No. 155 - Abril 2002

Comité de Negociaciones Comerciales

La OMC avala principios, prácticas y estructuras de negociación

por Chakravarthi Raghavan

El Comité de Negociaciones Comerciales de la OMC, que debe supervisar las conversaciones que surgen del mandato de la Conferencia Ministerial de Doha, ha aprobado un conjunto de directrices en materia de procedimiento que podría encaminarse en cierta forma a asegurar una mayor transparencia y participación en el proceso de negociaciones. El organismo de supervisión también nombró al Director General de la OMC como presidente ex oficio, en lo que varios miembros acordaron constituye un acuerdo excepcional que no sienta precedentes para el futuro.

Después de más de dos semanas de intensas consultas y negociaciones, el 1 de febrero el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) se puso de acuerdo en torno a los principios y prácticas que deberían regir su trabajo y el de los organismos y estructuras de negociación para la nueva ronda de negociaciones comerciales que surge del mandato de la Cuarta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) realizada en Doha en noviembre de 2001. El CNC también decidió acerca de los parámetros de las reuniones y la elección de los jefes de los organismos de negociación, un proceso intergubernamental, que por lo tanto será presidido por un representante gubernamental. Luego nombró al Director General de la OMC como presidente ex oficio hasta el 1 de enero de 2005 -el plazo fijado en Doha para concluir las negociaciones-, después de registrar las opiniones de varias delegaciones en cuanto a que el nombramiento del Director General era un "acuerdo excepcional" y no sentaba precedente.

Varias delegaciones, incluidas China e India, dejaron en claro su opinión de que en ausencia del Director General, las reuniones del CNC podrían ser presididas por el presidente del Consejo General o de uno de los organismos de negociación, y no la Secretaría de la OMC. Alguna de las declaraciones, como la de Tanzania, fue bastante específica en censurar que subsistieran las viejas prácticas del GATT de entregar las presidencias de los organismos de negociación o de pequeños grupos a los Subdirectores Generales de la OMC.

Filipinas insistió en que el CNC "no debe" interferir en las discusiones más sustanciales, ni debe recurrir a los llamados "Amigos del Presidente", "ostensiblemente para facilitar o promover un consenso". Esto fue una clara referencia al proceso de Doha, donde hubo ministros -escogidos por el Grupo de los Cuatro: Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y Canadá- que fueron nombrados "Amigos del Presidente" para promover un consenso y otros ministros que no fueron nombrados pero de hecho actuaron detrás de bambalinas en la elaboración del documento final.

Los principios y prácticas avaladas por el CNC pueden hasta cierto grado ayudar a que el CNC y las negociaciones sean un proceso intergubernamental y puedan refrenar tácticas y manipulaciones no transparentes y arbitrarias como las que caracterizaron las últimas semanas previas a Doha y durante la propia Doha. Sin embargo, los observadores comerciales señalaron que los países en desarrollo y sus representantes deben estar alertas y no acordar, por connivencia u otros motivos, ningún "apartamiento" de esos principios y prácticas, con la excusa de la "flexibilidad".

La participación de China

Los principios y prácticas para dirigir las negociaciones habían sido revisados (por lo menos dos veces) en el proyecto original por el presidente del Consejo General, Stuart Harbinson, de Hong Kong-China. Las revisiones, en dos o tres aspectos, se hicieron ante la insistencia de los países en desarrollo, cuya voz se ha fortalecido con el ingreso de China a la OMC en enero de 2002.

En las numerosas consultas que llevaron a la decisión del 1 de febrero, China había adoptado una clara posición que apoyaba la necesidad de tomar en cuenta los problemas sistémicos de los países en desarrollo acerca de que el Director General asumiera la Presidencia y la Secretaría desempeñara algún papel en las negociaciones. China también tomó posición firmemente detrás del Grupo Africano y de los miembros del Grupo de Espíritus Afines de países en desarrollo, así como otros que estaban dispuestos a aceptar al Director General como presidente ex oficio pero querían directrices y normas claras. En el proceso preparatorio de la reunión del 1 de febrero, cuando el presidente del Consejo General formuló un lenguaje que todavía daba mucho poder al presidente del CNC y a los presidentes de los organismos de negociación en la comunicación a los órganos superiores cuando no hubiera consenso, China insistió, "en instrucciones del capital", que era posible que no estuviera de acuerdo con esto y quería introducir cambios a la formulación anterior, que establecía que a falta de consenso, deberían reflejarse las "diferencias sustanciales". Si bien la formulación oral inicial de China no habría cambiado demasiado las cosas, el lenguaje final en materia de principios y prácticas, resultado de conversaciones ulteriores, exige ahora que con relación a la comunicación a los órganos supervisores "los presidentes deberán reflejar el consenso, o en los casos en que éste no fuera posible, diferentes posiciones en los temas".

