No. 159 - Agosto 2002

Turquía

¿Crisis con la marca de fábrica del FMI?

por Chakravarthi Raghavan

La crisis financiera de Turquía ha demostrado ser mucho más profunda que las recientes crisis de los mercados emergentes, debido principalmente a los errores en el diseño del programa de estabilización del país apoyado por el FMI, y a la malograda intervención de la institución financiera internacional, según Yilmaz Akyüz y Korkut Boratav, dos destacados economistas de la UNCTAD.

Después de quedar bajo la tutela y supervisión del Fondo Monetario Internacional (FMI) en 1998, y de haber lanzado dos programas consecutivos de statuo quo y estabilización (en 2000 y 2001) con fuerte apoyo del FMI y fondos de rescate, Turquía está en una crisis sin precedentes que ha deprimido la actividad económica y el empleo.

La crisis de Turquía es en varios aspectos similar a la de Argentina y a la de varios otros países que siguieron los consejos de las instituciones de Bretton Woods. Sin embargo, mientras se dejó hundir a Argentina –ya que no hubo muchas otras economías, salvo Uruguay, que tuvieran efectos adversos-, Turquía, como estado vital para la línea delantera de la "guerra contra el terrorismo" de Estados Unidos y la campaña para derrocar a Saddam Hussein en Iraq, ha obtenido ciertos beneficios. Algunos beneficios comerciales, como los contingentes de textiles y vestido, son violatorios de las obligaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC), pero Estados Unidos y Turquía se han resistido incluso a revelarlos y notificarlos, a pesar de la normativa del Órgano de Supervisión de Textiles de la OMC.

A pesar de eso, hasta ahora Turquía no ha podido superar la crisis y está peor que en diciembre de 1999, cuando instituyó el programa de estabilización del FMI.

En un documento de discusión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), de abril de 2002, "The Making of the Turkish Financial Crisis" (La fabricación de la crisis financiera de Turquía), Yilmaz Akyüz y Korkut Boratav sugieren que el fracaso del programa de estabilización "se debe en gran parte a graves errores en el diseño así como a la malograda intervención en la crisis, que parece que no aprendió nada de las crisis de los mercados emergentes".

Los autores son dos reconocidos economistas turcos. Akyüz es Director de la División sobre Globalización y Estrategias de Desarrollo de la UNCTAD y Boratav es profesor de la Universidad de Ankara.

El documento analiza los dos programas de estabilización de 2000 y 2001, si bien hay referencias a problemas y programas anteriores. Turquía sufrió una crisis importante en 1994, recibió programas de estabilización del FMI por dos años y luego continuó sin ayuda externa por dos años más. En 1998, el FMI asumió la supervisión de Turquía y en diciembre de 1999, con el apoyo de las instituciones de Bretton Woods, el gobierno inició un programa de estabilización basado en el tipo de cambio para bajar la inflación y controlar lo que parecía "un proceso insustentable de acumulación de deuda pública".

El programa pareció seguir avanzando en los nueve meses siguientes, disfrutando de amplio apoyo público y logrando el elogio de los funcionarios del FMI, pero comenzó a tener problemas poco después. Para mantenerse, necesitó un voluminoso rescate del FMI. Después de algunos meses difíciles, quedó claro que el programa no era viable, y ante los embates masivos a la moneda nacional y la rápida salida de capitales, en febrero de 2001 hubo que abandonar el sistema de convertibilidad monetaria y sustituirlo por un régimen de libre flotación, "nuevamente por consejo del FMI".

Como en la mayoría de los demás episodios de crisis financiera, las tasas de interés aumentaron abruptamente y la economía se contrajo a un ritmo sin precedentes. Después de otro paquete de rescate del FMI, los mercados financieros y monetarios se estabilizaron hacia fines de 2001, "pero el empleo y la actividad económica permanecieron deprimidos".

¿Qué anduvo mal?

Aküz y Boratav señalan que la crisis de Turquía tiene una serie de rasgos comunes con las crisis de los mercados emergentes que aplicaron programas de estabilización basados en el tipo de cambio, que típicamente utilizan el tipo de cambio como anclaje creíble de expectativas inflacionarias, provocando a menudo una apreciación de la moneda y apoyándose en las corrientes de capital atraídas por las oportunidades de arbitraje para financiar crecientes déficit externos.

