No. 158 - Julio 2002

Informe 2002 de UNCTAD

El Sur necesita mayor margen de maniobra

por Chakravarthi Raghavan

Los países del Sur en desarrollo necesitan no sólo mayor acceso a los mercados extranjeros sino también mayor margen de maniobra en el ámbito de las políticas para alimentar las industrias nacionales dinámicas que pueden competir internacionalmente, según la UNCTAD, que informa que la acelerada expansión de la participación de los países del Tercer Mundo en las exportaciones de manufacturas mundiales no se ha traducido hasta ahora en un aumento igualmente notable de sus ingresos.

Que haya más comercio no siempre quiere decir que haya mayor crecimiento económico, ingreso y desarrollo, y el reto que enfrentan los responsables de las políticas es formular políticas y normas nacionales e internacionales que posibiliten no sólo mayor acceso a los mercados para los países en desarrollo, sino también "mayor margen de maniobra" para fomentar industrias con elevado contenido de tecnología y que puedan así competir con las transnacionales. Este es el mensaje básico de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en su publicación anual, Informe sobre Comercio y Desarrollo 2002: Los Países en Desarrollo en el Comercio Mundial, que fue publicado el 29 de abril.

Basada en un detallado análisis de la evidencia empírica de 225 productos comercializados, la UNCTAD concluye que los países del Tercer Mundo han expandido rápidamente su cuota en las exportaciones de manufacturas mundiales, incluso en los productos de alta tecnología en rápido crecimiento. Sin embargo, los ingresos que esos países obtienen de estas actividades no muestran el mismo dinamismo. El informe también demuestra que, irónicamente, salvo en algunos pocos rubros, los países industrializados tienen una mayor cuota en el mercado mundial de productos agrícolas, a pesar de las conocidas ventajas que la mayoría de los países en desarrollo tienen en el sector agrícola.

A pesar de lo mucho que se habla sobre una mayor participación de los países en desarrollo en el comercio internacional de manufacturas, la realidad es que dicho comercio está concentrado en unos pocos países que lograron éxitos considerables antes de que se creara la Organización Mundial de Comercio (OMC). Una vez nacida, los nuevos integrantes simplemente venden mano de obra barata, y el argumento de que los países en desarrollo vendan bienes de alta tecnología es muy engañosa, según Yilmaz Akyüz, principal autor del informe y director de la división de la UNCTAD sobre Globalización y Estrategias de Desarrollo.

Las corrientes comerciales están regidas no por la ventaja comparativa, como reclama la escuela ortodoxa, sino por las políticas comerciales de los principales países industrializados -que suelen discriminar contra los productos originados en el Sur-, así como en las estrategias mundiales de las transnacionales, se revela en el informe de la UNCTAD, después de un cuidadoso análisis de los datos comerciales y la evidencia de que un creciente número de productos, incluidas las exportaciones de alta tecnología, son reunidas de partes y componentes producidos en diferentes sitios.

Sin dinamismo en los ingresos

Analizando los resultados comerciales de los países en desarrollo a lo largo de un periodo de 20 años, y la contribución del comercio a su crecimiento y desarrollo (Parte II, Capítulo III, "Dinamismo en las exportaciones e industrialización de los países en desarrollo"), en el informe se concluye que: "A la vez que la cuota de los países en desarrollo en las exportaciones de manufacturas mundiales, incluidos los productos de alta tecnología en rápido crecimiento, ha aumentado rápidamente, los ingresos que esos países obtienen de estas actividades no muestran el mismo dinamismo".

"Las autoridades responsables de las políticas económicas en los ámbitos nacional e internacional deben enfrentar este reto si pretenden que el sistema de comercio multilateral sea más favorable al desarrollo", se dice en el informe.

El capítulo, y el análisis del mismo, son la parte más interesante, dijo el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, en una conferencia de prensa celebrada en Ginebra el 26 de abril.

Acerca de los resultados de la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Doha a fines del año pasado, Ricúpero expresó que la UNCTAD había insistido durante algún tiempo sobre la importancia de un sistema de comercio más equilibrado en términos de normas de comercio internacional equitativas, y "estuvimos prácticamente solos". Pero esto ya no es más así; el Banco Mundial y el FMI han reconocido los desequilibrios del sistema de comercio. Incluso más, las actuales negociaciones en la OMC apuntan a eliminar esos desequilibrios y convocan a que el desarrollo forme parte de los contenidos.

