No. 156 - Mayo 2002

Relator Especial de la ONU

Personas "sin techo" y con vivienda precaria continúan aumentando

por Chakravarthi Raghavan

El derecho a una vivienda adecuada corre peligro ante la escasez de recursos destinados al gasto social y la privatización de los servicios esenciales destinados a hacer de las viviendas un sitio habitable, según un informe del Relator Especial para la Comisión de Derechos Humanos de la ONU.

Si bien la globalización afecta a los países, y a las regiones dentro de los países, de manera diferente dependiendo de una serie de factores, a escala mundial, la cantidad de gente sin techo o con vivienda precaria continúa creciendo acompasadamente con los indicadores de desigualdad económica, dice el Relator Especial Miloon Kothari, en el documento sobre vivienda adecuada presentado ante la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

El informe (E/CN.4/2002/59) del Relator Especial se centra en el derecho a una vivienda adecuada -definida de manera amplia para incluir el acceso a la tierra y a otros servicios esenciales como agua, electricidad y sanitaria- como un componente del derecho a un nivel de vida adecuado.

A partir de analizar los resultados de varias conferencias internacionales auspiciadas por la ONU relacionadas con efectos sobre el derecho a una vivienda adecuada, incluida el agua y los servicios de saneamiento, el Relator Especial dice que "hay una necesidad urgente de ir más allá de la reafirmación de principios y compromisos, y avanzar en la adopción de medidas concretas para la progresiva realización y puesta en práctica de los derechos humanos".

Recursos en merma

La globalización afecta a países y a regiones dentro de los países, de manera diferente, dependiendo de una serie de factores, entre ellos el grado de integración de la economía local a la economía internacional, el contexto político nacional y local, y el grado de descentralización del poder, la influencia de diferentes instituciones en cada país y localidad, y las características demográficas, se señala en el informe.

"No obstante, a escala mundial, la cantidad de personas sin techo o con vivienda precaria continúa aumentando acompasadamente con los indicadores de desigualdad económica", dice el Relator Especial. "Para entender por qué ocurre esto mientras la integración económica mundial crea nueva riqueza como nunca antes se ha visto, es necesario comprender mejor cómo y por qué los procesos de la globalización económica aparentemente no conducen a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales".

En general, la globalización y el proceso de aumentar la integración económica han limitado el papel y la capacidad de los estados para ofrecer recursos adecuados y otras prestaciones que a menudo son necesarias para el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales.

Varios factores macroeconómicos influyen en la disponibilidad de recursos para el gasto social, en especial la vivienda y los servicios esenciales. Estos factores incluyen:

* Escaso rédito o incluso negativo de la liberalización del comercio en los países en desarrollo, especialmente en los países menos adelantados (PMA).

* Volatilidad financiera a continuación de la desregulación de las corrientes de capital, acompañada de aumentos abruptos en las tasas de interés que afectan el acceso al crédito y a las hipotecas.

* Creciente especulación con la tierra como resultado de una mayor competencia por sitios más valorados en ciudades en rápido proceso de globalización, que a menudo expulsa a los residentes de bajos ingresos a sitios menos requeridos, con servicios deficientes.

* Una pesada carga por el pago de la deuda.

* Limitaciones fiscales y medidas de austeridad impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, destinadas principalmente a reducir el gasto público y que invariablemente conducen a reducciones en las partidas financieras destinadas a sectores sociales.

* El proceso de reforma del sector público, particularmente a través de la descentralización y la privatización.

La descentralización, se señala en el informe, ha permitido una creciente participación de la sociedad civil y marginó grupos de los procesos de toma de decisiones que repercuten directamente en su bienestar. La descentralización del suministro de servicios y la administración pública relacionada con la vivienda pueden tener marcados beneficios cuando los recursos adecuados son transferidos a actores responsables y capaces, en especial grupos de la sociedad civil, a escala local.

Sin embargo, cuando los recursos transferidos no guardan proporción con las responsabilidades, las autoridades locales se enfrentan al problema de tener que financiar la diferencia con sus propios presupuestos y/o de otras fuentes, incluso pidiendo préstamos al sector privado a través de títulos municipales, atrayendo empresarios para aumentar los ingresos por impuestos o especulando con la tierra y la propiedad.

