No. 157 - Junio 2002

Disposiciones sobre la Balanza de Pagos de la OMC

Estados Unidos, Unión Europea y Canadá resisten las negociaciones

por Chakravarthi Raghavan

Los principales países desarrollados se han opuesto a las negociaciones en la Organización Mundial de Comercio (OMC) para resolver un acertijo legal que impediría a los países en desarrollo imponer controles a las importaciones para salvaguardar su posición en materia de balanza de pagos.

Estados Unidos, apoyado con ciertos matices por Canadá, la Unión Europea y Japón, se ha opuesto a las negociaciones sobre los temas de aplicación relacionados con el Artículo XVIII del GATT de 1994, sobre disposiciones relativas a la balanza de pagos y al apoyo gubernamental al desarrollo económico. Esos dos temas fueron derivados al Comité de Restricciones por Balanza de Pagos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en términos de la Declaración Ministerial de Doha y del compromiso de abordarlos a través de las negociaciones como parte del programa de trabajo de Doha y del compromiso único.

El primer tema se relaciona con la jurisdicción para juzgar la justificación general de las medidas por motivos de balanza de pagos adoptadas conforme al Artículo XVIII:B, es decir, que sólo el Comité de Restricciones por Balanza de Pagos tendrá autoridad para examinar la justificación general de medidas por motivos de balanza de pagos. Se pidió al Comité de Restricciones por Balanza de Pagos que analizara el tema e informara al Consejo General de la OMC.

El segundo tema derivado al Comité de Restricciones por Balanza de Pagos fue que se haría una evaluación completa del Artículo XVIII (Asistencia Gubernamental al Desarrollo Económico) con miras a asegurar que favoreciera el objetivo original de facilitar el desarrollo progresivo de las economías de los países en desarrollo y les permitiera aplicar programas y políticas de desarrollo económico diseñadas para elevar las condiciones generales de vida de su población. Se pidió al Comité de Restricciones por Balanza de Pagos que analizara esto e informara al Comité de Comercio y Desarrollo.

La Declaración de Doha dice en el párrafo 12 que en los casos en que el programa de trabajo establezca un mandato de negociación específico, las cuestiones de aplicación pertinentes se tratarán con arreglo a ese mandato; y que las demás cuestiones pendientes relativas a la aplicación serán tratadas con carácter prioritario por los órganos competentes de la OMC que, antes del final de 2002, presentarán informe al Comité de Negociaciones Comerciales.

Cuestiones de jurisdicción

Con relación a la jurisdicción para juzgar la justificación para invocar las disposiciones en materia de balanza de pagos, si bien el Artículo XVIII:B ha atribuido este papel al Comité de Restricciones por Balanza de Pagos, el Órgano de Apelación de la OMC, en una diferencia comercial planteada por Estados Unidos contra India, dispuso que un grupo especial podría considerar la justificación. El tema fue entonces presentado por países en desarrollo como parte de la gama de temas de aplicación.

En la reunión de febrero del Comité de Restricciones por Balanza de Pagos, India hizo una declaración en la que argumentaba que el Comité sólo decidiría sobre la justificación de las medidas en materia de balanza de pagos y que los grupos especiales de solución de diferencias y el Órgano de Apelación sólo podrían decidir acerca de la aplicación de tales medidas.

En la reunión del 8 de abril del Comité de Restricciones por Balanza de Pagos, Estados Unidos y los otros miembros del Grupo de los Cuatro (Unión Europea, Canadá y Japón) actuaron más o menos en conjunto para oponerse a esa consideración. La discusión continuará en la próxima reunión de junio.

El 8 de abril, Estados Unidos dijo que había habido una pausa en estas cuestiones de aplicación durante la preparación de Doha, y que en Doha los ministros no habían estipulado ningún mandato para negociar sobre esto, por lo cual no podía ser resuelto. En cuanto a Estados Unidos, estuvo satisfecho con la situación actual y con la capacidad de los grupos especiales del Órgano de Apelación de juzgar dicha cuestión. Este tipo de "control de calidad" era necesario, de lo contrario las disposiciones en materia de balanza de pagos serían utilizadas para eludir las obligaciones de la OMC.