Del análisis del Capítulo II y la evidencia ofrecida, añadió Ricúpero, es obvio que la conclusión es que los países en desarrollo necesitan margen de maniobra para aplicar el tipo de políticas que adoptaron Corea del Sur, Taiwan y Singapur. Sin embargo, también subrayó que las políticas y situaciones de estados ciudades como Singapur o Hong Kong-China no podrían aplicarse a economías continentales como India y Brasil, y los países tienen que adaptar sus políticas.

"El comercio y la inversión son las herramientas más importantes para promover el desarrollo, pero no hay relaciones causales simplistas, y rechazamos cualquier enfoque simplista del problema", manifestó Ricúpero.

Akyüz manifestó: "Tal vez la consecuencia más importante del informe no es que los países en desarrollo necesitan mayor acceso a los mercados –si bien esto es importante para evitar los problemas que trae consigo el error de generalización- sino que necesitan mucho mayor margen de maniobra para fomentar industrias con elevado componente de tecnología de manera que puedan competir con las empresas transnacionales".

"Trabajar con las transnacionales aumenta el comercio, pero no aporta mucho a los ingresos y el desarrollo", añadió. "Incluso en un país como China, donde las transnacionales actúan en inversiones greenfield y en industrias de exportación, sus operaciones están en rojo en lo que a la balanza de pagos se refiere. Generan 20.000 millones de dólares en ganancias, pero sólo 2.000 millones como excedente de las exportaciones".

En el informe se dice (Parte I, Capítulo I) que en cuanto a las tendencias y perspectivas económicas mundiales, se necesita un fuerte estímulo a la demanda de los principales países industrializados para que la economía mundial cobre ímpetu en su crecimiento y para que los países en desarrollo eviten dificultades para lograr sus objetivos de crecimiento y desarrollo. Si bien la economía mundial ha desafiado predicciones de recesión profunda (después de los hechos del 11 de setiembre), todavía con mucho jugado a los resultados de la economía de Estados Unidos, parece dudoso que surja una vía de crecimiento mundial "más equilibrada", argumenta la UNCTAD.

Falta de evaluación

Además del Capítulo III, que evalúa los resultados de los países en desarrollo en el comercio mundial y la necesidad de mayor margen de maniobra para los países en desarrollo, el informe ofrece en su Capítulo II ("El sistema de comercio multilateral después de Doha") los antecedentes de la Conferencia Ministerial de Doha de la OMC y el programa de trabajo y las negociaciones lanzadas en esa oportunidad.

Descrito como "una evaluación inicial" de las negociaciones lanzadas en Doha, el capítulo ofrece un resumen del programa de trabajo, pero se abstiene de evaluar tanto al programa de trabajo como a la agenda de negociaciones desde la perspectiva del comercio y el desarrollo de los países del Sur.

Es este último –más que los programas de asistencia técnica, que dependen de fondos suministrados por donantes- lo que constituye la principal y única razón de ser para la importancia básica y permanente de la UNCTAD.

Los gobiernos del mundo en desarrollo, así como también la dirección y administración de la Secretaría de la UNCTAD, deben tomar parte activa para asegurar que se cumplan las promesas formuladas en la X Sesión de la UNCTAD, realizada en Bangkok en 2000, es decir, que la institución adquirirá carácter de capacitada para ofrecer análisis y conclusiones políticas y presentar opciones y recomendaciones claras para los gobiernos de los países del Sur en materia de comercio y desarrollo.

El informe también tiene un capítulo sobre el ingreso de China a la OMC y las perspectivas del "dragón en acecho", como se dijo en un comunicado de prensa de la UNCTAD. Increíblemente, el capítulo elude dar una descripción y evaluación completa de las condiciones del ingreso, particularmente las restricciones al ingreso de China a los mercados de los países industrializados (todo accesible públicamente desde noviembre de 2001, cuando se le quitó el carácter de reservado del informe del grupo de trabajo de la OMC sobre China y se dio a conocer en Doha).