Durante los largos años en que negoció su ingreso a la OMC (y antes al GATT), China había adoptado una actitud cuidadosa. Tanto su posición importante como país de comercio, con considerable peso político y comercial, como las mayores "concesiones" que en cierta medida tuvo que hacer para lograr entrar, hizo creer a algunos que China se comportaría como los países del Grupo de los Cuatro al integrarse a la OMC y que tal vez no secundara las posiciones de los otros países en desarrollo. Si bien China puede seguir todavía aquello que es de su propio interés en asuntos sustanciales, ha dejado claro de qué lado estaría en cuestiones de procesos y procedimientos. Las conversaciones sobre la organización del trabajo de las negociaciones posterior a Doha fueron en cierto sentido la primera prueba, y China dejó pocas dudas sobre su posición, por lo menos en procedimientos y procesos.

Los negociadores chinos, no obstante, todavía están abriéndose camino en la OMC y sus procesos. En uno de los aspectos están en inferioridad de condiciones: en la OMC, como antes en el GATT, los únicos idiomas oficiales de trabajo son el inglés, el francés y el español; y en todas las reuniones de "sala verde" y "consultas privadas" donde se realizan o pergeñan los negocios, el idioma de las negociaciones es el inglés. En Doha, en la "sala verde" ministerial, los procedimientos y negociaciones de la reunión de toda la noche se realizaron exclusivamente en inglés. A pesar de la insistencia con que las delegaciones de habla francesa y española plantean en las reuniones plenarias su derecho a tener documentos y a disponer de intérpretes en su propio idioma, en la OMC negocian en los pequeños cónclaves sólo en inglés, lo que deja en ridículo las decisiones de los grupos especiales de solución de diferencias de la OMC y del Órgano de Apelación que citan las versiones de autorización en francés o español para fundamentar determinada opinión de los textos en inglés.

Al igual que otros para quienes el inglés no es un idioma de trabajo, los chinos tienden a pensar en su propio idioma y traducirlo al inglés. Y si bien consultan a amigos -como en los preliminares de la reunión del CNC del 1 de febrero-, con frecuencia en las reuniones pequeñas a las que hacíamos referencia, los negociadores tienen que pensar rápidamente, por decirlo así.

Fue así que en las numerosas conversaciones de pequeños grupos realizadas antes de la reunión del CNC y dirigidas por Harbinson, la delegación china pusiera objeciones citando instrucciones de su gobierno. Se sabe que propuso oralmente cierta redacción que Harbinson -quien está más familiarizado con los matices del uso del inglés- pareció dispuesto rápidamente a aceptar, ya que había dejado margen para los presidentes.

Posteriormente, en nuevas consultas del 31 de enero y 1 de febrero, cierto número de países en desarrollo y China cambiaron esto para estipular, en la formulación final adoptada, que deberían reflejarse no meramente "diferencias sustanciales" sino "posiciones diferentes en los temas". Esto no contemplaba totalmente la posición original del Grupo de Espíritus Afines pero igual suponía un avance. Los diplomáticos comerciales del mundo en desarrollo dijeron que tenían confianza en que el ingreso de China agregaría fuerza a las opiniones de los países en desarrollo dentro de la OMC, y que la diplomacia china se está adaptando rápidamente a las formas bizantinas de los procesos del sistema de la OMC.

