No. 157 - Junio 2002

UNCTAD destaca la necesidad de repensar estrategias de desarrollo

por Chakravarthi Raghavan

El documento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) mencionado en el artículo anterior también discute los posibles elementos de una estrategia de desarrollo que alentaría un proceso de acumulación de capital nacional viable y canalizaría las inversiones hacia sectores de alto valor agregado, con mayor potencial para la innovación, el aumento de la productividad y el dinamismo de las exportaciones.

En los últimos 20 años, la globalización se ha convertido en el contrapunto de los temas de política que rodean a la industrialización tardía. Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), se hace necesario repensar las estrategias de desarrollo para poder analizar y eliminar las potenciales limitaciones que enfrentan los países en desarrollo, en especial por las nuevas obligaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que someten las políticas nacionales sobre industrialización y desarrollo tecnológico a disciplinas más estrictas.

La Secretaría de la UNCTAD ha expresado esta opinión en una nota temática para los debates interactivos realizados durante la sesión especial de mitad de periodo de la Junta de Comercio y Desarrollo que tuvo lugar en Bangkok a partir del 29 de abril.

En especial desde la crisis de la deuda de principios de los años 80, los países en desarrollo se han esforzado -a menudo con costos considerables- por integrarse más en la economía mundial, esperando así vencer todas las restricciones al crecimiento y el desarrollo, los que procuraron obtener a través de la expansión de las exportaciones y las corrientes de capital extranjero privado. Pero para esto, muchos países en desarrollo han debido abandonar sus pasadas políticas y han buscado una integración más acelerada y cercana a la economía mundial a través de la liberalización acelerada del comercio, las finanzas y la inversión.

Sin embargo, lo que se ha obtenido es un crecimiento lento y errático, una inestabilidad cada vez mayor y crecientes diferencias de ingresos entre la mayoría de los países en desarrollo y el mundo industrializado. Esto ha llevado a la necesidad de diseñar estrategias de desarrollo adecuadas en un mundo en vías de globalización.

"El buen gobierno"

Si bien las políticas se enfocaron inicialmente en "obtener los precios correctos", más recientemente el tema de la necesidad de contar con instituciones adecuadas -resumido bajo el título de "buen gobierno"- ha venido a desempeñar un papel central en el asesoramiento en materia de políticas oficiales dado a los países en desarrollo, señala la Secretaría de la UNCTAD.

Los principios básicos expuestos para el buen gobierno generalmente incluyen responsabilidad política, participación y propiedad, imperio efectivo de la ley y transparencia y flujos de información. Se supone que la búsqueda de esos principios da como resultado instituciones adecuadas tales como un sistema democrático, una burocracia y un sistema judicial honestos y eficientes, la protección de los derechos de propiedad, buenas formas de gobierno empresarial y de sistemas financieros privados y públicos, redes de seguridad social adecuadas, protección de los derechos laborales, etc. Hay un acuerdo casi universal acerca de la importancia de la mayoría de estos principios e instituciones para el desarrollo económico, social y político a nivel general.

Sin embargo, a la hora de evaluar si los acuerdos institucionales específicos son un requisito necesario para el desarrollo veloz de los países del Sur, es necesario tener en cuenta que la experiencia histórica ha demostrado que muchas de las instituciones ahora consideradas como un requisito ineludible para un desarrollo económico exitoso, fueron el resultado más que la causa del desarrollo económico de los países adelantados de hoy en día.

De hecho, varios países del Sur actualmente tienen niveles de desarrollo institucional mucho mayores que los alcanzados por los países hoy industrializados cuando estaban en niveles de ingreso por habitante y desarrollo económico similares. (Los economistas de la UNCTAD señalan como ejemplo que no había democracia parlamentaria o sistema judicial independiente cuando las naciones actualmente industrializadas tenían un ingreso por habitante de unos 2.000 dólares; tampoco había igualdad de género).

"Imponer una norma institucional común a todos los países por igual, cuando están en condiciones diferentes, seguramente será contraproducente; hay una diversidad institucional considerable incluso entre los países industrializados y la experiencia reciente demuestra que muchas de las instituciones de los países adelantados, superpuestas a las estructuras económicas, sociales y políticas existentes de los países en desarrollo, no funcionaron adecuadamente", se señala en la nota de la Secretaría de la UNCTAD.

