No. 155 - Abril 2002

La teoría de la IED

Trampas conceptuales y metodológicas

por Yash Tandon

No debería haber una política de puertas abiertas en los países en desarrollo para la inversión extranjera directa (IED) en general, afirma el autor, quien cuestiona la opinión generalizada sobre la IED y señala el imperativo de apuntalar los recursos nacionales para el desarrollo.

Hay ciertas propuestas simples en la economía que adquieren el estatus de verdades axiomáticas, y a veces incluso fuerza de ley. Una de ellas, en esta época, es la propuesta de que si un país en desarrollo procura el crecimiento económico y el bienestar de su pueblo, entonces el mecanismo principal para hacerlo es tratar de atraer la inversión extranjera directa (IED) o privada (IEP), y además, que en un mundo globalizado, donde el capital tiene libertad para moverse a su antojo, el país en desarrollo necesita ofrecer condiciones competitivas para atraer IED.

Esta simple proposición a menudo está calificada con el agregado, no obstante, de que la IED no es un factor de crecimiento suficiente -porque hay otros factores que también afectan al crecimiento-, pero es un ingrediente necesario. Otra calificación que a veces se añade es que la IED puede tener consecuencias tanto negativas como positivas, pero "haciendo un balance", los beneficios positivos compensan los negativos y, por lo tanto, la estrategia política debería ser maximizar los efectos positivos y minimizar los negativos.

El sentido general del argumento es inconfundible: un país en desarrollo no irá a ningún lado si, por cierta razón, no recibe IED.

El proyecto acordado del Consenso de Monterrey de la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo dice lo siguiente sobre la IED:

"18. Las corrientes de capital internacional privado, en especial inversión extranjera directa, conjuntamente con la estabilidad financiera internacional, constituyen complementos esenciales para los esfuerzos de desarrollo internacionales y nacionales. La inversión extranjera directa contribuye a financiar un crecimiento económico sostenido en el largo plazo. Es especialmente importante por su potencial para transferir conocimiento y tecnología, crear puestos de trabajo, impulsar la productividad general, incrementar la competitividad y espíritu empresarial, y por último para erradicar la pobreza a través del crecimiento y el desarrollo económicos. No obstante, un desafío central es crear las necesarias condiciones nacionales e internacionales para facilitar las corrientes de inversión directa, conducentes a lograr prioridades de desarrollo nacionales, para los países en desarrollo, en especial África, los países menos adelantados, los pequeños estados insulares en desarrollo, y los países en desarrollo sin salida al mar, y también los países con economías de transición.

"19. Para atraer e incrementar los ingresos de capital productivo, es necesario que los países continúen con sus esfuerzos para lograr un clima de inversión transparente, estable y predecible, con adecuados mecanismos para el cumplimiento de los contratos y respeto a los derechos de propiedad, imbuidos en políticas macroeconómicas racionales e instituciones que permitan que los empresarios, tanto nacionales como internacionales, actúen eficientemente y rentablemente y con el máximo de impacto en el desarrollo. Se requieren esfuerzos especiales en sectores prioritarios como el de política económica y el de marcos regulatorios, para promover y proteger las inversiones, incluso los sectores de desarrollo de recursos humanos, evitar la fijación doble de impuestos, el gobierno empresarial, las normas contables y la promoción de un ambiente competitivo. Otros mecanismos, tales como las asociaciones públicas y privadas y los acuerdos de inversión, pueden ser importantes. Ponemos énfasis en la necesidad de contar con asistencia técnica fortalecida y con recursos adecuados, así como programas de creación de capacidad productiva, tal como lo requieran los receptores".

La IED, en su mayor parte, está dirigida a la oferta

El caso de la IED suele presentarse como dirigido a la demanda. Por supuesto, es posible citar a varios dirigentes del Tercer Mundo que dijeron que desean IED. En el caso de África, sin embargo, tales deseos a menudo están acompañados de una opinión menos que optimista de que no importa lo que hagan, no lograrán atraer IED. Hay creciente escepticismo sobre la IED entre los países del Tercer Mundo. En la Cuarta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Doha en noviembre de 2001, los ministros de Comercio de la Unión Africana, los países menos adelantados y los países del grupo África, Caribe y el Pacífico (ACP), así como varios ministros de Asia, lucharon arduamente contra el párrafo 20 de la Declaración Ministerial, que procuraba iniciar negociaciones en un marco multilateral para inversiones. Finalmente cedieron sólo por la enorme presión de los países desarrollados.

