No. 158 - Julio 2002

Informe 2002 de UNCTAD

El Sur comercia más pero gana menos

por Chakravarthi Raghavan

Los modelos de comercio e inversión predominantes, que relegan a los países del Sur en desarrollo a ser eslabones sin especialización y con escaso valor agregado en las cadenas de producción internacional, no han obtenido ingresos rápidos y sustentables para esos países. Por el contrario, ahora se requiere mejoramiento tecnológico y aumento de la productividad para que los países del Sur continúen avanzando en el camino del desarrollo, se establece en el Informe 2002 de la UNCTAD.

Los países en desarrollo, desde principios de los años 80, han liberalizado aceleradamente el comercio y la inversión extranjera directa (IED), sus exportaciones han crecido con mayor rapidez que el promedio mundial, y ahora representan un tercio del comercio de mercancías mundiales, con gran parte del crecimiento de exportaciones manufacturadas, que ahora representan el 70 por ciento del total de sus exportaciones.

Muchos países en desarrollo también parecen haber logrado entrar en el sector de las exportaciones de manufacturas que requieren un uso intensivo de tecnología y que se han situado entre los productos de crecimiento más rápido en el comercio, en particular los artículos eléctricos y electrónicos, y entre 1980 y 1998 aumentaron la proporción de esas exportaciones de 5,5 a 22 por ciento.

¿Buenas noticias? No realmente, dice la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en su Informe sobre Comercio y Desarrollo, 2002. Las estadísticas comerciales, dadas por buenas, se prestan a conclusiones erróneas y pueden ocultar más de lo que revelan; y en muchos casos, los países en desarrollo han estado comercializando más y ganando menos. Una cantidad creciente de productos, incluidas las exportaciones de sectores de alta tecnología, son armados con piezas y componentes producidos en distintos lugares.

Hay que tomar con reservas aquello de que una mayor participación de los países en desarrollo en la economía mundial a través del comercio redundará automáticamente en una obtención igualmente importante de los ingresos, se dice en el informe. El problema de política básico, se añade, no es mayor o menor liberalización, sino "cómo canalizar mejor las fuerzas elementales del comercio y la industria para crear riqueza y satisfacer las necesidades humanas".

Subrayando la necesidad de adaptar las negociaciones comerciales a las nuevas realidades del sistema de comercio, en el informe se argumenta a favor de mejorar la coherencia de las políticas de los temas comerciales, financieros y de desarrollo, así como ampliar el margen de maniobra de que disponen los países en desarrollo para la formulación de políticas que organicen la integración al sistema.

A pesar de todo lo que se habla sobre una mayor participación de los países en desarrollo en el comercio internacional de productos manufacturados, ese comercio se concentra en unos pocos países que lograron un éxito considerable antes de que fuera creada la Organización Mundial de Comercio (OMC). Con posterioridad a su creación, los nuevos miembros simplemente venden mano de obra barata, y todo aquello de que los países en desarrollo vendan productos de alta tecnología es muy engañoso, dice Yilmaz Akyüz, director de la división de la UNCTAD que escribió el informe de la Secretaría del organismo.

"No es fácil entender un sistema en que muchos países en desarrollo amplían enérgicamente su comercio exterior, sin obtener a cambio un aumento comparable de los ingresos", se dice en el informe. "Como primer paso, es preciso dejar de aplicar un método puramente empírico, que da por buena la clasificación de las manufacturas objeto de comercio".

Escaso valor agregado

En general, los países en desarrollo que participan en sectores de alta tecnología no intervienen en las fases del proceso global de producción que requieren gran densidad de tecnología y conocimientos especializados. "Su contribución al valor añadido viene determinado por el costo del factor menos escaso y más débil, la mano de obra no cualificada, mientras que los propietarios extranjeros obtienen los beneficios resultantes de los factores escasos pero internacionalmente móviles, como el capital, la gestión y los conocimientos especializados. Así pues, es el trabajo en sí, y no el producto del trabajo, lo que se exporta".