En el informe se señala que con el aumento de las exportaciones de China a más del doble del promedio mundial en una década, las exportaciones de ese país asiático ahora representan más del cuatro por ciento del comercio mundial, con un elevado énfasis puesto en las manufacturas con uso intensivo de mano de obra. En el informe se mencionan las preocupaciones tanto de los países desarrollados como en desarrollo de que los bajos salarios le den a China una ventaja competitiva en el comercio internacional, y que el ingreso de China a la OMC haya aumentado esas preocupaciones. Sin embargo, se dice, si se toman en cuenta las diferencias de productividad, las ventajas de China son mucho menos claras. El propio análisis de la UCNTAD sugiere que China seguiría siendo un competidor fuerte en algunos bienes con uso intensivo de mano de obra, como prendas de vestir y calzado, y operaciones de montaje en sectores de alta tecnología. Esto último puede representar una fuerte competencia al segundo grupo de economías recientemente industrializadas de Asia oriental, y de otros mercados emergentes de medianos ingresos, como México.

Aún cuando China se ha liberalizado desde una posición de fuerza, a diferencia del enfoque de "liberalización tipo big-bang" seguida por muchos países en desarrollo, la economía china no permanecerá inmune al tipo de dificultades experimentado por países que cambiaron rápidamente de la sustitución de importaciones a una orientación hacia fuera, y pueden surgir dificultades para China principalmente en sectores dominados por las empresas de propiedad estatal y en la agricultura.

Si bien no ofrece una evaluación detallada de las condiciones del ingreso de China, el informe 2002 de la UNCTAD revela que quienes más se benefician con el ingreso del país asiático a la OMC son las empresas de Estados Unidos y Europa, que las condiciones del ingreso plantean ciertos riesgos graves para China, y que necesita adoptar una serie de medidas de política encaminadas a allanar la adaptación a las nuevas condiciones.

Las autoridades chinas encargadas de las políticas económicas seguramente estarán de acuerdo con muchas de las conclusiones insinuadas, y de hecho, una lectura cuidadosa de los pronunciamientos chinos dentro de China claramente evidencian esto. Es posible incluso que las autoridades y funcionarios chinos celebren esta evaluación, aún cuando pueda haber provocado enfados en la OMC y las principales potencias comerciales.

En la conferencia de prensa del 26 de abril, preguntaron a Ricúpero sobre el contraste entre los análisis y conclusiones de política del Capítulo II y la falta de evaluación o conclusiones en el capítulo sobre Doha, así como sobre las condiciones del ingreso de China. Ricúpero explicó que el interesante análisis del Capítulo II era de naturaleza diferente al del capítulo sobre el programa de trabajo de Doha. Cualquier juicio sobre las negociaciones dependería de la dinámica de esas negociaciones.

No obstante, cualquier que lea el Capítulo III tiene clara la conclusión de que los países en desarrollo necesitan margen de maniobra para aplicar el tipo de políticas que adoptaron Corea del Sur, Taiwan y Singapur. "No es posible extraer conclusiones más detalladas de las negociaciones, sin entrar en los detalles de las propuestas presentadas. Esto es algo que está evolucionando gradualmente", añadió.

Una persona vinculada a los medios de difusión chinos expresó su sorpresa de que el Informe de la UNCTAD omitiera mencionar las concesiones comerciales que China tuvo que hacer para lograr el ingreso, y de si China tendría suficiente margen político en vista de las condiciones de adhesión en sectores tales como medidas de inversión relacionadas con el comercio (TRIMS), agricultura, subvenciones, medidas antidumping, etc.

"No están mencionadas específicamente porque son bien conocidas", argumentó Ricúpero. Ha habido un amplio debate tanto fuera como dentro de China, y el capítulo no intentó dar una descripción exhaustiva de las negociaciones de China, y hubo varios aspectos, tales como agricultura, que no fueron abarcados. El objetivo del informe fue dar alguna información básica sobre las negociaciones y, por supuesto, los desafíos futuros. "Enfatizamos muy bien que esos desafíos son muy grandes, y no los minimizamos". Del capítulo resulta claro que las autoridades chinas mostraron sabiduría y flexibilidad, y "confiamos en que China, que en los últimos 21 años se ha adaptado y crecido tan exitosamente, pueda resolver con flexibilidad esos problemas. Ciertamente son conscientes de las dificultades de esos desafíos".