Los esfuerzos por adoptar las instituciones de los países desarrollados -impuestas bajo la rúbrica de "buen gobierno"- podrían imprimir una presión considerable sobre los recursos financieros y humanos de los países en desarrollo, y también podrían entrar en conflicto con las normas sociales y culturales.

Además, varias instituciones que alguna vez fueron presentadas como ejemplos a seguir -como el sistema financiero bancario de Asia oriental o el buen gobierno empresarial de Estados Unidos-, luego evidenciaron grandes debilidades, se dice en la nota de la Secretaría.

Al mismo tiempo, se agrega, exagerar esas dificultades podría convertirse fácilmente en excusa para defender el statu quo institucional de los países en desarrollo. Éstos todavía pueden inspirarse en la rica experiencia histórica de las economías hoy avanzadas o adoptar instituciones que pueden ayudar a promover el desarrollo. De la misma forma en que se han beneficiado inmensamente de los adelantos tecnológicos de los países desarrollados en sectores como la medicina y la industria para bien del bienestar humano sin la necesidad de tener que innovar ellos mismos, los países en desarrollo pueden igualmente aprender y beneficiarse de la experiencia institucional de los países desarrollados.

"Pero los niveles de desarrollo económico y las particularidades históricas establecen límites a lo que puede ser imitado", añade la UNCTAD.

Desafíos a las políticas

En el frente de las políticas, en general hay acuerdo en que las disciplinas fiscal y monetaria y la estabilidad macroeconómica son condiciones necesarias pero no suficientes para un crecimiento y desarrollo sostenidos. En efecto, durante los últimos 10 años, la mayoría de los países en desarrollo ha realizado considerables avances en el logro de una disciplina fiscal y la estabilidad de precios. El hecho de que una mayor estabilidad de los precios no se haya traducido en un crecimiento más vigoroso y sostenido ha llevado a muchos a argumentar que es necesario centrar la atención en las políticas del lado de la oferta, a escala micro. Si bien tales políticas siempre serían componentes integrales de políticas tecnológicas e industriales dirigidas de los países en desarrollo, no queda nada claro si las dificultades actuales tienen un origen primario microeconómico o macroeconómico, dice la UNCTAD.

Aun cuando se ha logrado mantener la inflación bajo control, no se ha logrado la estabilidad macroeconómica ya que variables claves como los salarios, los tipos cambiarios y las tasas de interés -que ejercen una fuerte influencia en la inversión y la distribución de recursos- han sido muy inestables en la mayoría de los países en desarrollo, "en gran medida debido a la creciente inestabilidad financiera asociada con una mayor movilidad del capital".

Un entorno macroeconómico más estable y predecible es un requisito necesario para que exista un clima de inversiones positivo, sin el cual se corre el riesgo de que las políticas a escala microeconómica tengan mucho menos posibilidades de tener éxito.

Hasta ahora, las fuerzas desatadas por la liberalización acelerada han favorecido a ciertos grupos de ingresos, sin estimular la inversión y el crecimiento. Además, la desigualdad de ingresos ha aumentado en casi todos lados en la medida que el capital ha ganado más que el trabajo, y en muchos países las diferencias salariales entre trabajadores calificados y no calificados se ha profundizado. La liberalización financiera también ha dado pie a una rápida expansión de la deuda pública y privada, para beneficio de una nueva clase de rentistas, mientras que la liberalización agrícola de los países en desarrollo ha favorecido en muchos de ellos a una clase comerciante urbana más que a los agricultores.

Esos factores, que dan lugar a una mayor desigualdad, al mismo tiempo han detenido la inversión y desacelerado el crecimiento, porque los grupos que se han beneficiado de la liberalización no han invertido sus ganancias en actividades productivas. "En especial, las ventajas otorgadas a las finanzas mundiales en términos de la veloz entrada y salida de los mercados financieros en busca de ganancias rápidas, a menudo ha socavado el ánimo emprendedor necesario para establecer compromisos a largo plazo para invertir en activos productivos recientemente creados", señala la nota.

A la luz de esas tendencias, descolla el éxito de los países en desarrollo en procesos de industrialización tardíos, principalmente de Asia oriental. Esas experiencias han provocado gran interés y bastante controversia. Sin embargo, hay un amplio acuerdo de que el éxito de esos países se ha basado en el ánimo emprendedor de su clase empresarial, reflejado en niveles excepcionalmente elevados de ahorro e inversión derivados de las ganancias, y que fue fundamental la presencia de un estado desarrollista y disciplinado para organizar esos ingredientes.