"De hecho, incluso en países como China y Malasia, que han logrado aumentar considerablemente su cuota de las exportaciones mundiales de manufacturas y del valor agregado gracias a su participación en cadenas de producción internacionales, una parte importante del valor agregado interno corresponde a los beneficios de la IED".

En el informe se señala que el creciente contenido de importaciones en las exportaciones, ha incrementado la importancia de las normas aplicadas para determinar el origen de las mercancías objetivo de comercio –un sector en que se ha demorado el compromiso de la OMC de culminar, en el plazo de tres años, la armonización de las normas para el comercio no preferencial, y ahora enfrenta mayores problemas con relación a las demandas de Estados Unidos de que el compromiso no debería obligar a realizar cambios en sus instrumentos comerciales de medidas antidumping, derechos compensatorios y otros.

Analizando los diversos conceptos en torno a normas de origen y el criterio para juzgar transformaciones sustanciales –medida del valor agregado, criterios arancelarios y la prueba técnica (caso por caso) de actividades de producción específicas que confieren estatus de origen- en el Informe 2002 de la UNCTAD se señala que "dado que no hay normas acordadas internacionalmente, existe margen considerable para que las autoridades aduaneras interpreten e instruyan en el establecimiento de las normas de origen. Como resultado, los países importadores pueden variar las normas de origen de acuerdo con sus interlocutores comerciales y productos".

Y la participación en la producción internacional ha estado asociada con el acceso preferencial a los mercados, especialmente en los contingentes de textiles y vestido, el uso de disposiciones arancelarias especiales por Estados Unidos para fomentar el uso de sus productos en actividades de montaje en el exterior, y el comercio de procesos orientados al exterior entre la Unión Europea y sus interlocutores comerciales, especialmente concentrados en sectores con uso intensivo de mano de obra.

La participación en los segmentos de las redes de producción internacionales que requieren gran densidad de mano de obra puede aportar beneficios a los países en las primeras fases de industrialización y con grandes excedentes de mano de obra, se acepta en el informe. El aumento del empleo de mano de obra poco cualificada en actividades vinculadas a redes de producción internacionales -organizadas por grandes transnacionales que producen un conjunto normalizado de artículos en diversos lugares, o por medio de grupos de empresas más pequeñas situadas en diferentes países y vinculadas por acuerdos internacionales de subcontratación- ha ampliado la gama posible de sectores en que puede comenzar la industrialización y en que se pueden adquirir las técnicas básicas y los conocimientos de organización que son requisitos indispensables para un crecimiento de base más amplia. "Esto no significa pasar a una nueva modalidad de crecimiento industrial rápido y sostenido", se argumenta en el informe.

Con la excepción de un pequeño grupo de países, entre ellos las economías recientemente industrializada de Asia oriental, las exportaciones de los países en desarrollo se concentran en los productos que exigen gran densidad de mano de obra y obtenidos de la explotación de sus recursos. El crecimiento del mercado es lento para muchos de esos productos, que están protegidos en los países industrializados.

Si bien la expansión en esos sectores puede permitir a los países que se encuentran en el extremo más bajo de la escala del desarrollo, mejorar el empleo y el ingreso, ofrecen muy poco para los países en desarrollo más avanzados, ya que su potencial de productividad es limitado en comparación con el de los productos especializados y con uso intensivo de tecnología. Un impulso simultáneo por un gran número de países en desarrollo, especialmente aquéllos con economías grandes, para ampliar esas exportaciones, o una mayor competencia entre ellos para atraer inversión extranjera directa a sectores intensivos en mano de obra que forman parte de actividades organizadas en las redes de producción integradas de manera vertical, podría resultar engañoso.

Para muchos países, el pasaje acelerado a la producción de manufacturas de gran dinamismo comercial y oferta dinámica, combinado con mayor dependencia de los mercados internos, parece ser una estrategia más viable para la expansión de la actividad industrial que ampliar los modelos de producción y comercio existentes.

