No. 155 - Abril 2002

Conversaciones del GATS

¿La exportación del caso Andersen?

por Chakravarthi Raghavan

Los países en desarrollo deberían andar con cautela en las actuales negociaciones sobre servicios en la Organización Mundial de Comercio (OMC), no apurándose a asumir nuevos compromisos de liberalización y en todo caso asegurándose primero que existan acuerdos adecuados de regulación. Esto se ha hecho más necesario a la luz de las barbaridades empresariales evidenciadas por la bancarrota de Enron.

La ronda de negociaciones sobre el comercio de servicios en la OMC -que ya lleva dos años y ha devenido y formado parte del "compromiso único" en el marco del programa de trabajo de Doha- ha sido descrita en el Foro Económico Mundial de Nueva York por Stuart Eizenstat, subsecretario de Estado de la administración Clinton, como un "paso para permitir a (Arthur) Andersen exportar sus servicios contables al mundo" (John Nichols, "Enron’s Global Crusade", The Nation, 4 de marzo de 2002).

El "compromiso único" incluye varios sectores y áreas del "comercio internacional" abarcadas por la OMC y otros pero que todavía no lo están efectivamente. Es un esfuerzo más por nivelar el terreno para la "liberalización", para promover la globalización económica expandiendo el espacio de las empresas y reduciendo la autoridad de los gobiernos de los países en desarrollo para aplicar políticas económicas nacionales como forma de avanzar en sus estrategias de desarrollo.

Entre los cuatro o cinco sectores de negociaciones inmediatas en el marco del compromiso único, generalmente se acepta que agricultura no tendrá avances y simplemente marcará el tiempo tal vez hasta que terminen este año las elecciones en Europa, especialmente en Francia, y las del Congreso de Estados Unidos.

No tan "amistoso con el desarrollo"

Las negociaciones sobre servicios, contempladas en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC, han sido consideradas como "más promisorias" y menos controvertidas, en parte por el manejo de la información sobre las conversaciones y en parte por el mito tejido en torno a que el GATS era un acuerdo "amistoso con el desarrollo", un mito muy predominante entre varios países en desarrollo así como entre varias organizaciones internacionales.

En realidad, hay muy poco aval para esta opinión. El hecho de que la liberalización no tiene por qué hacerse de un solo golpe sino gradualmente a lo largo de varias rondas de negociaciones –en los hechos, permitiendo la realización de reformas internas y aperturas externas- no hace al GATS más "amistoso con el desarrollo". El GATS es tan amistoso con el desarrollo como lo eran las Leyes de Navegación Británica del siglo XVII y XVIII con las colonias americanas, que desencadenaron el Partido de Boston Tea y la revolución americana.

Nadie con cierta idea del desarrollo y de la economía del desarrollo puede confundir la flexibilidad del GATS con los países miembros en desarrollo para que abran menos sectores, liberalicen menos tipos de transacciones o progresivamente amplíen el acceso al mercado acorde con sus estados de desarrollo, y las limitaciones posibles al enumerar los compromisos en términos de trato nacional o para lograr condiciones de acceso, con que se trata de una forma "amigable con el desarrollo".

La opinión de que un mayor acceso al mercado para los bienes exportados puede compensar la pérdida de autonomía nacional para fijar políticas -a través de la adopción de normas establecidas en el mundo industrializado- en sectores nuevos no se cumple en la economía real. Como señalan J. Michael Finger y Julio Nogués en un documento de investigacion del Banco Mundial, las concesiones dadas en sectores nuevos "podrían muy bien tener costos económicos y costos reales".

El derecho a liberalizar gradualmente debe ser sopesado comparando los hechos de la economía real, es decir, que una vez que un compromiso para liberalizar entra en la lista de compromisos del país, no hay marcha atrás ni espacio para repensar si la política no logra el objetivo esperado, lo que es bastante probable ya que no hay datos que permitan al país siquiera realizar una evaluación en términos mercantilistas. Además, el proceso total de negociaciones de acceso al mercado es de carácter bilateral, donde los países poderosos, al promover los intereses de sus empresas, pueden ejercer –y lo hacen- considerable poder, y la única opción para los países en desarrollo es ceder espacio y autonomía nacional a favor de los países industrializados y sus empresas.