Si la IED es algo tan bueno, ¿por qué los líderes de África y Asia no abren sus puertas a las negociaciones sobre un régimen de inversión libre en lugar de combatirlo? Cada vez resulta más evidente que no es tanto que los países en desarrollo deseen la IED, sino que son los representantes del mundo industrializado –las transnacionales, los "expertos" y la división Inversión, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)- los que desean que los países en desarrollo deseen la IED. En Tailandia, por ejemplo, antes de la crisis de agosto de 1997, el país fue sometido a una enorme presión del FMI y los donantes para abrir sus puertas a la IED. Joseph Stiglitz comparó la intervención del FMI en Asia con el Holocausto.

El punto es que a los países industrializados les interesa persuadir a los países en desarrollo a tomar la IED como un paquete, ya que sólo exportándolo como un paquete no negociable puede obtener el máximo beneficio de sus ventajas comparativas en tecnología y sistemas de administración.

Cada vez más, por ejemplo, las transnacionales que negocian las transferencias de IED a países como India y Brasil, argumentan que a cambio de su última tecnología -por ejemplo, la tecnología de refrigeración que reduce los clorofluorocarbonos-, deberían tener parte en la propiedad de las empresas a las cuales se transfiere la tecnología. La UNCTAD también se ha convertido en víctima, o para decirlo más suavemente, en blanco, para impulsar la IED. Vastas cantidades de dinero se inyectan en el sistema por agencias occidentales donantes, para realizar talleres donde persuadir a los países del Tercer Mundo a abrir sus puertas a la IED "por su propio bien". Hay fallas conceptuales y estadísticas fundamentales subrayadas en los Informes anuales de la UNCTAD sobre la Inversión Mundial.

El rumbo de la IED, en especial con relación a África

Un aspecto problemático sobre el debate en torno a la IED es que hay un conjunto confuso de definiciones de la IED o, lo que es peor, ninguna definición, sólo el presupuesto de que es necesario atraer IED, independientemente de lo que signifique, para estimular el crecimiento. En una tentativa poco usual, The Economist definió a la IED como un paquete. El punto sobre la IED es que es mucho más que mero "capital": es un paquete de capital, contactos y conocimiento administrativo y tecnológico singularmente potente. Es el filo cortante de la globalización (The Economist, 24 de febrero de 2001).

Esta definición de la IED plantea una pregunta: si la IED es en efecto un "paquete", ¿puede ser desenvuelto? ¿Puede un país en desarrollo decir al que viene con la IED: "Tendremos su tecnología pero preferimos depender de nuestros propios ahorros como capital, y nos administraremos nosotros mismos"? ¿O está en la naturaleza misma de la IED que llega como "paquete" –tómelo o déjelo?

La IED se vende falsamente a los países en desarrollo como una solución para su subdesarrollo. No hay una correlación necesaria entre la IED y el crecimiento, ni entre el crecimiento y el desarrollo. El desarrollo en sí mismo es un fenómeno complejo. Su reducción a un fenómeno económico ha sido una de las fallas más preclaro de la economía neoliberal. Y estrechar aún más la constreñida doctrina económica en la "IED como fuente del desarrollo" es llevar el reduccionismo al absurdo.

Lo que los países en desarrollo pueden (o no) necesitar es capital, especialmente capital incorporado en tecnología. Ellos no necesitan IED. ¿Por qué? Porque la IED es realmente un paquete de acciones para beneficio de las transnacionales en su perpetua búsqueda de ganancias, mercados y fuentes de materias primas. La IED es un medio para los extranjeros que poseen capital, de adquirir acciones en el país receptor.

En términos de política, esto implica que los países en desarrollo deben ser muy cuidadosos para no aceptar IED en cualquier condición. Deben tratar de desempaquetar la IED y negociar con el proveedor de IED lo que desean de ella y tratar de depender de sus propios recursos. Y como en todas las negociaciones comerciales, se trata de una habilidad adquirida a través de la experiencia, y a menudo después de amargas lecciones.

No hay IED "buena" o "mala" fuera de una política nacional. En otras palabras, es sólo en relación con la política nacional que la IED puede ser descrita como buena o mala. Toda IED es intrínsecamente problemática. Ese tipo de inversiones no vienen por caridad; vienen para hacer negocio, para hacer uso de los recursos locales, para sacar ventaja de la mano de obra barata o calificada, o para capturar el mercado local contra otros competidores extranjeros, e incluso contra las empresas locales. Los inversores extranjeros directos no transfieren tecnología por amor a ella; lo hacen –si es que lo hacen- para controlar la producción y el mercado.