En este proceso, el mejoramiento tecnológico puede desempeñar un papel crucial no sólo aumentando las ganancias obtenidas del comercio sino también ampliando el mercado interno merced al aumento de la productividad y los salarios. En países ubicados en segmentos de redes de producción internacional con salario bajo y uso intensivo de mano de obra, todo avance en la creación de capacidad y en la industrialización exige una estrategia destinada a reemplazar piezas y componentes importados con uso intensivo de especialización y tecnología, por otros producidos a nivel nacional para elevar el contenido de valor agregado interno de las exportaciones. "En la mayoría de los países, esto requeriría realizar un enfoque de la IED y las transnacionales diferente al que se ha procurado hasta ahora", se añade en el Informe 2002 de la UNCTAD.

Las redes de producción, se dice en el informe, permiten a las transnacionales tener mucha más flexibilidad y control a la hora de decidir dónde situar la inversión; sus activos productivos, como los conocimientos especializados, el diseño y la tecnología, pueden quedar más firmemente anclados dentro de la empresa gracias a las barreras a la entrada resultantes de los altos costos que supone administrar y coordinar esas complejas unidades.

"En estas circunstancias el hecho de que la IED suele hacerse en forma de transacción global puede provocar una distribución sumamente desigual de las ganancias procedentes del comercio y la inversión, a menos que se pueda obtener un resultado más equilibrado gracias a la capacidad local de negociación, como ocurrió en el caso de las economías de Asia oriental de la primera oleada. No obstante, reproducir el éxito de estos países es tanto más difícil cuando la inversión tiene un alto grado de movilidad, las ventajas de un lugar surgen y desaparecen rápidamente a causa de pequeñas variaciones de los costos o de la aparición de lugares alternativos, lo que genera el peligro de que se creen economías con una dependencia elevada y persistente respecto de insumos importados, como capital y bienes intermedios".

Estos problemas, se advierte en el informe, "pueden ser particularmente graves en los países de ingresos medios, que han logrado buenos resultados en las primeras fases de la industrialización pero que ahora necesitan una rápida mejora y un crecimiento de la productividad para seguir avanzando en la vía del desarrollo".

Exportaciones versus valor agregado

Analizando con cierto detalle las estadísticas comerciales desde 1980 a 1996, en términos de las tendencias Norte-Sur, la UNCTAD concluye que:

* en los países industrializados, el valor agregado en el sector manufacturero ha excedido constantemente el valor del comercio de manufacturas, pero en los países en desarrollo ha sucedido lo contrario;

* la relación entre el valor agregado en el sector manufacturero y las exportaciones de manufacturas bajó en los países desarrollados de 225 a 180 por ciento, pero la caída fue más grave en los países en desarrollo, pasando de 75 a 55 por ciento;

* las importaciones de manufacturas han sido mayores que las exportaciones en los países en desarrollo, pero no en los países desarrollados; y

* las relaciones entre el valor agregado en el sector manufacturero y las exportaciones y el producto interno bruto (PIB) permanecieron en general incambiadas en los países desarrollados, mientras que la relación entre las exportaciones y el PIB aumentó abruptamente en los países en desarrollo, pero sin que se registrara una tendencia al alza similar en la relación correspondiente al valor agregado.

Esta pauta, dice la UNCTAD, es particularmente pronunciada en algunos "superinterlocutores comerciales", como Hong Kong-China y, más recientemente, México.

El informe ofrece un cuadro que revela que los países industrializados como grupo registraron una caída de la participación en las exportaciones manufactureras mundiales durante el periodo 1980-1997, de 82,3 a 70,9 por ciento, si bien aumentó la participación del valor agregado en el sector manufacturero de 64,5 a 73,3 por ciento.

Como grupo, en el mismo periodo, los países en desarrollo aumentaron su participación en las exportaciones de manufacturas mundiales de 10,6 a 26,5 por ciento, pero su participación en el valor agregado del sector manufacturero sólo aumentó de 16,6 a 23,8 por ciento.

