC y Moore, ésta no es una situación privativa del órgano mundial de comercio. No obstante, la falta de transparencia de la OMC y sus procesos de presupuestación y gasto (tanto previo como posterior), incluso para los miembros -dejando aparte a la sociedad en general- es mucho más pronunciada que en otras organizaciones internacionales, donde los documentos presupuestarios, informes de auditoría, etc., suelen estar disponibles para la consulta pública.

Naturaleza de la asistencia técnica

En la Declaración Ministerial de Doha -que de hecho en ningún lado menciona el término "Agenda para el Desarrollo", si bien la Secretaría de la OMC la ha llamado así-, los ministros de los países miembros aceptaron una "asistencia técnica con objetivos bien definidos y financiación sostenible" y reconocieron que la "cooperación técnica y la creación de capacidad son elementos claves de la dimensión del desarrollo".

Luego de la Conferencia Ministerial de Doha, Moore, así como algunos países, estuvieron hablando del programa de trabajo y de las negociaciones allí iniciadas como algo condicionado a la prestación de asistencia técnica y creación de capacidad para los países menos adelantados (PMA) y otros. Estos son términos que también son utilizados en otras organizaciones internacionales, y sin embargo no hay una comprensión clara de lo que significan y cómo los entienden los que prestan la asistencia técnica.

En una reunión del Consejo General de la OMC, del 13 de febrero, en comentarios sobre los planes y actividades de asistencia técnica, Túnez dijo que los programas de capacitación técnica y asistencia de organizaciones internacionales para la creación de capacidad, a menudo terminan en la realización de seminarios, intervención de consultores y viajes por todo el mundo de la gente involucrada, pero de última con muy poco incremento en la capacidad de los países en cuestión.

Un informe sobre actividades de asistencia técnica presentado por la Secretaría de la OMC a su Comité de Comercio y Desarrollo, que también se convirtió en la base de la reunión sobre promesas, enumeró unos 517 eventos, con temas o títulos que van desde "acceso" hasta "TRIPS" (Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio). No obstante, no hay indicios de las cantidades gastadas en cada uno de ellos.

De los 517 eventos planeados, 87 tienen relación con los cuatro "temas de Singapur" (inversión, política de competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación del comercio), 62 con las negociaciones sobre servicios y 15 con agricultura. Entre los 87 planeados sobre los temas de Singapur, el organismo de cooperación escogido para los temas de inversión y política de competencia es la Secretaría de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), cuya división de inversiones, incluso desde antes de la Conferencia Ministerial de Singapur en 1996, ha estado ocupada intentando promover normas y acuerdos multilaterales sobre inversión y competencia.

Los propios planes de asistencia técnica de la UNCTAD, develados en una reunión a principios de este año de su Comité sobre Bienes y Servicios, y sobre cuya base la agencia de la ONU intenta recaudar fondos de donantes, sugieren que tal vez sus propias prioridades -por la dependencia que tiene de los donantes- estén sesgadas a favor de los cuatro temas de Singapur.

Uno de los documentos internos de la UNCTAD, que parece haber llegado a manos de algunas delegaciones, comprometidas en el proceso de revisión a mitad de periodo de la agencia, sugiere que una de las principales fuentes de financiamiento en la que se pensó es el ministro de cooperación para el desarrollo del Reino Unido, Clare Short. Los documentos del Departamento para el Desarrollo Internacional británico que han obtenido las ONG, demuestran que una de las principales finalidades del referido Departamento es promover los acuerdos de la OMC sobre inversión, política de competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación del comercio, y que espera que las organizaciones reciban esos fondos para lograr, a través de la asistencia técnica, el apoyo de los países en desarrollo para una agenda comercial ampliada.

Holanda y la Unión Europea son otra fuente de financiación potencial, y sus propios documentos de comercio dejan poca duda de qué quieren lograr y qué esperan que hagan las organizaciones que reciben la donación. Algunos de los ministros de la Unión Europea fueron a la décima conferencia de la UNCTAD (UNCTAD X) en Bangkok en 2000 y realizaron un esfuerzo concertado por promover los temas de Singapur. No hay razón para pensar que sus opiniones hayan cambiado desde entonces o que hayan aflojado sus presiones.

Según los informes de las delegaciones del Grupo de los 77 y ONGs en Nueva York, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que también financia esas actividades, está siendo presionado por Estados Unidos para asegurar que se promueva su agenda.