Brasil dijo que todos los temas de aplicación estaban sujetos a negociaciones en función de la Declaración de Doha y del programa de trabajo.

Canadá dijo que estaba muy incómodo con los dos temas. El de la jurisdicción del Comité de Restricciones por Balanza de Pagos implicaba "graves consecuencias para el sistema". En opinión de Canadá, las disposiciones en materia de balanza de pagos funcionaron bastante bien y no era necesario establecerlas. La Unión Europea también era muy escéptica acerca de las posibilidades de resolver el tema. Los grupos especiales, dijo, tenían la capacidad de evaluar las disposiciones en materia de balanza de pagos y el tema planteado por India ya había sido resuelto por jurisprudencia. Japón coincidió con la Unión Europea y Estados Unidos.

En la reunión del Comité de Restricciones por Balanza de Pagos del 27 de febrero, India había aludido al mandato ministerial de Doha al Comité sobre estos dos temas y expresó que esperaba que hubiera un "diálogo constructivo" durante el año que permitiera un resultado exitoso para informar al comité de Negociaciones Comerciales. Las propuestas de India y un grupo de países en desarrollo en 1999 se habían presentado al Comité de Restricciones por Balanza de Pagos, y ya habían sido objeto de ciertas discusiones formales e informales.

Las disposiciones del Artículo XVIII:B del GATT y el Entendimiento sobre las Disposiciones en materia de balanza de pagos del GATT de 1994, dijo India, se basaban en la premisa del reconocimiento de que los países miembros cuya economía sólo podía apoyar condiciones de vida baja y que estaban en las primeras etapas de desarrollo, tendían a experimentar dificultades en materia de balanza de pagos originadas principalmente de los esfuerzos por expandir sus mercados internos, así como de la inestabilidad de sus relaciones comerciales cuando están en un proceso de desarrollo veloz.

Así, las disposiciones del Artículo reconocieron la tendencia del proceso de desarrollo a generar dificultades en materia de balanza de pagos, así como la necesidad de salvaguardar la posición externa de los países en desarrollo y asegurar un nivel de reservas adecuado para la aplicación de programas de desarrollo a través del control del nivel general de importaciones a lo largo de un periodo a medida que el avance de los programas de desarrollo cree nuevas demandas.

Las disposiciones del Artículo XVII:B y el Compromiso de 1994 fueron ideadas para autorizar medidas de protección o de otro tipo, que afectaran a las importaciones, incluidas las restricciones cuantitativas, para fines de balanza de pagos de una manera que tomaron en cuenta el alto grado de demanda continuada de importaciones probable de ser generado por programas de desarrollo económico de los países en desarrollo.

Los criterios establecidos conforme al Artículo XVIII.9 tenían el objetivo de diferenciarse de los aplicados a los países desarrollados miembros contemplados en el Artículo XII.2.

No obstante, las normativas y recomendaciones del grupo especial y del Órgano de Apelación que fueron adoptadas por el Órgano de Solución de Diferencias (en el caso presentado contra India por Estados Unidos) y que involucraron medidas en materia de balanza de pagos adoptadas conforme al Artículo XVIII:B, parecerían haber hecho muy difícil para los países en desarrollo miembros recurrir al Artículo XVIII:B, además de viciar las diferencias en las disposiciones destinadas a los países miembros desarrollados –a través del Artículo XII- y en desarrollo, a través del Artículo XVIII:B.