Por lo tanto, no debería haber una política de "puertas abiertas" a la IED en general. Debe permitírsele entrar cuando sea requerida por un consenso nacional entre el gobierno, el sector privado nacional, los trabajadores y los pequeños agricultores, y otros órganos de la sociedad civil. La IED debe funcionar bajo ciertas condiciones determinadas internamente (por ejemplo, acceso limitado a los ahorros nacionales) y debe conformarse a ciertos requisitos de desempeño, por ejemplo, transferencia efectiva de tecnología o capacitación gerencial.

Contrariamente a la concepción generalizada, África no sufre de una "tasa de ahorro baja", dejando una "diferencia de inversión" que debe ser "completada" por la IED. Por el contrario, la tasa de ahorro de África es alta. Sin embargo, esos ahorros no son descritos como "ahorros" en la literatura económica dominante. Son descritos, por alguna convención contable arcaica, como dividendos, intereses sobre préstamos, pagos de deuda, etc. Son, entonces, externalizados, y cuando regresan, bajo otra forma, son descritos como "inversiones frescas" o "IED".

Empíricamente hablando, en lugar de un ingreso de capital a África, lo que hay es un egreso neto, es más, masivo, de capital, que toma diferentes formas, pero es difícil acceder a los datos porque no hay una sola institución en el mundo a la que se le haya encomendado y dado recursos para llevar a cabo una investigación empírica de este tipo. A menos que los ahorros sean retenidos dentro de África para la acumulación de capital nacional, África seguirá buscando eternamente capital afuera, y así seguirá siendo un rehén permanente de las condiciones impuestas por el capital internacional. Estas condiciones, bajo el régimen del FMI y el Banco Mundial, son cada vez más políticas tanto como económicas. Y así, además de convertirse en un rehén económico de los dictados del capital internacional, África corre el peligro de también perder su independencia política. Este es el significado real de la globalización dirigida por el capital.

No parece haber un esfuerzo concertado de los países africanos para resolver este tema sumamente grave. Requeriría un gran esfuerzo de todo el sistema bancario hacer algo serio y sustentable en este sector crítico. La mayoría de la infraestructura bancaria central en África está completamente infiltrada por expertos entrenados y "condicionados" por el FMI, en algunos casos ubicando directamente a la gente desde Washington. Oficialmente, no es posible confiar en ellos para proteger la economía nacional de los ataques de la IED o el capital especulador, que ha sido la principal razón de, por ejemplo, la devaluación del rand sudafricano en más del 40 por ciento durante 2001. Los funcionarios del banco central africano e incluso la mayoría de los ministros de Finanzas quedan atrapados en los paradigmas del FMI para el "desarrollo" de África. Se los hace creer que incluso la externalización de fondos es "buena" para África, aún cuando, irónicamente, ¡buscan IED para "completar la diferencia" entre ahorros e inversiones!

La mayoría de los países africanos están sumidos ahora en tales crisis de sus balanzas de pagos que no es la "secuencia" de ingresos lo que más les preocupa sino la "secuencia" de egresos de capital. Esto incluye egresos en la forma de servicio de la deuda, dividendos, pagos por importaciones necesarias, pensiones para ex siervos coloniales, beneficios de licencia para la élite, etc. Por lo tanto, la primera tarea de liderazgo político en África es "secuenciar" el egreso de capital negándose, en primer lugar, a pagar todas las deudas en que África incurrió ilegítimamente. Debe luego analizar críticamente las diversas formas en que las salidas de capital del continente -incluida la corrupción de funcionarios y la externalización de capital por instrumentos tales como la "transferencia de precios"-, y así, a largo plazo, frenar el masivo egreso de capital de África.

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Yash Tandon es Director de Southern and Eastern African Trade Information and Negotiations Initiative (SEATINI).

El presente artículo, que apareció por primera vez en el Boletín SEATINIi (Vol. 5, Nº 2, 31 de enero de 2002), es un resumen de un documento presentado en la 4ª Conferencia de Economistas Internacionales, en febrero de 2002 en La Habana, sobre "Globalización y Problemas del Desarrollo"..