La consiguiente vulnerabilidad financiera externa termina por crear expectativas de bruscas depreciaciones de la moneda y una corrida de capitales, terminando en una movida del tipo cambiario en la dirección opuesta y aumentos de las tasas de interés. Con ese ciclo financiero de auge y merma, algunos países (como México, Brasil y Rusia) lograron superar su inestabilidad de precios crónica y evitar el regreso de la inflación, a pesar del colapso de sus monedas y el ajuste externo requerido por la crisis.

El programa de Turquía inicialmente siguió un camino similar, pero comenzó a tener dificultades mucho antes de revertir el proceso de inflación, obligando a las autoridades responsables a abandonar el sistema de convertibilidad e iniciar un drástico estancamiento económico en el contexto de una elevada inflación.

Las dificultades surgieron en gran medida porque el programa se implementó para enfrentar problemas estructurales y fragilidades de varios frentes, en especial de las finanzas públicas y el sector bancario, altamente dependiente de los títulos del Tesoro asociados a la inflación rápida.

Como resultado, hubo una incoherencia en la política ya que gran parte del ajuste fiscal se basó en las rebajas de los tipos de interés nominal de la que tantos bancos dependían para su viabilidad. Si bien el programa incorporó la salida –ya anunciada- del sistema de paridad escalonada a los 18 meses, no logró cumplir las metas con respecto a la inflación, a pesar de haber aplicado a pleno los objetivos de política monetaria y fiscal. Así, lo que inicialmente parecía un fortalecimiento del programa, terminó en un fracaso en la medida en que una inflación persistentemente alta junto con un déficit de cuenta corriente cada vez mayor, alimentaron las expectativas de una brusca depreciación de la moneda.

Con posterioridad a los hechos, el FMI ha estado culpando del fracaso a la corrupción generalizada y a la mala gestión del gobierno de Turquía. Sin embargo, según Akyüz y Boratav, la razón principal de que los ingresos de capital fueran mucho menores en Turquía que en la mayoría de los otros experimentos con estabilidad en base al tipo de cambio, y de que la crisis estallara antes de que se pudiera controlar la inflación, fueron los defectos en el diseño del programa, más que un fracaso en su aplicación.

"Las recientes crisis de liquidez en mercados emergentes han erosionado significativamente la confianza de los inversionistas internacionales en la sustentabilidad de ese tipo de regímenes de libre convertibilidad, de manera que a la primera señal de problemas se desencadenan vertiginosas salidas de capital. La experiencia de Turquía también indica que las posibilidades de una deflación exitosa mediante un anclaje del tipo cambiario puede ser ahora significativamente menor". También, la conducta de las corrientes de capital privado con destino a los mercados emergentes en la actual caída de la economía mundial demuestra que, a diferencia de la primera mitad de los 90, los inversionistas internacionales se han puesto mucho más nerviosos por la posibilidad de que aumente su exposición a los mercados emergentes a pesar de las menores oportunidades de inversión en los principales países industrializados.

Otra de las causas de que la crisis de Turquía sea mucho más profunda que la de la mayoría de las crisis de los mercados emergentes, es el mal manejo en la intervención de la crisis (por las instituciones de Bretton Woods), basada en recuperar la confianza, mantener la convertibilidad de la cuenta de capital y cubrir las demandas de los acreedores a través de un severo ajuste fiscal y monetario. "Si bien la aplicación del programa creó una solución transaccional entre las finanzas públicas y privadas, abandonar el régimen de convertibilidad por la libre flotación en el marco de una convertibilidad total de la cuenta de capital y una dolarización extensiva agravó las dificultades tanto del sector público como privado", dicen Akyüz y Boratav.

El colapso de la moneda afectó severamente a los sectores con alta exposición a los riesgos del tipo cambiario anteriormente alentados por el régimen de convertibilidad. Las finanzas públicas menguaron por las crecientes obligaciones del pago de la deuda interna y externa a raíz del colapso de la moneda y el aumento de las tasas de interés. La austeridad fiscal y el ajuste monetario han servido para profundizar la recesión, e incluso el aumento de las exportaciones ha permanecido relativamente modesto a pesar de la brusca depreciación de la moneda por las alteraciones de los sistemas de crédito y oferta, de manera muy similar a la de la etapa primera de la crisis en Asia oriental.