Una conducta sin reglas

Coronando una semana de consultas y negociaciones muy intensas después de una reunión formal del CNC el 28 de enero, en la reunión formal de la tarde del 1 de febrero Harbinson dio a conocer una declaración. En sus comentarios introductorios (revisados) circulados con anterioridad entre los miembros, Harbinson todavía argumentaba que no era un texto negociado sino un texto en el que había considerado cuidadosamente e intentado reflejar las opiniones de los delegados, y esperaba que ofrecería "cierta seguridad" a las delegaciones en cuestión, en cuanto a seguir "las mejores prácticas de la OMC" y para que el proceso se desarrollara de manera transparente, participativa y responsable. Su propuesta original era que las delegaciones "tomaran nota" de su declaración, y nada más. Sin embargo, ante la insistencia de varios países en desarrollo, los principios y prácticas han sido ahora "avalados" por el CNC y por lo tanto tiene su impronta.

En cualquier sistema internacional basado en tratados, los miembros no ceden implícitamente su autoridad a nadie. En la OMC, que reiteradamente aduce estar basada en normas, la Secretaría o la Presidencia no pueden hacer nada que no esté específicamente respaldado por normas o procedimientos acordados. Sin embargo, tanto en la etapa preparatoria de Doha como durante Doha, se invocó dicha autoridad sobre la base de las antiguas prácticas del GATT, aún cuando no pudiera citarse ningún antecedente concreto.

Los principios y prácticas avaladas por el CNC deberían ayudar ahora a refrenar ese tipo de conducta "carente de normas", dijeron los diplomáticos comerciales del Tercer Mundo.

Un aspecto interesante del documento, resultado de las consultas pero declarado como texto no negociado, fue que al hablar del aporte del CNC a "las mejores prácticas establecidas en los últimos dos años" en cuanto a transparencia internacional y participación, citó sólo "las prácticas expresadas por el predecesor de Harbinson, el embajador Bryn, de Noruega, el 17 de julio de 2000 (WT/GC/M57) como reflejo de las extensas discusiones sobre transparencia internacional". Indirectamente, esto distanció a la OMC y al CNC de las prácticas y procesos de las semanas finales previas a Doha -seguidas por el propio Harbinson para lograr un texto consensuado a partir de su sola autoridad- y durante Doha.

En la reunión informal que precedió a la formal del 1 de febrero, Bulgaria, que había apoyado el consenso el día anterior debido a la forma en que se había formulado el tema de las indicaciones geográficas y las negociaciones sobre su aplicación a otros productos, pidió la confirmación de la Presidencia de que el Consejo de TRIPS se comprometería en sus sesiones regulares en debates sustanciales sobre esta materia. Harbinson respondió con un "sí". En la reunión formal después de la adopción -en la que Bulgaria repitió esto-, Argentina tomó la palabra posteriormente para decir que entendía que la aclaración de la Presidencia no era legalmente obligatoria.

Además del cambio de los procedimientos informativos y la necesidad de reflejar "posiciones diferentes", los principios y prácticas acordados decían que "como regla general, en la medida de lo posible, sólo un órgano negociador debería reunirse al mismo tiempo". La formulación original había previsto dos reuniones al mismo tiempo y hubiera sido menos propicio para la participación de delegaciones más pequeñas.

Intervenciones de los miembros

Después de la adopción del paquete de principios y prácticas, estructuras y procesos, la Unión Europea dijo que era hora de ponerse a trabajar y comenzar las negociaciones. Dijo que las discusiones sobre los temas de Singapur (inversión, competencia, contratación pública y facilitación del comercio) "tendrá lugar en los grupos de negociación, y las negociaciones comenzarán en modalidades conforme a la Quinta Conferencia Ministerial", y que los grupos de trabajo informarán al CNC.

Estados Unidos, por su parte, dijo que los presidentes de los diversos organismos deberían tener "flexibilidad adecuada" y que los miembros no habían alterado ninguno de los documentos ministeriales adoptados en Doha.

Munir Akram, de Pakistán, dijo que la posición de Pakistán y otros países se relacionaba con sus preocupaciones en torno al problema sistémico y no con las personas. En ausencia del presidente ex oficio del CNC, sus reuniones deberían ser presididas por el presidente del Consejo General o el presidente de uno de los órganos de negociación.