Intentos de imponer la desreglamentación contable

Una de las primeras series de normas y disciplinas sobre los derechos de los miembros de la OMC a regular los servicios, dentro del Artículo IV del GATS, se iniciaron en Marrakech en 1994, como una Decisión Ministerial sobre Servicios Profesionales, para el establecimiento de un grupo de trabajo dirigido a realizar recomendaciones como asunto de prioridad para la elaboración de disciplinas multilaterales en el sector contable.

Si bien otras decisiones ministeriales de Marrakech -tales como la de la Red de Países Importadores de Alimentos y Menos Adelantados- han languidecido sin que se realizaran acciones y esfuerzos serios para aplicarlas, se impulsó la Decisión sobre los Servicios Profesionales, y dentro de ella la prioridad para los servicios de contabilidad, y en diciembre de 1998, el Consejo para el Comercio de Servicios de la OMC adoptó las "Disciplinas sobre la Reglamentación Nacional en el Sector Contable".

Hay opiniones divergentes sobre qué significan y hacen las disciplinas. Sin embargo, lo que significan probablemente sería interpretado y decidido en el futuro por los procesos de solución de diferencias de la OMC (por la Secretaría, sus anotaciones y archivos, y un grupo especial de tres miembros y un órgano de apelación de tres miembros), donde el grupo especial y el órgano de apelación tienen la tendencia de juntar varios acuerdos para crear obligaciones acumulativas.

Las disciplinas no abordan medidas sujetas a programación, conforme a los Art. XVI y XVII del GATS, que restringen el acceso a los mercados internos o limitan la aplicación del trato nacional para los abastecedores extranjeros; "tales medidas son abordadas en el GATS a través de la negociación y programación de compromisos específicos".

Las disciplinas diseñan ciertos requisitos con respecto a las medidas no sujetas a programación –disposiciones generales, requisitos de transparencia, requisitos y procedimientos de licencia, requisitos y procedimientos de calificación y normas técnicas. Establecen que los miembros asegurarán que las medidas relativas a los requisitos y procedimientos de licencia, normas técnicas y requisitos y procedimientos de calificación "no son preparados, adoptados o aplicados con miras o con el efecto de crear barreras innecesarias al comercio de servicios contables".

Los negociadores de servicios en Ginebra, en particular de los países en desarrollo, dicen que las presiones para aprobar las disciplinas provienen de Estados Unidos y la Unión Europea, y sus industrias de servicios (y la Secretaría de la OMC/GATS), y que fueron adoptadas en el expreso entendimiento de que eran aplicables solamente a la profesión contable. Sin embargo, se busca introducir las mismas condiciones y normas en los cuatro temas "de Singapur" -inversión, política de competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación del comercio-, cuyo mayor estudio forma parte del mandato del programa de trabajo de Doha, donde se busca presentarlos como parte de modalidades para una "dimensión del desarrollo".

Algunos funcionarios de comercio también dicen que las profundas diferencias entre el enfoque europeo –principalmente del Reino Unido- de trazar principios de auditoría y contabilidad, y que los auditores y contadores obedezcan el espíritu de las normas, y el enfoque estadounidense de regulaciones detalladas, ha obstaculizado la armonización de normas para crear un "escenario parejo".

Hasta el reciente escándalo y revelaciones de Enron sobre el papel jugado por la empresa de auditoría y contadores Arthur Andersen, el principal esfuerzo de la nueva ronda de negociaciones de servicios de la OMC lanzada el 1 de enero de 2000, era armonizar las normas, si bien fue redactado de manera diferente en algunas de las propuestas presentadas por los miembros.

Varias propuestas de diversos países en el sector de los servicios de contabilidad y servicios profesionales ya procuraban atacar como obstáculos al comercio a una serie de requisitos en temas tales como capital local, número de contadores que pueden ser empleados (por un proveedor de servicios extranjero), ciudadanía y residencia, restricciones a la transmisión electrónica de informes y documentos contables, así como también temas de regulación.

