No. 157 - Junio 2002

Conflicto entre sistemas comercial y financiero perjudica al desarrollo

por Chakravarthi Raghavan

Los actuales acuerdos internacionales en materia de comercio y finanzas no sólo son incompatibles sino que contienen sesgos sistémicos y asimetrías que conspiran contra el desarrollo económico, señala un documento de la Secretaría de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Existe una dicotomía entre los sistemas comercial y financiero internacionales que hace que en lugar de complementarse vayan uno contra otro y ninguno de los dos va en apoyo del desarrollo. Por lo tanto, es necesario lograr mayor coherencia y asegurar que los acuerdos internacionales en los ámbitos del comercio, las finanzas, la deuda, la inversión y la tecnología se fortalezcan mutuamente para apoyar un crecimiento y un desarrollo equitativos, rápidos y sustentables.

Este es el mensaje básico de un documento de la Secretaría de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que también señala que las tentativas de coherencia no pueden ser resueltas dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC) ni del Fondo Monetario Internacional (FMI), debido a las claras demarcaciones de jurisdicción acordadas entre ambas instituciones. Sólo la Organización de las Naciones Unidas -en especial la UNCTAD, que tiene a su cargo los temas de comercio y desarrollo- constituye un foro adecuado para resolver esos temas.

La nota de la Secretaría de la UNCTAD fue elaborada por la división Globalización y Estrategias de Desarrollo para los Debates interactivos y diálogo de políticas, como parte del ejercicio de mitad de periodo en la XIX Sesión Especial de la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD reunida en Bangkok del 29 de abril al 3 de mayo.

La nota exhorta a volver a pensar sobre las estrategias de desarrollo y reformular la globalización en búsqueda de mayor coherencia. "Cualquier intento de instalar un sistema internacional de comercio partiendo del supuesto de que todo lo demás funciona perfectamente bien, en particular el sistema financiero, no puede más que tener una solución por debajo de lo deseado", según Yilmaz Akyuz, director de la división Globalización y Estrategias de Desarrollo de la UNCTAD.

Si los tipos cambiarios distorsionan los precios y corrientes comerciales, el libre comercio no puede dar la mejor asignación de los recursos, y en una situación de ese tipo los subsidios y aranceles por sí solos pueden ser un correctivo, se señala en el documento.

Es necesario resolver el problema de la falta de coherencia, y esto no puede hacerse en el FMI o la OMC debido a la clara demarcación de la jurisdicción de cada una de las instituciones. Los acuerdos internacionales sobre comercio, deuda y finanzas se basan en una falsa dicotomía y sólo la ONU ofrece un foro donde resolver ese tipo de cosas.

Dificultades sistémicas

En opinión de la Secretaría, la evolución de la economía mundial desde la décima sesión de la UNCTAD (UNCTAD X) -en Bangkok en 2000- hasta las actuales incertidumbres que rodean a las perspectivas económicas, confirman que la mayoría de los países en desarrollo sufren de una debilidad estructural que incrementa su vulnerabilidad ante las conmociones externas. Las debilidades, dice la UNCTAD, nacen en parte de las modalidades de su participación en los sistemas internacionales financiero y comercial. Sin embargo, los actuales acuerdos mundiales no son lo suficientemente confiables como para asegurar la estabilidad financiera y monetaria, y mantener una expansión del empleo, la producción y el comercio, capaz de sacar a todos juntos del pozo.

Las iniciativas anteriores, adoptadas desde el estallido de la crisis de Asia oriental, para la reforma de la arquitectura financiera internacional no han sido efectivas para prevenir nuevas crisis. La crisis de Argentina demuestra la fragilidad de recurrir a "normas simples". Las medidas adoptadas para mejorar el manejo de las crisis financieras parecen ser en gran medida incapaces de prevenir recesiones profundas y el brusco aumento de la pobreza en países que enfrentan una rápida fuga de capitales. La falta de acuerdos institucionales efectivos para una solución ordenada de la deuda continúa creando dificultades e incertidumbres.

A pesar de las respuestas concertadas en materia de política monetaria a los atentados del 11 de setiembre, ha habido poca coordinación de las políticas macroeconómicas entre los principales países industrializados para ofrecer una expansión rápida y equilibrada de la demanda mundial y evitar que se generen más desequilibrios comerciales y presiones proteccionistas. Y si bien la reunión Ministerial de la OMC en Doha a fines del año pasado reconoció varias de las preocupaciones de los países en desarrollo, expresadas por primera vez en la Conferencia Ministerial de 1999 en Seattle, hay considerable incertidumbre en torno a los esfuerzos por traducir una agenda de negociaciones ampliada en una genuina agenda para el desarrollo.

Lo que está en juego es cómo asegurar que los acuerdos actuales en las diferentes esferas económicas de comercio, finanzas, deuda, inversión y tecnología se refuercen mutuamente en apoyo de un crecimiento y un desarrollo equitativos, rápidos y sustentables. En el mundo actual de creciente interdependencia, ningún país puede poner su casa en orden con prescindencia de las condiciones externas. Esto se cumple no sólo para las economías en desarrollo sino también para las industrializadas.