La creciente competencia entre las ciudades para atraer capital y empresas para generar empleo y fuentes de ingreso ha provocado un aumento de las desigualdades entre las ciudades, "con discrepancias consiguientes en el grado de los servicios esenciales prestados a los ciudadanos".

En ciudades grandes, la creciente competencia por espacios centrales también ha iniciado un proceso de gentrificación* y la creación de nuevos ghettos de exclusión. En ciudades y zonas rurales económicamente postergadas, las autoridades locales continúan enfrentando situaciones difíciles con ingresos limitados para resolver los problemas de desempleo, la creciente demanda de seguridad social y la necesidad de mejorar los servicios públicos.

En el sector de la vivienda urbana basado en mecanismos de mercado, el resultado ha sido la postergación de los pobres. El sostenido deterioro de las condiciones, en especial con respecto a la vivienda y los servicios vinculados, sufrido por la mayoría de los sectores urbanos y rurales pobres de todo el mundo ha causado una gran preocupación por la globalización desbocada.

Los peligros de la privatización

A pesar de las limitaciones y dificultades que enfrentan, los gobiernos centrales, todavía tienen un papel importante a desempeñar para reconciliar las políticas macroeconómicas con los objetivos sociales, teniendo presente la primacía de sus obligaciones con relación a los derechos humanos.

Los gobiernos también tienen la responsabilidad de intervenir para asegurar el acceso universal a los servicios públicos en condiciones justas y equitativas.

Al participar en las negociaciones comerciales en marcha en la Organización Mundial de Comercio (OMC), añade el Relator Especial, los estados no deberían olvidar su responsabilidad de asegurar que sus políticas sean compatibles con las obligaciones emanadas de los instrumentos internacionales de derechos humanos.

Se teme que en particular el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC acentúe el proceso de privatización de los recursos y servicios relativos a los derechos a la vivienda, como electricidad, agua, saneamiento, transporte, materiales de construcción, etc.

La privatización de los servicios esenciales es un aspecto que merece ser estudiado muy de cerca al evaluar el impacto de la globalización sobre el derecho a una vivienda adecuada.

Si se hace un balance entre las ganancias prometidas por la privatización en términos de eficiencia económica y menores costos de los servicios, por un lado, y los costos sociales que ha tenido y tiene, por el otro, para muchos gobiernos y organizaciones internacionales resulta muy complejo y delicado promover esas políticas. Sin embargo, a la hora de aplicar tales políticas y programas está la primacía de las obligaciones en materia de derechos humanos, y es la "primera responsabilidad" de los estados observar los derechos humanos de los grupos pobres y vulnerables.

El derecho a la vivienda incluye el acceso al agua potable segura y al saneamiento, y ninguna vivienda debería carecer de agua porque eso la convertiría en un sitio inhabitable, se señala en el informe.

Una evaluación de la literatura actual en torno a los impactos de las privatizaciones recientes de servicios de agua y saneamiento encontró que la vasta mayoría de los estudios de caso disponibles "no logran demostrar que haya habido mejoras en la calidad y cobertura de los servicios para los grupos vulnerables". En realidad, en los países en desarrollo y economías en transición lo más común ha sido un incremento de los costos y el corte del servicio a las personas que no pueden pagar las tarifas encarecidas.

El estudio también reivindica la preocupación de que las privatizaciones "si bien son relativamente fáciles de iniciar, son extremadamente difíciles de poner en práctica cuando el objetivo declarado del servicio es la cobertura universal con una calidad aceptable a precios accesibles".

Además, cuando la población a ser atendida incluye grupos de bajos ingresos que viven en zonas y/o en condiciones difíciles de atender, los proveedores del servicio privatizado generalmente han sido reticentes a invertir en distintas formas de suministro o a la aplicación de subsidios cruzados para cubrir efectivamente las necesidades de esos grupos.

"No obstante", comenta el Relator Especial, "el apoyo y promoción del Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo a la privatización generalizada de los servicios de agua y saneamiento en comunidades de bajos ingresos ha sido una política permanente durante más de una década".