En forma paralela a estos intentos están los de algunas organizaciones internacionales de supervisión, parte público y parte privado, para imponer sus propias normas en el mundo a través de los procesos de armonización de la OMC, así como las acciones del Banco de Pagos Internacional, los supervisores internacionales del mercado de valores (securities) y otros, para utilizar al FMI y su Art. IV de supervisión como forma de obligar a los mercados emergentes a adoptar esas normas como precio de la asistencia del FMI, etc.

En términos de las conversaciones de la OMC, es muy poco claro cómo se desarrollarán ahora.

Transgresiones al capital(ismo)

El gobierno de George W. Bush, en Estados Unidos, y muchos otros vinculados directa o indirectamente a Enron, han intentado describir el caso como el resultado sólo de una empresa de "delincuentes". Sin embargo, en los tres meses posteriores al colapso de Enron y las revelaciones que generó, quedó claro que está involucrada una amplia gama de instituciones del capitalismo de fines del siglo XX.

Recurrir a una "contabilidad creativa", con la ayuda de contadores, auditores y asesores legales, y los intentos de ensalzar los mercados (para aumentar el valor de las opciones accionarias, una forma exenta de impuestos de pagar las administraciones), parecen haber sido práctica común entre un gran número de empresas, bancos (y sus analistas de valores) y firmas de Wall Street.

Es difícil creer que los reguladores de Estados Unidos no conocieran todo esto hasta la crisis de Enron.

Medios de prensa europeos, como el Financial Times, han brindado análisis en profundidad de estas fallas en Estados Unidos, pero el Wall Street Journal (edición de fin de semana, 22-24 de febrero) expuso que si bien hasta ahora Europa no ha producido su propia Enron, "el viejo mundo tiene su cuota de ‘cajas negras’: compañías cuyas declaraciones financieras son difíciles de penetrar, que tienen artículos fuera del balance o que utilizan métodos de contabilidad nada ortodoxos". El Wall Street Journal brindó lo que llama una historia de caso de varias empresas europeas objeto de dudas de parte del público y los accionistas: Rolls Royce, fabricantes de los motores de los aviones británicos, el operador de telecomunicaciones Cable & Wireless, el asegurador sueco Skandia, France Telecom, el asegurador Aegon, la compañía de ingeniería Alstom, Sustemas BAE y Siemens.

Hasta su caída, Enron era un gran actor, directamente a través del gobierno de Estados Unidos e indirectamente a través de la Coalición de Industrias de Servicios y su grupo de presión en las delegaciones y funcionarios de la OMC.

El artículo de John Nichols en The Nation, "La cruzada mundial de Enron", dice que si bien en la reunión WEF en Nueva York, "los mandarines del capital empresarial continuaron pregonando el evangelio de los mercados libres y la globalización económica, el arzobispo de Caterbury, George Carey, dijo a los ejecutivos y parásitos políticos: "Hay un gran signo de interrogación sobre el capitalismo en este momento. Es una sola palabra, y es Enron. ¿Cuál es el escollo? El capitalismo debe actuar dentro de límites".

Felix Rohatyn, ex banquero de Wall Street y ex embajador de Estados Unidos en Francia, en un artículo del New York Review of Books, "The Betrayal of Capitalism" (La traición del capitalismo) dijo: "los hechos que rodean a la bancarrota de Enron trascienden la sórdida situación de la propia Enron y plantean el tema más amplio de la integridad de nuestros mercados financieros".

Cita la increíble y negligente especulación que ha caracterizado a los mercados desde mediados de los 90, la bancarrota del fondo de cobertura Long Term Capital Management y su rescate organizado por la Reserva Federal de Estados Unidos, y la creatividad contable. Rohatyn señala que los reguladores financieros, sea en el Tesoro de Estados Unidos, la Reserva Federal, la Comisión de Valores y Cambio u otras agencias, "no quisieron o no pudieron controlar esta conducta". Cuando el entonces presidente de la Comisión de Valores y Cambio Arthur Levitt intentó adoptar normas para prevenir los obvios conflictos de intereses generalizados entre los auditores, no pudo hacerlo por el grupo de presión en el Congreso de la industria de la contabilidad. Y la Reserva Federal, que pudo haber planteado requisitos de margen para las acciones enumeradas en Nasdaq y luego enviar una poderosa señal a la desenfrenada especulación en ese mercado, prefirió no hacerlo.