Estrategias de desarrollo efectivas

Desde esa perspectiva, se podría pensar que las estrategias de desarrollo efectivas requieren una inversión acelerada y políticas de acumulación de capital en la mayoría de los países pobres, para ser diseñadas inicialmente para una economía predominantemente rural, con el objetivo básico de incrementar la productividad agrícola, en especial entre pequeños titulares, y generando un excedente agrícola neto que puede ser utilizado para fomentar actividades no tradicionales. "Precios predecibles para insumos y productos finales, crédito rural adecuado, un tipo cambiario apropiado, inversiones en infraestructura pública y políticas específicas del lado de la demanda para mejorar la capacidad tecnológica de los agricultores, promover el desarrollo del mercado y minimizar los riesgos excesivos, son de importancia crucial", dice la UNCTAD.

A medida que la actividad industrial comience a despegar, será necesario elaborar una estrategia para estimular la rentabilidad y altos niveles de inversión de las ganancias en actividades productivas. Dicha estrategia deberá basarse en medidas fiscales así como en políticas comerciales, financieras y de competencia.

Las primeras etapas de un crecimiento veloz, particularmente cuando la industria despega, seguramente implicarán una diferencia financiera importante cuando la inversión supere los ahorros internos. Esa diferencia debe ser recuperada inicialmente mediante corrientes de capital, pero luego ser reducida gradualmente a medida que el ahorro interno crezca con el mejoramiento de los ingresos. Este proceso de reducir la dependencia de las corrientes internacionales de capital es un rasgo característico de una industrialización y un desarrollo exitosos. En muchos otros países, los periodos de crecimiento veloz no lograron estimular el ahorro interno, con el resultado de que cuando las condiciones financieras y comerciales externas se deterioraron, el crecimiento ya no pudo ser sostenido.

Un desafío importante para una gran mayoría de países de ingresos medianos es cómo reducir la dependencia de las corrientes volátiles de capital internacional fomentando el ahorro y la acumulación de capital, especialmente a través de la reinversión de una mayor proporción de ganancias.

La preocupación por la excesiva dependencia de las finanzas externas también plantea temas como el de si las fuerzas del mercado deberían determinar las formas que adoptan esas corrientes y su destino y utilización. Las recientes crisis financieras de los países en desarrollo dejan poca duda de que para ellos es fundamental administrar las corrientes de capital como forma de evitar los ciclos de auge y explosión, así como las graves alteraciones al crecimiento y el desarrollo.

El comercio internacional

La mayoría de los países en desarrollo, dice la UNCTAD, también necesitan reorientar las modalidades de su participación en el comercio internacional. En efecto, mientras que los países en desarrollo parecen haberse convertido en participantes más activos y dinámicos del comercio mundial en las últimas dos décadas, su participación se ha dado bajo una gran diversidad de formas en la división internacional de trabajo. Muchos países no han podido apartarse de las materias primas para las cuales los mercados están relativamente estancados o a la baja. Sin embargo, algunos países han logrado convertirse en exportadores exitosos de productos más dinámicos y han accedido a mayores ingresos.

La mayoría de los países en desarrollo que han podido cambiar de materias primas a manufacturas lo han hecho enfocándose en productos basados en sus recursos y con uso intensivo de mano de obra, generalmente carentes de dinamismo en los mercados mundiales. El aparente salto de muchos países hacia productos con uso intensivo de capacitación y tecnología, a menudo es menor de lo que parece. En realidad se trata de actividades del tipo de producción en línea, con empleo intensivo de mano de obra en productos con escaso valor agregado, señala la UNCTAD.

Solo unos pocos países, principalmente de Asia oriental, han experimentado un acusado aumento de su participación en el comercio mundial de manufacturas con valor agregado, reflejando su progreso sostenido en la industrialización que antecede el reciente impulso exportador en el mundo en desarrollo en general.

La mayoría de los países en desarrollo todavía exportan productos que requieren un uso intensivo de recursos y mano de obra. Su posición competidora se basa en su oferta de mano de obra barata. Pero aún cuando las autoridades comienzan a ver señales de éxito en términos de mayores niveles de inversión y creciente participación en el mercado de las exportaciones manufacturadas con uso intensivo de mano de obra, necesitan anticipar las dificultades futuras que esas industrias puedan enfrentar, incluso aquellas resultantes del aumento de salarios, limitaciones al crecimiento de la productividad y deterioro de las condiciones comerciales.