India dijo que los principios y prácticas avalados sólo constituyeron el primer paso. Para todos sería una tarea difícil interpretar algunos de los párrafos de la Declaración Ministerial de Doha, dijo India, refiriéndose en este sentido a las interpretaciones incluidas en los temas de aplicación. En cuanto a los grupos de trabajo, el embajador de India, Chandrasekhar, dijo en clara respuesta a la Unión Europea, que continuarán sus procesos e India no consideraba que las negociaciones debían comenzar después de la Quinta Conferencia Ministerial. India también señaló que el Director General de la OMC, Mike Moore, no estaba en el CNC para asumir la Presidencia. En su ausencia en cualquier reunión del CNC, la Presidencia debería ser asumida por el presidente del Consejo General o uno de los presidentes de los órganos de negociación.

Bulgaria dijo que había aspectos de "prácticas pasadas" que nunca fueron establecidas, y no podía estar de acuerdo en institucionalizarlas. Los principios aprobados no eran una solución y era necesario dar pasos concretos para mejorar la transparencia interna mediante normas explícitas. Las propuestas relacionadas con las negociaciones deberían hacerla sólo los miembros o grupos de miembros; y a partir de ese momento no debería realizarse ninguna reunión hasta que todos hubieran recibido copias y propuestas por lo menos 10 días antes de una reunión. Bulgaria también expresó que era hora de que la institución estableciera un procedimiento de selección para la elección de un Director General.

El delegado de China, Li, declaró que creía firmemente que la OMC era una "organización basada en las normas" y que deben haber normas y directrices para las negociaciones. Los presidentes de los órganos de negociación deberían ser integrantes de los miembros. Si bien habían adoptado un enfoque más flexible para el CNC, eso no debía constituir un precedente para el futuro.

El embajador de Jamaica, Ransford Smith, dijo en su intervención que si bien los ministros en Doha habían sentado las bases (en párrafos 45-52 de la Declaración Ministerial), era tarea de los miembros avanzar en la construcción del andamiaje. El mandato de Doha también había dado inequívocamente directrices políticas acerca de la naturaleza del proceso, vale decir, que debería ser conducido de manera transparente entre los participantes para facilitar la participación efectiva de todos, y con miras a asegurar beneficios para todos los participantes. Se había establecido así un vínculo entre el proceso y un resultado sustancial. El tiempo dedicado a elaborar las directrices y procedimientos, fue entonces un tiempo bien empleado y no era "cháchara de procedimientos". Si bien Jamaica comprendía las preocupaciones de algunos en cuanto a que los procedimientos no deberían convertirse en peso muerto en la "Agenda para el desarrollo de Doha", ese riesgo no debería exagerarse. Demasiada flexibilidad y vaguedad podría, en los hechos, ser contraproducente.

Si bien aceptaba las directrices, Jamaica creía que la Presidencia del CNC debía salir de las filas de los miembros, y que había firmes razones institucionales para ello. No quería decir que el Director General y la Secretaría no tuvieran un papel vital a cumplir. Se esperaba que el Director General desempeñara una función preponderante pero no necesariamente desde la Presidencia.

Jamaica no estaba totalmente conforme con el acuerdo sobre los informes de los presidentes a los órganos superiores. No sólo informes formales sino los proyectos de los textos de negociación deberían reflejar las diferentes posiciones previas al consenso. Debería haber un equilibrio general en la selección de los presidentes, acompañando tanto los órganos regulares como los de negociación, y la responsabilidad de crear una lista de candidatos debería estar en la Presidencia del Consejo General. En cuanto a las actas de las reuniones, Jamaica pidió a la Secretaría que fuera "lo más creativa posible" para asegurar la pronta divulgación de la información sobre las negociaciones a las misiones no residentes y más pequeñas.

Brunei Darussalam dijo que el documento había satisfecho las preocupaciones de las delegaciones de la Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). Había mucho en juego para todos en las negociaciones, y ahora que se había logrado un acuerdo la ASEAN esperaba que pudieran continuar con un trabajo más sustancial.