Los sistemas de posguerra de Bretton Woods y La Habana pusieron la prioridad en la coherencia y coordinación de las políticas en materia financiera, comercial y de desarrollo. A pesar de los diversos reveses de los acuerdos, la economía mundial logró un fuerte crecimiento combinado con pleno empleo en los países industrializados hasta fines de los 60. Pero las fallas de la arquitectura se hicieron cada vez más visibles a fines de los 60 y provocaron su defunción.

Si bien hubo claramente una necesidad de reformar los acuerdos multilaterales, desde el quiebre del sistema de Bretton Woods el péndulo osciló demasiado lejos y los sistemas comercial y financiero internacionales evolucionaron de manera totalmente desordenada, favoreciendo las corrientes de capital privado sobre las de capital oficial, la flexibilidad de los tipos de cambio sobre la estabilidad, la austeridad sobre la reactivación económica, el ajuste sobre el financiamiento y los acreedores sobre los deudores. El sistema internacional de comercio ha pasado a ser un sistema unilateral de derechos y obligaciones, en que los países en desarrollo generalmente tienen el mismo nivel de obligaciones que los países industrializados, mientras que el compromiso por el pleno empleo se ha debilitado y ha sido reemplazado por la prioridad de la estabilidad de los precios. La liberalización y expansión del comercio ha sido colocada en primer lugar, antes que el crecimiento económico y el pleno empleo, reavivando las agendas mercantilistas.

Una falsa dicotomía

Como resultado de todos estos elementos, señala la nota de la UNCTAD, las corrientes comerciales, en lugar de ser gobernadas por la ventaja comparativa, son distorsionadas por tipos de cambio inestables y descolocados, "debilitando los argumentos teóricos para la liberalización del comercio". Los economistas de la UNCTAD dicen que los tipos de cambio están detrás de gran parte de los conflictos comerciales del hierro, los astilleros y otros sectores.

"En efecto, puede argumentarse que en un mundo en el que los tipos de cambio distorsionan las corrientes comerciales y la asignación mundial de recursos, los aranceles y subsidios pueden asumir funciones correctivas", dice la nota de la Secretaría de la UNCTAD. "Los actuales acuerdos mundiales que se basan en una falsa dicotomía entre comercio y finanzas ignoran este problema".

Al alterar las posiciones competitivas relativas de varias industrias de diferentes países, los movimientos monetarios desvinculados de elementos económicos fundamentales tienen el potencial de desencadenar fricciones y medidas proteccionistas, socavando el sistema internacional de comercio. La descolocación de los tipos de cambio ha jugado un papel importante en las recientes diferencias comerciales sobre el acero y los astilleros.

Los cambios en las corrientes de capital internacional también crean bruscos vaivenes en las corrientes comerciales y ciclos de auge y explosión en la actividad económica, donde los auges financieros conducen a una expansión excesiva de la inversión, la producción y el comercio de determinados sectores.

Las corrientes y crisis financieras hacen más difícil no sólo la importación sino la exportación, incluso después de grandes devaluaciones y mejoras de la competitividad, mientras que las crisis comerciales provocan un incremento de la carga de la deuda y una merma de las corrientes de capital en tanto alimentan una mayor exposición al riesgo.

Los acuerdos de posguerra se basaron en la creencia de que las influencias adversas emanadas del comercio, las finanzas y la deuda no deberían ser contrarrestadas con medidas que sacrificaran el crecimiento y el desarrollo.

En el marco de los acuerdos actuales, sin embargo, los países en desarrollo se vieron obligados casi invariablemente a absorber esas influencias a través de la retracción interna. Las actuales normas del sistema de comercio tampoco dan mucho margen para que los países en desarrollo adopten reducciones a las importaciones de manera selectiva para minimizar los efectos adversos sobre la utilización de la capacidad, la acumulación de capital y la pobreza.

Un sesgo contrario al desarrollo

Además, los actuales acuerdos de comercio, finanzas, deuda, inversión y tecnología contienen sesgos sistémicos y asimetrías con relación al desarrollo. A pesar de la aceptación general de la teoría del libre comercio, la división internacional del trabajo está influenciada por políticas comerciales que favorecen a los productos y mercados en los que los países adelantados tienen ventaja competitiva. Los aranceles elevados, las crestas arancelarias y los subsidios en agricultura y pesca se aplican en contra de productos que ofrecen un potencial para la diversificación de las exportaciones por parte de los países en desarrollo. El panorama en materia de protección tampoco es diferente de los productos industriales, entre ellos calzado, vestido y textiles. El abuso de los procedimientos antidumping y de las normas sobre productos contra los exportadores exitosos de los países en desarrollo, también crea grandes obstáculos.

Asimismo hay incoherencia entre el asesoramiento en políticas dado por las instituciones multilaterales a los países en desarrollo -de liberalización de las importaciones y estrategias de crecimiento orientadas a la exportación, y reflejadas en condicionamientos adjuntos a los préstamos de las instituciones- y el permanente proteccionismo de los mercados de algunos países industrializados para lograr dinamizar sus productos agrícolas y con utilización intensiva de mano de obra. Y, a través de la promoción de la liberalización comercial unilateral, más allá de los compromisos de la OMC, los países en desarrollo carecen de los medios para obtener concesiones en acceso a los mercados en las subsiguientes negociaciones comerciales.