Otro grupo de temas que surgieron de las decisiones del grupo especial y del Órgano de Apelaciones se relacionaban con la respectiva competencia de los órganos políticos y judiciales de la OMC en todos los asuntos relacionados con las restricciones a las importaciones mantenidas de conformidad con el Artículo XVIII:B. Las disposiciones conforme a los acuerdos de la OMC estaban destinadas a estipular que sólo los asuntos resultantes de la aplicación de medidas de importación restrictivas, y no las que surgieran de la justificación general de esas medidas, podían ser referidas a los grupos especiales, y que no podía invocarse el proceso de solución de diferencias para modificar ninguno de los derechos acordados a países en desarrollo miembros de conformidad con el Artículo XVIII:B, incluidos los derechos de procedimiento.

Sin embargo, los organismos judiciales de estas diferencias habían realizado resoluciones importantes sobre la relación entre los órganos judicial y político de la OMC en el sector de medidas por motivos de balanza de pagos y también en el sector de acuerdos regionales de comercio, regido por disposiciones similares a las de las medidas de balanza de pagos.

El grupo especial y el Órgano de Apelación habían dispuesto que el Entendimiento de Solución de Diferencias podía ser invocado con relación a cualquier asunto relacionado con las restricciones de balanza de pagos, no sólo con relación a los asuntos resultantes de la aplicación de medidas de balanza de pagos individuales sino también con relación a la justificación general de las medidas de balanza de pagos.

El efecto de la normativa también fue que si bien las disposiciones del Artículo XVIII.12 del GATT de 1994 y el párrafo 13 del Entendimiento sobre Disposiciones en materia de balanza de pagos permitieron que el Consejo General decidiera que las restricciones de balanza de pagos que fueran incompatibles, debían ser suprimidas dentro de un "periodo especificado" y aprobar formalmente un cronograma para la supresión de las restricciones, no era necesario que fueran tomadas en cuenta en los procedimientos de solución de diferencias.

En opinión de India, tanto sobre el tema de la justificación de la balanza de pagos conforme al Artículo XVIII:b como por la compatibilidad de los acuerdos regionales de comercio con el Artículo XXIV, había argumentos sólidos para reforzar la opinión, sobre la base de los textos pertinentes así como de la práctica del GATT, que los organismos judiciales estudiarían los asuntos que surgieran de la "aplicación de" medidas restrictivas a la importación adoptadas con fines de balanza de pagos -o asuntos que surgieran de la aplicación de disposiciones del Artículo XXIV, como podía ser el caso-, y que no entrarían en la justificación general de medidas de balanza de pagos, o la compatibilidad de un acuerdo regional de comercio con el Artículo XXIV.

En la práctica conforme al GATT de 1947, en el único caso en que se pidió a un grupo especial que evaluara la justificación en razón de balanza de pagos de una medida, el grupo especial no evaluó por sí mismo la posición financiera externa del país en cuestión sino que se basó en la decisión de que las Partes Contratantes del GATT, actuando conjuntamente, ya habían adoptado este asunto sobre la base de una determinación por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI). El grupo especial limitó su examen a la compatibilidad con el GATT de las medidas individuales impuestas por razones de balanza de pagos.

También, dos grupos especiales a los que se les pidió que evaluaran la compatibilidad de acuerdos de comercio regional notificados conforme al Artículo XXIV, se rehusaron a hacerlo. A lo largo de la historia del GATT de 1947, ni un solo grupo especial decidió determinar la justificación por razones de balanza de pagos, de medidas notificadas de conformidad con los Artículos XII y XVIII:B o la compatibilidad de un acuerdo de comercio regional con el Artículo XXIV.

La práctica compatible fue que las Partes Contratantes, actuando conjuntamente, asignaran esos asuntos a los organismos compuestos de los representantes de las Partes Contratantes.

Durante las negociaciones de la Ronda Uruguay, Estados Unidos había presentado una propuesta amplia para una reforma de las disposiciones de balanza de pagos relativas a la supervisión de las medidas en materia de balanza de pagos, que incluían disposiciones que explícitamente ofrecían la resolución por parte de los grupos especiales, de la cuestión de la compatibilidad de las medidas de balanza de pagos bajo revisión del Comité de Balanza de Pagos. A esta propuesta en particular, se opusieron los países en desarrollo y se logró un acuerdo, después de prolongadas negociaciones, en la forma de un pie de página para el Entendimiento sobre Disposiciones de Balanza de Pagos.

