No. 158 - Julio 2002

Informe 2002 de UNCTAD

Oportunidades y dificultades de la adhesión de China a la OMC

por Chakravarthi Raghavan

El examen que hace el Informe sobre Comercio y Desarrollo 2002 de la UNCTAD de las posibles repercusiones de la adhesión de China a la Organización Mundial de Comercio (OMC) sugiere que integrar el club de comercio mundial podría representar para el gigante asiático tanto mayores perspectivas de exportación e industrialización como potencial económico y alteración social.

Entre los beneficios previstos de la adhesión de China a la Organización Mundial de Comercio (OMC) se cuentan un crecimiento del comercio y mayores corrientes de inversión extranjera directa (IED). Pero a pesar de su exitosa expansión de las exportaciones en el sector manufacturero, el país no está inmune al tipo de dificultades experimentadas por los países que pasaron rápidamente de la sustitución de importaciones a una orientación hacia el exterior, según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

En un capítulo dedicado a la adhesión de China a la OMC, el Informe sobre Comercio y Desarrollo 2002 de la UNCTAD ha señalado que las exportaciones chinas habían venido creciendo a una tasa superior al doble de la tasa media mundial a lo largo de más de una década, y sus exportaciones representan en la actualidad más del cuatro por ciento del total de las exportaciones mundiales, especialmente en el caso de los productos con uso intensivo de mano de obra. Dadas las dimensiones demográficas y económicas de China, su adhesión a la OMC implica un cambio importante en el contexto comercial, que afectará a los países de maneras diferentes.

Se ha expresado la preocupación de que los bajos salarios de China le darán una gran ventaja competitiva en el comercio internacional, y su reciente adhesión no hace más que aumentar esa preocupación. Sin embargo, se dice en el Informe 2002, si se tienen en cuenta las diferencias de productividad, la ventaja de China resulta menos clara.

El análisis de la UNCTAD indica que China seguirá siendo un competidor fuerte en algunos productos tradicionales con uso intensivo de mano de obra, como prendas de vestir y calzado, y en actividades de montaje en los sectores de alta tecnología. La UNCTAD llega a la conclusión de que es probable que sean las nuevas economías industrializadas de la segunda oleada de Asia oriental y otros mercados emergentes de ingresos medios, como México, los que soporten la mayor competencia por parte de los exportadores chinos.

En cuanto a China, la liberalización comercial implícita a su adhesión le reportaría ciertos beneficios bajo la forma de lograr relaciones comerciales normales permanentes con Estados Unidos y de que se eliminen las medidas discriminatorias de las exportaciones chinas, incompatibles con la OMC.

En el informe se señala que, a diferencia de otros países en desarrollo en que la decisión de liberalizar su economía fue motivada por no haber podido establecer industrias competitivas amparadas en barreras elevadas, la liberalización en China está ocurriendo después de una exitosa expansión de las exportaciones del sector manufacturero, y se asocia con una situación sólida de la balanza de pagos y abundantes reservas internacionales.

No obstante, esto no significa que China estaría inmune al tipo de dificultades experimentadas por otros países en desarrollo que pasaron rápidamente de la sustitución de importaciones a la orientación hacia fuera. En el informe se mencionan los problemas particulares que se presentan al sector de las empresas de propiedad estatal, así como al sector agrícola, diferente del sector de producción con uso intensivo de mano de obra, altamente competitivo y orientado al exterior, dominado por empresas de capitales extranjeros.

El sector de las empresas estatales representa el 50 por ciento de las exportaciones del país, pero su producción está en gran medida orientada al mercado interno. Un rápido desmantelamiento de los obstáculos comerciales y la supresión de subsidios podrían dejar al sector de las empresas estatales expuesto a la competencia extranjera, y socavar sus resultados en las exportaciones a la vez de provocar un aumento de las importaciones. Esto podría crear problemas, no tanto en la balanza de pagos sino en el empleo y las condiciones de vida de los trabajadores, que no pueden ser fácilmente reciclados a sectores más competitivos, orientados a la exportación y con uso intensivo de mano de obra. Tampoco sería aconsejable que siguiera ese curso de acción, dice la UNCTAD, ya que con ello inundaría los mercados y provocaría medidas de protección de contingencia y mecanismos como las salvaguardias transitorias en determinados productos, en especial en el protocolo de adhesión de China.