Para la mayoría de los países en desarrollo, los procesos actuales de los sistemas comercial y financiero internacionales no ofrecen recursos suficientes para permitirles lograr el crecimiento rápido y sostenido necesario para llegar a los diversos objetivos de alivio de la pobreza establecidos por la comunidad internacional para el nuevo milenio. La plena aplicación de los compromisos asumidos por la mayoría de los países en desarrollo durante la Ronda Uruguay, junto con restricciones continuadas al acceso a los mercados en algunos de los principales países industrializados, generan un déficit de pago que no puede ser financiado de manera sostenida y confiable por los mercados internacionales de capital, señala la UNCTAD.

El financiamiento oficial ya no está disponible en una escala que llegue a cubrir este desfasaje. Incluso el resultado de la última Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo no elimina esta inconsistencia. Las promesas de ayuda adicionales realizadas en el contexto de la reunión citada, ni se acercan a la cantidad necesaria para cubrir la diferencia de recursos, que requiere una duplicación de la ayuda oficial. Esto implica que muchos países en desarrollo pueden tener que aceptar enlentecer el crecimiento que es poco probable que haga mella en la pobreza.

Por otro lado, los esfuerzos por acelerar el crecimiento apoyándose más en las corrientes financieras privadas pueden empeorar la situación en la medida que crean inestabilidad y ciclos de auge y explosión, que dañan la inversión productiva necesaria para mejorar el desempeño comercial.

Los acuerdos existentes no dan espacio suficiente en materia de políticas para que los países en desarrollo superen sus limitaciones de pago a largo plazo persiguiendo políticas comerciales, industriales y tecnológicas dirigidas y así aumentar su capacidad exportadora en sectores más dinámicos.

"La actual ortodoxia en las políticas y los acuerdos mundiales tiene como resultado patear la escalera con la cual los países adelantados de hoy lograron sus actuales niveles de desarrollo económico, negando a los países en desarrollo muchos de los instrumentos de política que fueron amplia y exitosamente utilizados en el pasado", afirma la UNCTAD.

En un mundo de creciente interdependencia debería haber un grado mínimo de coherencia entre las políticas nacionales e internacionales. En efecto, las normas y compromisos multilaterales circunscriben las políticas que los países deben aplicar dentro de sus fronteras nacionales debido a sus ramificaciones mundiales. Tal disciplina multilateral es particularmente importante para países cuyas políticas económicas tienen fuerte influencia en el resto del mundo. Si bien se han introducido frenos y equilibrios mundiales en algunos sectores tales como el comercio, no son siempre efectivos con relación a los gobiernos de los principales países industrializados que a menudo se someten a presiones políticas para proteger sus sectores nacionales.

Además, en esos países, no existen controles y equilibrios similares en numerosos sectores, incluidas políticas macroeconómicas y financieras que son conocidas por generar repercusiones mundiales incluso más fuertes que las políticas comerciales. En contraste, las políticas macroeconómicas y estructurales de la mayoría de los países en desarrollo están sujetas a una supervisión más estricta en los organismos financieros multilaterales, aún cuando el impacto mundial de sus políticas nacionales es mucho más débil.

Los objetivos perseguidos por los arquitectos del orden económico internacional de posguerra, un crecimiento y desarrollo de base amplia, rápido y sostenido para una mayor integración económica internacional, hoy continúan siendo igualmente válidos. El logro de esos objetivos implica ahora abarcar desafíos de política aún más complejos para asegurar coherencia entre varios componentes de la economía internacional, así como entre esos componentes y el desarrollo económico.

No obstante, a pesar del creciente reconocimiento de que el crecimiento de la interdependencia mundial plantea mayores problemas con relación a la coherencia, la complementariedad y la coordinación de la formulación de políticas en materia económica, los mecanismos e instituciones instalados en las últimas tres décadas no han sabido resolver esta dificultad. Las propuestas en el actual contexto de globalización deberían, pues, comenzar con un intento por resolver esos problemas, por ejemplo, a través de las divisiones competentes del sistema de la ONU, dentro del cual la UNCTAD tiene un papel único a cumplir en este aspecto.

Para que todos los países puedan disfrutar de los beneficios de la globalización, es necesario dar respuesta a las complejas dificultades en materia de política que plantea, en especial en la macroeconomía mundial, desde la creciente interdependencia de las diversas esferas de la actividad económica -principalmente el comercio, las finanzas y la inversión- hasta los riesgos a la baja que esta interdependencia a veces acarrea.

La UNCTAD, como punto focal dentro de la ONU para el tratamiento integral del comercio y el desarrollo y los temas interrelacionados en las áreas de finanzas, tecnología, inversión y desarrollo sustentable, está colocada en un lugar ideal para examinar esos temas y generar consenso para la reformulación de las políticas desde una perspectiva del desarrollo. (SUNS).