Singapur triplicó las exportaciones de manufacturas, de 0,9 a 2,6 por ciento, mientras que su valor agregado en el sector manufacturero se cuadruplicó, de 0,1 a 0,4 por ciento. La participación de Corea en las exportaciones de manufacturas aumentó de 1,4 a 2, 9 por ciento, mientras que su participación en el valor agregado del sector manufacturero aumentó de 0,7 a 2,3 por ciento; y Taiwan aumentó su participación en las exportaciones de manufacturas de 1,6 a 2,8 por ciento, si bien su participación en el valor agregado del sector manufacturero aumentó de 0,6 a 1,6 por ciento.

Malasia aumentó su participación en las exportaciones manufacturadas de 0,2 a 1,5 por ciento, mientras que su participación en el valor agregado del sector manufacturero aumentó de 0,2 a 0,5 por ciento; y Tailandia aumentó su participación en las exportaciones de manufacturas de 0,2 a 1,0 por ciento, a la vez que aumentó su participación en el valor agregado del sector manufacturero de 0,3 a 0,8 por ciento.

La participación de China en las exportaciones de manufacturas pasó de 1,1 a 3,8 por ciento, mientras que su valor agregado en el sector manufacturero aumentó de 3,3 a 5,8 por ciento; la participación de India en las exportaciones de manufacturas aumentó de 0,4 a 0,6 por ciento, mientras que su participación en el valor agregado del sector manufacturero se mantuvo en el mismo 1,1 por ciento.

Entre los demás países, Indonesia aumentó su participación en las exportaciones de 0,1 a 0,6 por ciento, mientras que su valor agregado del sector manufacturero aumentó de 0,4 a 1,0 por ciento; Turquía aumentó su participación en las exportaciones de 0,1 a 0,5 por ciento, mientras que su participación en el valor agregado del sector manufacturero pasó de 0,4 a 0,5 por ciento; chile aumentó su participación en las exportaciones manufacturadas de 0,0 a 0,1 por ciento, mientras que su participación en el valor agregado del sector manufacturero permaneció igual, en 0,2 por ciento.

En el otro extremo, México aumentó su participación en las exportaciones manufacturadas de 0,2 a 2,2 por ciento, pero su participación en el valor agregado del sector manufacturero cayó de 1,9 a 1,2 por ciento; Hong Kong aumentó su participación en las exportaciones manufacturadas de 0,2 a 0,6 por ciento, mientras que su participación en el valor agregado del sector manufacturero cayó de 0,3 a 0,2 por ciento; Brasil mantuvo su participación en las exportaciones de manufacturas mundiales en 0,7 por ciento en el periodo, pero su valor agregado del sector manufacturero se redujo de 2,9 a 2,7 por ciento.

"A excepción de unas pocas economías de reciente industrialización de ‘la primera oleada’ de Asia oriental, que tienen una importante base industrial y que ya estaban bien integradas en el sistema de comercio mundial, las exportaciones de los países en desarrollo aún se concentran en productos derivados esencialmente de la explotación de los recursos naturales y el empleo de mano de obra no cualificada, que ofrecen limitadas posibilidades de aumento de la productividad y carecen de dinamismo en los mercados mundiales", señala el informe.

"Las estadísticas que indican una expansión considerable de las exportaciones de los países en desarrollo con alto valor añadido, oferta dinámica y uso intensivo de tecnología se prestan a conclusiones erróneas", observa la UNCTAD. "Esos productos figuran como exportaciones de los países en desarrollo, pero en realidad estos países sólo suelen participar en las fases de montaje de las cadenas de producción internacionales organizadas por empresas transnacionales (ETN), que requieren un nivel de especialización bajo. La mayor parte de la tecnología y de los conocimientos técnicos se concentra en piezas y componentes importados, y buena parte del valor agregado beneficia a los productores de los países más adelantados donde se producen estas piezas y componentes, y a las trasnacionales que organizan las redes de producción".