Mucho dependerá también de cómo se maneja el tipo de cambio chino, aunque China está mejor ubicada que la mayoría de los demás países en desarrollo en cuanto a la situación de su balanza de pagos y sus reservas. En varios países en desarrollo, la liberalización de las importaciones se combinó con la liberalización de la cuenta de capital, atrayendo corrientes de capital de corto plazo que financiaron los déficit comerciales pero ejercieron una presión al alza del tipo cambiario, debilitando así la competitividad y resultado de las exportaciones del país, y provocando a la larga dificultades de pago y crisis financiera. En este sentido, China está en una mejor situación.

No obstante, la forma en que China maneje esos problemas podría afectar el resultado no sólo para sí misma sino también para sus interlocutores comerciales. La liberalización del comercio podría provocar un aumento de las importaciones de ciertos productos derivados de la explotación de los recursos naturales y los productos con uso intensivo de tecnología, y beneficiará a países con una ventaja competitiva en esos bienes. También podría beneficiar el ingreso de China en mercados nuevos y convertir a ese país, luego de su ingreso a la OMC, en un lugar más atractivo para la IED vinculada con las redes de producción internacionales.

Impactos perturbadores

La UNCTAD cita algunas de las proyecciones (basadas en modelos de equilibrio general computables) sobre los efectos de la adhesión de China a la OMC y la liberalización de su mercado. También advierte que esos modelos no asumen problemas que en realidad determinan los resultados. Por ejemplo, generalmente se asume que el mercado laboral permanecería en equilibrio y que la mano de obra pasaría rápidamente de un sector a otro en respuesta a nuevas estructuras de incentivos. En realidad, esos cambios son muy problemáticos, de ahí la elevada reticencia de los países industrializados a suprimir los obstáculos al ingreso de manufacturas con uso intensivo de mano de obra y a los productos básicos agrícolas.

China también ingresa a la OMC a la vez que emprende reformas en el sector de las empresas estatales, que ocupan un lugar importante en la economía china. La eliminación de subsidios y la reducción de obstáculos arancelarios y no arancelarios podría presionar a esas empresas para que mejoren su eficiencia. Sin embargo, una liberalización de tipo big-bang podría resultar socialmente perturbador, en especial en el interior, donde están ubicadas varias empresas estatales.

Según un estudio, el ingreso de China a la OMC podría provocar un aumento del desempleo de hasta 25 millones por encima del periodo 2001-2006.

Como muestra la experiencia de algunos países en desarrollo, el desmantelamiento abrupto del apoyo y la protección a la industria nacional podría tener repercusiones graves en el empleo y podría incluso provocar la desindustrialización, en especial en sectores que enfrentan la competencia de industrias maduras de países más adelantados. También sería difícil cambiar rápidamente la mano de obra a los sectores exportadores. El ajuste a un nuevo conjunto de incentivos nunca es instantáneo, sino que se trata de un largo proceso. Además, para un país grande como China, existe el riesgo adicional de inundar mercados de productos con uso intensivo de mano de obra, en especial si persisten las restricciones en el acceso a los mercados.

Auge de las exportaciones

En general se espera que la adhesión de China a la OMC genere un aumento de las exportaciones. Esto tendría repercusiones para otros países en desarrollo que compiten con China tanto en sus propios mercados como en los de los países industrializados importantes. Los estudios de simulaciones indican que el cambio de incentivos podría provocar una expansión importante de las exportaciones en una serie de sectores (electrónica, productos de cuero y otras industrias livianas), pero es el acceso a los mercados más que el potencial productivo y la competitividad de China lo que determinaría el resultado de las exportaciones. Si las condiciones de acceso al mercado no mejoran, el Informe duda que el cambio de incentivos se traduciría fácilmente en un aumento rápido de los ingresos por exportaciones.