Superar esas limitaciones requiere un fomento gradual e intencionado de una nueva generación de industrias, en especial de bienes de capital y productos intermedios, con un mayor potencial para la innovación, el aumento de la productividad y el dinamismo de las exportaciones; y medidas para crear y fortalecer la capacidad tecnológica a escala nacional, industrial y empresarial.

Pueden utilizarse impuestos y otros incentivos para alentar la capacitación empresarial, junto con un programa nacional para mejorar el nivel de educación y lograr una mayor participación de la industria en los programas de capacitación vocacional. Las medidas para facilitar la investigación local, incluidos los subsidios financieros -en particular para proyectos grandes y riesgosos-, la creación de parques científicos y residencias industriales especiales, ofrecen formas potenciales de fortalecer la capacidad tecnológica.

Inversión extranjera

En el tema de la inversión extranjera directa (IED), la Secretaría de la UNCTAD dice que si bien una estrategia de desarrollo exitosa debe estar firmemente basada en el establecimiento de fuertes empresas nacionales vinculadas a un proceso de acumulación dinámico, no cabe duda de que las empresas extranjeras seguramente tendrán un papel importante a desempeñar en todas las etapas del proceso de desarrollo. Puede utilizarse una variedad de técnicas para maximizar las ventajas de las interacciones con las empresas extranjeras, desde la ingeniería reversa hasta la concesión de licencias y la posibilidad de servir de base a filiales extranjeras. En la mayoría de los casos seguramente será deseable una combinación de tales técnicas adaptadas a demandas sectoriales específicas.

"Para los países más pobres que tratan de integrarse al lado más barato de la cadena productiva, el pesado contenido de importaciones de sus actividades plantea un conjunto de desafíos en materia de políticas", dice la Secretaría de la UNCTAD. "El potencial tecnológico y otras repercusiones, en especial para las economías de ingresos medios y en sectores donde el conocimiento específico y los bienes de capital están estrechamente entrelazados, requieren que los gobiernos receptores preserven una gama de opciones de política que les permita negociar efectivamente con las empresas transnacionales. Las medidas exitosas en el pasado incluyeron la reglamentación de la IED en sectores donde el objetivo es apoyar a grandes productores nacionales, acuerdos de contenido nacional e identificación de tecnología. En general, un enfoque más liberal de la IED seguramente traerá beneficios importantes después que los niveles de productividad y las capacidades tecnológicas crucen ciertos umbrales".

Sin embargo, la nota de la Secretaría de la UNCTAD no señala directamente muchas de las nuevas normas y disciplinas que se procuró formular en la OMC en los "temas nuevos" (inversión, política de competencia, contratación pública y facilitación del comercio), ni el asesoramiento en materia de política dado por otras partes de la Secretaría bajo programas de asistencia técnica "adaptados" que parecen ir en sentido contrario a lo que dice la nota acerca de repensar las estrategias de desarrollo.

Sobre el tema de si las estrategias de desarrollo que han demostrado ser exitosas en el pasado son ahora viables, dadas las limitaciones del orden económico internacional emergente, la Secretaría de la UNCTAD señala que la merma de las fuentes de financiamiento oficial y la mayor dependencia de las corrientes de capital privado son fuente de limitaciones potenciales en las opciones de política. Otra fuente consiste en las nuevas obligaciones de la OMC, que someten las políticas nacionales, en especial en los sectores del desarrollo industrial y tecnológico, a disciplinas más estrictas que las existentes. También, los condicionamientos adjuntos a los préstamos multilaterales han aparejado un conjunto más amplio de medidas de política bajo la estrecha supervisión y evaluación de las instituciones financieras multilaterales.

"Todas esas limitaciones potenciales deben ser reexaminadas para asegurar que los países en desarrollo tengan suficiente espacio en materia de políticas como para crear el tipo de nexo entre inversión y exportación que puede apoyar un crecimiento veloz y sostenido", afirma la nota.

Muchos países en desarrollo, argumenta la Secretaría de la UNCTAD, no utilizan todas las opciones que en materia de políticas están a su disposición. Muchas de las políticas financieras, fiscales y sectoriales que pueden ayudarlos a crear las condiciones básicas para una acumulación de capital más rápida y mejor dirigida, y canalizar las inversiones de manera coherente con los objetivos de desarrollo más amplios, no están regidas por los acuerdos multilaterales. En especial, el margen para la promoción de las exportaciones, si bien es reducido, todavía permite diversas formas de apoyo, particularmente en los países más pobres. (SUNS)