En términos de las experiencias y dificultades de la privatización de los servicios de agua, es posible extraer varias lecciones.

En primer lugar, la privatización, por su propia naturaleza, lleva cada vez más a las autoridades centrales y locales a buscar la obtención de ganancias en la prestación de servicios esenciales. Y en un contexto en que una gran parte de la población vive en la pobreza, muchos grupos no pueden absorber los costos de ofrecer una tasa de mercado del recurso para el inversor por los servicios suministrados a través de mecanismos de mercado. A menos que se subsidien algunos costos para esos grupos, como surgiría de las obligaciones generales emanadas de los instrumentos de derechos humanos, seguramente ellos quedarán excluidos de los servicios que necesitan.

En segundo lugar, experiencias anteriores de privatización indican que el énfasis en la recuperación del costo, un principio cardinal de la privatización, puede fragmentar la prestación y cobertura del servicio. Varias ciudades de países en desarrollo son nuevas para dirigir la prestación de servicios e infraestructura social como empresas rentables. Las tasas de ganancia y flujos líquidos saneados toman mucho mayor prioridad en el diseño de los proyectos que el alivio de la pobreza o el mejoramiento de las condiciones de salud y de vida.

Es bastante probable, pues, que una ciudad pueda pedir prestado dinero para construir un nuevo sistema de alcantarillado, ostensiblemente para mejorar el servicio de todos los residentes de la ciudad. Sin embargo, el sistema será extendido en primer lugar a las zonas que puedan pagar el precio de los nuevos servicios, típicamente las más acomodadas. Y si las zonas de menores ingresos no pueden pagar el mismo precio por los servicios, es probable que el proyecto no pueda pagarse por sí mismo. La ciudad se vería forzada entonces a sacar dinero de otras fuentes de ingresos para cubrir sus obligaciones de pago. Y si el dinero tomado de las rentas generales está destinado a ser utilizado para apoyar otros servicios sociales para los pobres, los pobres se verían doblemente perjudicados.

En tercer lugar, está el tema de la responsabilidad de los agentes de servicios privados en el cumplimiento de sus obligaciones. Existe un creciente número de casos de asesoramiento erróneo y de prácticas antiéticas, cuando no ilegales, de proveedores privados, así como empresas consultoras y otras instituciones que promueven agresivamente la privatización. En el Reino Unido, donde se ha estudiado cuidadosamente la privatización del agua y la prestación de saneamiento, los estudios demuestran que después de la privatización, las ganancias levantaron vuelo en términos reales al tiempo que los clientes enfrentaban permanentes aumentos de precios. En Bolivia, donde, en nombre del Banco Mundial, la administración de los sistemas de agua y saneamiento de la ciudad de Cochabamba fue entregado en una única concesión a empresas internacionales de agua por 40 años, el precio del agua aumentó inmediatamente en un 20 por ciento de los ingresos familiares mensuales. La respuesta a las protestas de los ciudadanos fue la acción del ejército, que dejó seis muertos. Las protestas continuaron hasta que el consorcio fue obligado a abandonar el país.

La suscripción del sector público de los riesgos de la inversión privada puede tener también efectos devastadores en la economía y la cohesión social en caso de incumplimiento, señala el Relator Especial, citando casos y ejemplos de Argentina, Sudáfrica y Francia.

Según una base de datos compilada por la Unidad de Investigación Internacional de Servicios Públicos, varios casos de grandes esfuerzos de privatización del agua han comenzado a caer bajo sospecha en los últimos años.

El Relator Especial señala que también algunas de las mejores prácticas de abastecimiento de agua y saneamiento en los países desarrollados y en desarrollo son administradas por organismos públicos. La vasta mayoría de personas de América del Norte, Europa y Japón reciben agua y servicios de saneamiento de empresas de propiedad y administración pública. (SUNS N° 5091)

--------------

* El fenómeno conocido como gentrificación consiste en una serie de mejoras físicas o materiales y cambios inmateriales -económicos, sociales y culturales- que tienen lugar en algunos centros urbanos viejos, los cuales experimentan una apreciable elevación de su estatus.