El error de generalización

"Pocos de los países que han aplicado una rápida liberalización del comercio y la inversión y que han experimentado un crecimiento rápido de las exportaciones de manufacturas en los dos últimos decenios han logrado aumentar de manera significativa su parte de los ingresos derivados de las manufacturas a nivel mundial", añade el Informe. "Es evidente que, en el caso de muchos países en desarrollo, para beneficiarse al máximo del sistema de comercio internacional, ya no basta con ir dejando de exportar productos básicos. Junto con eso, hay que reconsiderar muchas de las mismas fuerzas que repercutieron negativamente en la dinámica de los precios y la productividad del sector primario, en particular la estructura competitiva de los mercados, la elasticidad-renta y las deficiencias tecnológicas, teniendo en cuenta las recientes tendencias a una mayor participación de los países en desarrollo en el sistema de comercio internacional".

En el informe se plantea el error de generalización (en algún momento un mal que afligió a los países exportadores de productos básicos y al comercio de exportación de productos básicos) como un resultado de la excesiva competencia entre los países en desarrollo. "De hecho compiten en función de los salarios y los costos laborales", expresó Akyüz. "Los mercados laborales son más flexibles en el Sur lo que repercute provocando mayor competencia y la inestabilidad de los mercados de manufacturas exportadas por los países en desarrollo. De hecho, la mayor parte del ajuste recae en los trabajadores del Sur".

En el informe se argumenta que las estrategias del comercio nacional son más importantes para lograr que el comercio sirva al desarrollo, y el sofisma de que lo que es bueno para unos es bueno para todos incorporado en las actuales negociaciones comerciales afectará negativamente a los intereses de los países en desarrollo.

El análisis de la experiencia de los países en desarrollo revela que las teorías del libre comercio basado en la ventaja comparativa no son los factores que dan forma al comercio internacional, que las diferencias de velocidad en la liberalización de los mercados han desempeñado un papel importante, y que las políticas comerciales de muchos países industrializados han limitado el acceso a sus mercados.

Más decisiva aún en el dinamismo de los productos ha sido la influencia que han tenido las estrategias de las transnacionales. Los tres grupos de productos con las tasas de crecimiento más altas de las dos últimas décadas, a saber, los componentes y piezas de artículos eléctricos y electrónicos, los productos con uso intensivo de mano de obra como las prendas de vestir, y los artículos con un gran componente de investigación y desarrollo, han sido los más afectados por la globalización de los procesos de producción en virtud de acuerdos internacionales de participación en la producción.

La creciente movilidad del capital, junto con las continuas restricciones a los movimientos de la mano de obra, ha ampliado el ámbito de las redes de producción internacionales, acelerando así el crecimiento del comercio en varios sectores en que las cadenas de producción pueden dividirse y situarse en diferentes países. Este proceso ha sido ayudado por las políticas comerciales de los países industrializados que otorgan acceso preferencial a los mercados a aquellos artículos de sus transnacionales producidos en operaciones de montaje en el exterior, al igual que a los artículos con insumos originados en sus propios países.

Las normas comerciales (Artículo III del GATT de 1994 y el Acuerdo de la OMC sobre Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMS), prohíben, no obstante, que los países en desarrollo importadores utilicen aranceles o acuerdos fiscales para fomentar el uso de contenido local por parte de los inversionistas extranjeros.

Las disposiciones arancelarias favorables, a menudo a través de acuerdos regionales, y los incentivos fiscales y de otro tipo, han alentado este proceso, promoviendo una nueva pauta de comercio en la cual los artículos son procesados en varios lugares antes de alcanzar a los consumidores finales y el valor total del comercio registrado en esos productos excede el valor agregado en un margen considerable. Se estima que el comercio basado en la especialización dentro de esas redes representa el 30 por ciento de las exportaciones mundiales.

La evidencia analizada y presentada en el Informe 2002 de la UNCTAD demuestra que los beneficios de la integración y la expansión del comercio internacional depende de las modalidades de participación de un país en el sistema de comercio y en cómo el comercio se vincula con la actividad económica nacional. La evolución de la parte del comercio mundial de un país no va siempre acorde con los cambios en su participación en el ingreso mundial.