Panorama general

En este Panorama general del Informe 2002 de la UNCTAD, Ricúpero dice: "Cuando se considera necesario mirar hacia atrás para encontrar solución a los problemas de política económica más apremiantes, es señal de que los tiempos son difíciles: se piensa entonces en un Plan Marshall -esta vez para luchar contra la pobreza en el mundo-, en un impuesto Tobin para poner freno a la inestabilidad financiera, o en un plan de gastos keynesiano para combatir los peligros deflacionarios".

"El problema ", se dice en el Panorama general, "está en la diferencia que separa la retórica de la realidad de un orden económico internacional liberal. Donde más se aprecia esta diferencia es en el sistema de comercio internacional. Los gobiernos ensalzan las virtudes del libre comercio, pero están más que dispuestos a intervenir para proteger sus mercados internos, que se sienten amenazados por los fríos vientos de la competencia internacional".

"Estos vestigios de mentalidad neomercantilista han contribuido mucho a desequilibrar lo pactado en la Ronda Uruguay" de negociaciones de comercio multilateral que creó la OMC, dice.

Desde la Conferencia Ministerial de Seattle de la OMC en 1999, ha habido renovados esfuerzos por abordar las preocupaciones de los países en desarrollo, "lo que culminó en un tipo diferente de acuerdo en Doha".

Al convenir en un programa amplio de trabajo y negociaciones, los países en desarrollo "demostraron su determinación de hacer frente a las amenazas políticas y económicas mundiales; a cambio, esperan que los problemas del desarrollo ocupen un lugar central en las negociaciones", dice Ricúpero en el Panorama general, y añade: "El reto consiste en traducir un programa de negociación ampliado en un auténtico programa de desarrollo".

El Panorama general recuerda la declaración de Raúl Prebisch, en ese entonces secretario general de la UNCTAD, en 1964 en la UNCTAD I: "No hay que forzar a nuestros países en desarrollo a desarrollarse hacia adentro, porque no pueden hacerlo hacia afuera por la falta de una adecuada política internacional". Prebisch dijo que no sería deseable aceptar recomendaciones que tiendan a la compresión del consumo popular para aumentar la capitalización y que libre juego de las fuerzas del mercado entre socios comerciales desiguales penalizaría a los exportadores de productos básicos más pobres, favoreciendo al mismo tiempo al núcleo industrial rico. De ahí sus recomendaciones de crear condiciones de política externa tendientes a acelerar la tasa de crecimiento, incluidas nuevas modalidades para participar en el sistema de comercio, garantizar la estabilización de los precios y aumentar el acceso a los mercados para los productos primarios básicos, mayor margen de maniobra para desarrollar industrias locales y reducir los obstáculos a sus exportaciones, términos de ingreso al sistema multilateral más apropiados y reducción de la carga del servicio de la deuda.

"Aunque desde entonces la participación de los países en desarrollo en el sistema de comercio ha experimentado cambios importantes, el programa mínimo formulado por Prebisch sigue constituyendo la base para reequilibrar ese sistema en apoyo del desarrollo", añade Ricúpero en el Panorama general.

El Informe 2002 plantea en el Capítulo III el error de generalización -que alguna vez se creyó era un problema del comercio de exportación de productos básicos- en las exportaciones de manufacturas como resultado de "una competencia excesiva entre países en desarrollo".

Los países en desarrollo, expresó Akyüz, de hecho compiten en función de precios y salarios. Los mercados laborales del Sur son más flexibles que en el Norte, y esto tiene efectos en mayor competencia e inestabilidad de los mercados de manufacturas exportadas por los países en desarrollo. "De hecho, la carga del ajuste recae en la mano de obra del Sur", añadió.

El informe argumenta que las estrategias del comercio nacional son mucho más importantes para lograr que el comercio sirva al desarrollo. El informe plantea claramente que el enfoque de "talla única" incorporado en las actuales negociaciones comerciales tendrá efectos negativos graves en términos de los intereses del Sur. (SUNS)