Con relación a la OMC, cabía esperar un plan de asistencia técnica dentro del "Programa de Doha para el Desarrollo" que tratara de incorporar el desarrollo al comercio y a otras actividades, y no al revés. Sin embargo, bajo el título de "incorporación" se enumera, por ejemplo, una reunión en la sede de la Comisión Económica para África, titulada "incorporación de las prioridades comerciales a los planes de desarrollo y a los Programas de Estrategia de Reducción de la Pobreza".

Preocupaciones de la sociedad civil

Unas 18 organizaciones de la sociedad civil, en una declaración del 11 de marzo, expresaron su preocupación por la creación de capacidad en materia de política comercial y el cumplimiento de las promesas, así como el contenido de los programas propuestos, acusándolas de ser más pro-Secretaría –y donante- que orientadas a los receptores y sus necesidades. Los planes, comentaron las ONG, esencialmente dieron prioridad a los temas de Singapur en términos de la asistencia entre organismos que se prestaría.

Los grupos de la sociedad civil dijeron que la asistencia técnica y la creación de capacidad habían surgido como temas importantes para los PMA y países en desarrollo en la Declaración Ministerial de Doha. En Doha, los ministros habían aceptado "asistencia técnica con objetivos bien definidos y financiación sostenible" y reconocieron "que la cooperación técnica y la creación de capacidad son elementos claves de la dimensión del desarrollo".

Si bien es ampliamente compartido el objetivo de crear capacidad en los miembros de la OMC para definir y actuar en política comercial en función del interés nacional, quedan preguntas importantes acerca de cómo podría proporcionarse la creación de capacidad y por quién.

Las ONG destacaron que en el Consejo General realizado en febrero, los representantes del gobierno en Ginebra señalaron que había problemas significativos con el plan de asistencia técnica de la OMC y pidieron que fuera revisado con aportes de los gobiernos miembros, añadiendo que ellas también deseaban aprovechar la oportunidad presentada por la reunión sobre promesas para dejar sentada su preocupación por el plan de asistencia técnica revisado.

Algunas de las principales preocupaciones de la sociedad civil son:

1) El plan de asistencia técnica hasta ahora ha sido en gran medida concebido por la Secretaría de la OMC y no por los receptores de la asistencia: 40 PMA y más de 80 países en desarrollo. "Exhortamos a que se estudien más a fondo las propuestas realizadas por los PMA para la asistencia técnica en la Declaración de Zanzíbar de julio pasado".

2) La naturaleza del plan de asistencia técnica es en sí mismo problemático. Gran parte del plan implica el Marco Integrado para la Asistencia Técnica relacionada con el Comercio en apoyo de los Países Menos Adelantados (MI),

un programa que ya se ha intentado y ha fallado. Los organismos del MI son el Fondo Monetario Internacional, el Centro Internacional de Comercio, la UNCTAD, el PNUD, el Banco Mundial y la OMC. La asignación de responsabilidades en el MI renovado parece nuevamente desbalanceada, y en particular, que se le asigne el papel protagónico al Banco Mundial es motivo de preocupación. Los gobiernos receptores deberían tener la flexibilidad de escoger la agencia y la forma de asistencia que consideren más apropiada.

3) La asistencia entre organismos parece dar prioridad a los controvertidos temas de Singapur. Esta priorización de los nuevos temas de negociación sobre las necesidades de los PMA y los países en desarrollo para mejorar la capacidad en los temas en marcha, es problemática. El mandato de Doha no da prioridad a esos temas y específicamente encomienda que se preste asistencia técnica para "evaluar mejor las consecuencias" de temas tales como inversión y competencia.

4) Se ha reconocido ampliamente que los seminarios y talleres de la Secretaría de la OMC son demasiado generales e ineficaces. Esto muestra la necesidad de una evaluación más independiente de los anteriores esfuerzos de la Secretaría en materia de asistencia técnica a la hora de aprobar el nuevo plan de asistencia técnica. Las asociaciones estratégicas con bancos regionales para la aplicación de los mandatos de Doha son especialmente oscuras.

"Exhortamos a los donantes a trabajar más estrechamente con todos los países miembros de la OMC y con actores de la sociedad civil involucrados, para definir un programa de creación de capacidad comercial que fortalezca la capacidad general de esos países de identificar y perseguir sus propios objetivos de comercio en el contexto de un plan para el desarrollo más amplio. Para (ello) es importante crear un mecanismo que evalúe de manera independiente su eficacia. El plan actual destinado a permitir que otra rama de la Secretaría de la OMC realice una auditoría sobre creación de capacidad, es insuficiente", manifestaron las ONG. (SUNS N° 5078)