Filipinas, miembro de la ASEAN, dijo hablando a título individual que los miembros habían logrado ahora un nivel de acuerdo mayor como para comprometerse totalmente en el proceso. En cuanto a la transparencia y el manejo neutral de las negociaciones, todas las negociaciones, formales o informales, deberían ser conducidas y ocurrir sólo en los foros de negociación. Las decisiones recomendadas o el consenso sólo podían tomarse en reuniones plenarias. El presidente o, en su ausencia, los vicepresidentes deberían ser totalmente responsables del proceso de negociación, y el CNC "no interferirá en discusiones sustanciales (...) ni recurrirá a los llamados ‘Amigos del Presidente’ ostensiblemente para facilitar o promover un consenso". Los presidentes son los facilitadores. Al comienzo del proceso de negociaciones, cada organismo deberá trazar sus términos de referencia, aclarando el alcance, los objetivos y elementos abarcados por las negociaciones, lo que será aprobado por el Consejo General y sólo el Consejo o los ministros podrán enmendarlo.

El embajador de Tanzania, Ali Mchumo, hablando en nombre de los países menos adelantados (PMA), dijo que al principio habían resumido su posición, reiterada en consultas, de por qué sería institucionalmente erróneo que el Director General presidiera un organismo intergubernamental como el CNC. Eso iba en contra de las normas aceptadas de esos organismos y no era bueno recargar el cargo del Director General y crearía otras confusiones institucionales. El Director General como cabeza de la Secretaría debía servir a los miembros y las negociaciones, y era "impropio" de ese cargo conducir el proceso de negociaciones intergubernamental. El precedente de la Ronda Uruguay lo era en la época del GATT, cuando el GATT no era una organización, mientras que la OMC sí lo es, y con claras líneas de demarcación entre las funciones legislativas y de negociación, y ejecutivas o de Secretaría. Por lo tanto, es equivocado que el Director General presida el CNC, tal como si presidiera el Comité de Agricultura o el Órgano de Solución de Diferencias. El argumento de que esto aseguraría la imparcialidad de la Presidencia equivalía a decir que la mejor garantía de una toma de decisiones objetiva sería entregar las presidencias al Director General y a sus vicepresidentes u a otros miembros de la Secretaría.

Por lo tanto, los PMA todavía creían como asunto de principio que el presidente del CNC debería ser el representante de uno de los países miembros, un embajador con sede en Ginebra, y que estaba mal dar esa función al Director General, como jefe de la Secretaría, así como estaría mal pedir al Secretario General de las Naciones Unidas que presidiera la Asamblea General. No había nada personal al respecto.

Casi todos los delegados de los PMA compartían la opinión de que el presidente del CNC debía ser un representante de un estado miembro que gozara de la confianza de todos los miembros. No obstante, Tanzania se comprometía a asegurar que las negociaciones posteriores a Doha comenzarían sin demora, y no quería interponerse en el camino de un consenso. Según opinión de Tanzania, las directrices aprobadas debían tener una "naturaleza obligatoria" y no deberían ser un ejercicio del "máximo empeño". Los directrices deberían asegurar que el proceso de negociación esté guiado por la necesidad de transparencia, consenso en la toma de decisiones, participación y responsabilidad ante todos.

El embajador de Zimbabwe, Boniface Chidyausiku, dijo que la oposición del Grupo Africano a que el Director General fuera el presidente se basó en que la OMC es un órgano intergubernamental y debería continuar siendo dirigido por los miembros. Su decisión se basaba en un interés sistémico y no en personalidades. "En contra de lo que entendemos como más conveniente hemos acordado que el Director General presidiera el CNC", afirmó. "Esta es una decisión que no sienta precedentes para el futuro".

El Grupo Africano, con otras delegaciones, había hecho del establecimiento de normas básicas una condición para llegar a un acuerdo en torno a la Presidencia, y no podía entender por qué sus socios rechazaban ese procedimiento en una organización basada en normas. A las normas establecidas en la declaración, no obstante, todavía les faltaba lo que les hubiera dado "el nivel de acuerdo correcto". El Grupo Africano estaba convencido de que ninguna Presidencia por su sola autoridad debería someter un texto de negociación a un organismo superior. Si no había consenso, cualquier posición divergente de las delegaciones debía estar claramente reflejada. Los africanos esperaban que el principio de representación equitativa entre países desarrollados y en desarrollo estuviera reflejado en la selección de presidentes, y que habría sido más equilibrado tener vicepresidentes. "Algunos de nosotros fuimos estafados en el pasado, y esta vez estamos decididos a seguir muy de cerca las negociaciones", indicó.