El texto del pie de página pone en claro tres aspectos: el procedimiento de solución de diferencias puede ser invocado con respecto a las restricciones notificadas en virtud del Artículo XVIII:B, la invocación del procedimiento de solución de diferencias debe relacionarse con "asuntos que surgen de la aplicación de medidas restrictivas a la importaciones, adoptadas en función de objetivos de balanza de pagos", y tal invocación no podía implicar una modificación de los derechos y obligaciones estipulados por el Artículo XVIII:b.

La referencia a la "aplicación de" medidas es idéntica a la del texto del párrafo 12 del Entendimiento sobre la Interpretación del Artículo XXIV del GATT de 1994.

Ninguna de las otras cláusulas de los acuerdos de la OMC y los entendimientos que definen las causas de acción de conformidad con el Entendimiento de Solución de Diferencias contiene una referencia similar a la aplicación de medidas.

El mismo tema, conclusiones opuestas

Mientras estaban en marcha los procedimientos de solución de diferencias por las restricciones por motivos de balanza de pagos de India, otro grupo especial examinaba, a pedido de India, las restricciones de Turquía a las importaciones de productos textiles y vestido, introducidas en un acuerdo comercial con la Unión Europea que Turquía describió como un acuerdo que ofrecía la conclusión de una unión aduanera. Turquía adujo que sólo el Comité de Acuerdo de Comercio Regional era competente para examinar esa materia.

Dicho panel dijo que entendía de la redacción del párrafo 12 del Entendimiento sobre el Artículo XXIV que los grupos especiales tenían jurisdicción para examinar "cualquier asunto que surgiera de la aplicación de esas disposiciones del Artículo XXIV". En su opinión, un grupo especial podía examinar la compatibilidad de la OMC de uno o varias medidas que "surgieran de" los tipos de acuerdo del Artículo XXIV. Esta fue también la posición de Estados Unidos como tercero.

Sobre el tema de que el grupo especial remitiera para examinar el acuerdo de comercio regional que subyacía a una medida adoptada en el marco del mismo, el grupo especial señaló que la OMC había establecido un Comité de Acuerdos de Comercio Regional y este comité iba a evaluar la compatibilidad con el GATT y la OMC de los acuerdos de comercio regional, una tarea muy compleja, desde las perspectivas económica, legal y política de diferentes miembros. En opinión de ese grupo especial, el tema de la compatibilidad con el GATT y la OMC de una unión aduanera, era generalmente asunto del Comité de Acuerdos de Comercio Regional, ya que implicaba "una amplia evaluación multilateral de todas las uniones aduaneras, es decir, una cuestión que concierne a los miembros de la OMC en su totalidad".

El grupo especial que atendía la controversia de Turquía interpretó los términos "cualquier asunto que surja de" (en el Entendimiento) como refiriéndose a medidas específicas adoptadas en conexión con la formación de un acuerdo conforme al Artículo XXIV, y estipuló que la justificación general de ese acuerdo era un asunto que en general los grupos especiales debían dejarlo al Comité de Acuerdos de Comercio Regional.

No obstante, el grupo que examinó las restricciones cuantitativas relativas a balanza de pagos, de India, rechazó específicamente el argumento de que los términos "cualquier asunto que surja de" en el Entendimiento del Artículo XXIV tenía esa consecuencia. Estipuló que esta frase simplemente significaba "la aplicación de las disposiciones del Artículo XXIV"... y no permitió una distinción como proponía India.

Así fue que dos grupos especiales de la OMC llegaron a conclusiones opuestas sobre el mismo tema fundamental.

India argumentó que correspondía a los miembros de la OMC resolver esta contrariedad y volver a destacar que las disposiciones existentes prevén que sólo el Comité de Balanza de Pagos y el Consejo General tienen autoridad para examinar la justificación general de medidas en materia de balanza de pagos. (SUNS)