Si bien esto se aplica a las manufacturas tradicionales con uso intensivo de mano de obra, el comercio podría expandirse rápidamente en sectores vinculados a las redes de producción internacionales. Ya hay algunos indicios de un rápido aumento de las corrientes de IED hacia China. Parte de la inversión es motivada por el deseo de establecer una presencia comercial para colaborar con las industrias nacionales. Un aumento de la IED podría desembocar en un aumento del comercio a dos o tres puntas en sectores que participan en esas redes de producción internacionales.

La participación de las empresas extranjeras en las exportaciones totales chinas alcanzó el 48 por ciento en 2000, comparado con apenas un dos por ciento en 1986. Sin embargo, el informe advierte que no hay que esperar demasiado de las transnacionales. Gran parte de su actividad depende en alto grado de importaciones, que representan la mitad del valor de sus exportaciones, y como las remesas de beneficios (20.000 millones de dólares) exceden con mucho su superávit de exportación (2.000 millones de dólares), los beneficios reinvertidos (que se calculan en 12.000 millones de dólares) siguen siendo insuficientes para que las empresas extranjeras sean un contribuyente positivo a la cuenta corriente de China, ni tampoco esas empresas pueden resolver cualquier desfasaje en el empleo que pueda crear un auge de las importaciones.

Los intentos de China de cubrir los déficit en el sector de las empresas estatales simplemente recurriendo a nuevas corrientes de IED, sería similar a participar en un proceso insustentable de financiamiento, se advierte en el informe.

No obstante, la IED japonesa en China puede implicar no simplemente reubicar los procesos con uso intensivo de mano de obra sino también la migración de una variedad de industrias a gran escala, en especial las que tienen uso intensivo de capital y especialización, con lo que China podría quemar etapas del proceso de desarrollo.

La economía china también tiene el potencial de desarrollar manufacturas autocontenidas, con uso intensivo de tecnología y a gran escala, y ese proceso podría establecer vínculos mutuamente convenientes con la IED.

En lo que se refiere a las perspectivas comerciales, los países con estructuras de exportación similares a las de China probablemente enfrenten las mayores presiones competitivas.

La UNCTAD indica que ciertas características de la economía china permiten mayor margen para administrar una liberalización acelerada, comparado con la situación de muchos otros países en desarrollo.

En los países de ingresos medios, una reducción importante de los aranceles y de las restricciones cuantitativas aplicados a las importaciones, a menudo libera demanda reprimida de bienes de consumo, en especial automóviles y artículos del hogar, provocando un auge de las importaciones. Cuanto mayor sea la desigualdad en la distribución del ingreso al momento de la liberalización, mayor será el auge de esas importaciones. En China, sin embargo, podría limitarse la demanda y el crecimiento de esas importaciones para consumo. Y como la industria china está mucho menos orientada a la producción de bienes suntuarios, China tiene margen considerable para utilizar impuestos nacionales, incluso gravámenes al valor agregado, así como también mecanismos de crédito para desalentar esas importaciones.

Pese a ello, la estructura y competitividad de las industrias chinas es tal que podría causarse un grave perjuicio, especialmente en sectores en los que los interlocutores comerciales de China más avanzados tienen una ventaja competitiva. Sin embargo, la aplicación plena y transparente de las medidas de salvaguardia por parte de China no acarrearía impedimentos graves a las exportaciones de la mayoría de los países en desarrollo.

Un cambio en China hacia los productos con elevado valor agregado, y con demanda dinámica, a través de una estrategia nueva que apunte a reemplazar las piezas y componentes importados por otros producidos en el país, generaría suficientes divisas sin la necesidad de empujar los índices comercio/PIB a niveles insustentables. También ayudaría a evitar el problema del error de generalización y daría mayor margen de maniobra para los exportadores de manufacturas menos desarrollados.

Con su abundante oferta de mano de obra educada, técnicos, ingenieros y científicos, China tendría la posibilidad de quemar etapas del proceso de industrialización, en lugar de tratar de absorber la mano de obra excedentaria en la producción de manufacturas de valor agregado relativamente bajo y con uso intensivo de mano de obra, indica la UNCTAD. (SUNS)