Rohatyn, citando una serie de males que plantean interrogantes más amplio sobre la integridad de los mercados financieros, propone realizar reformas de fondo:

* Debe exigírsele a las firmas contables que actúen con honestidad y responsabilidad, y que aseguren la plena información, precisa y coherente, de las ganancias, pérdidas y acciones de sus clientes.

* Debe haber un minucioso escrutinio del actual sistema de autorregulación por parte de la industria contable, y debería abolirse o sustituirse por un sistema de controles nuevo.

Actualmente, señala Rohatyn, cinco firmas contables tienen un monopolio virtual sobre la auditoría de la mayoría de las empresas estadounidenses registradas en los mercados accionarios, y tenían suficiente influencia política para impedir que Levitt adoptara normas para prohibir conflictos de interés. Esas empresas a menudo auditan las cuentas de compañías a la vez que también actuaban como consultores financieros pagos.

Tampoco es conveniente que la industria contable se apoye en un sistema de "revisión por pares", por el cual las principales firmas son responsables de supervisarse el trabajo entre sí. Rohatyn dice que durante los 40 años que trabajó en las juntas de directores y a menudo de comités auditores, no recuerda una sola instancia de una revisión de pares negativa que atrajera la atención de los comités auditores.

Es necesario un nuevo sistema regulatorio, dice, y habría que exigir a las compañías que cambien periódicamente sus firmas de auditoría, obligándolas así a una mayor competencia y alentando la aparición de nuevas firmas.

Los potenciales conflictos de intereses van más allá de las firmas de auditoría hasta alcanzar a los analistas de valores, a la forma en que los bancos de inversión asignan sus seguros de temas nuevos entre sus clientes, y las actividades de los propios bancos actuando simultáneamente como prestamistas, aseguradores y asesores financieros y principales inversores en ciertas transacciones.

En términos de las actuales negociaciones del GATS, ha surgido toda una gama de nuevos temas de regulación, a escala nacional e internacional. Es necesario analizar esto cuidadosamente y realizar acuerdos satisfactorios, antes de que los países en desarrollo comiencen a asumir nuevos compromisos.

A nivel de las empresas de audición y reglamentaciones, por ejemplo, los países en desarrollo bien podrían considerar la posibilidad de instituir una disposición en sus propias regulaciones nacionales similar al requisito suizo por el cual los auditores de los bancos tienen la responsabilidad primordial de investigar si se observan las regulaciones bancarias, y, en caso de que no se haga, lo informan al Banco Nacional Suizo.

A fines de los 70, fue este requisito el que permitió que el Banco Nacional Suizo capturara a un conocido banco estadounidense que violaba la reglamentación suiza contra las operaciones de préstamo y empréstito de fondos más allá de un límite para evitar la especulación. El banco estadounidense en cuestión había recurrido a lo que se conoce en el comercio como parking de fondos, moviendo fondos de una jurisdicción a otra cuando cierra un mercado y abre otro en el casino mundial de los mercados financieros. El banco fue amonestado por el Banco Nacional Suizo y recibió la amenaza de que le retirarían su licencia. La Comisión de Valores y Cambio de Estados Unidos, que había iniciado procedimientos, fue obligada a abandonarlos cuando el ejecutivo principal del banco en cuestión se convirtió en miembro importante de la administración Reagan.

Los países en desarrollo podrían emular las regulaciones suizas de esa época y hacer responsables a los auditores de las empresas, más aún las empresas extranjeras -cuyos ejecutivos no residen en el país o pueden fácilmente abandonarlo-, para informar de cualquier violación legal a las autoridades nacionales, a los reguladores del mercado de valores o a los bancos centrales.