Se aprobaron varias leyes para iniciar reformas estructurales en los sectores público y privado, pero no lograron devolver la confianza, si bien su impacto inicial fue para agregar presiones hacia el estancamiento y la inflación. Además, el entorno económico externo se deterioró aún más con la depresión de los principales países industrializados y los sucesos del 11 de setiembre.

"Estos eventos también ayudaron a Turquía movilizar cantidades sin precedentes de ayuda externa del FMI debido a la posición estratégica que ocupa el país en la ‘guerra contra el terrorismo’ de Estados Unidos. Pero a pesar de cuatro paquetes de salvataje del FMI en dos años, la economía descendió a un ritmo sin precedentes de alrededor del 9,5 por ciento en 2001, y las perspectivas de una recuperación firme son muy inciertas", según Akyüz y Boratav.

Las explicaciones del FMI

Como en otras crisis recientes de mercados emergentes, el FMI ha salido, a posteriori de los hechos, con una cantidad de explicaciones acerca del estallido de la crisis así como de las causas de que haya sido tan profunda. Esas explicaciones responsabilizan a los "errores de aplicación" de las políticas acordadas así como a ciertos acontecimientos externos adversos "más que al diseño del programa de estabilización o a una intervención mal encaminada de la crisis".

Pero Aküz y Boratav señalan que esas explicaciones han sido cuestionadas por varios economistas turcos, incluso ex economistas de las Instituciones de Bretton Woods, que argumentan que "las políticas se basaron en un mal diagnóstico de las condiciones económicas del país y el FMI estaba experimentando con programas que carecían de bases teóricas sensatas".

Es de destacar que el programa estaba diseñado de tal manera que quedaba escaso margen político para acciones macroeconómcias correctivas frente al aumento de los déficit de cuenta corriente. Para cuando las dificultades se hicieron evidentes, el presupuesto 2000 ya había finalizado conforme a las metas de déficit establecidas en el programa, y hubo efectivamente poco margen ya sea del lado del gasto como del lado de los ingresos, para actuar rápidamente de manera de enlentecer la expansión de la demanda. Esta función podía haberse logrado con una política monetaria, a falta de un régimen de cuasi libre convertibilidad y normas incorporadas al programa de estabilización.

Cualquiera que estuviera familiarizado con el sistema bancario de Turquía y la dinámica de los programas de estabilización basados en el tipo cambiario, podía haber anticipado los riesgos de una rápida caída de las tasas de interés así como la vulnerabilidad de la economía ante los ciclos de auge y merma de las corrientes de capital. Ciertos países como Brasil han logrado una estabilización a base del tipo de cambio a pesar de los grandes desequilibrios fiscales, pero en esos casos el sistema bancario sufrió una gran reestructura y con mucha anticipación se aprobaron estrictas disposiciones de supervisión y regulación.

Una vez más, una de las lecciones de la crisis de Asia oriental fue que el peor momento para "reformar" un sistema financiero es en el medio de una crisis, pero parece haber sido ignorada. Incluso, un análisis cuidadoso de experiencias recientes con regímenes de convertibilidad blandos y programas de estabilización basados en el tipo cambiario, demuestra que gran parte de la debilidad de las variables económicas fundamentales, tales como apreciación de la moneda, deterioro de la cuenta corriente y mayor exposición al riesgo del tipo de cambio, a menudo resultan de los propios efectos del ingreso de capitales. Esos episodios se caracterizan a menudo por un aumento de la actividad económica y un auge de las importaciones, financiadas por la entrada de capitales que buscan la oportunidad de explotar un subsidio o garantía del gobierno (capitales sobre arbitraje).

Después de las últimas crisis financieras, el FMI ha admitido que las restricciones de las corrientes sobre arbitraje -incluidos los requisitos de reserva del tipo chileno- con base en el mercado, podrían ser útiles. Pero nunca alentó a los países en desarrollo a controlar esas corrientes aún cuando era obvio que no podrían sostenerse a largo plazo.

Analizando la respuesta a los embates especulativos a la moneda, y comparándola con las respuestas a la crisis de Asia oriental, Akyüz y Boratav señalan que "gran parte del financiamiento del FMI (a Turquía) ha sido utilizado para pagar los haberes privados extranjeros, especialmente de los bancos, y cubrir los retiros de inversionistas de cartera extranjeros".

Con relación a las propuestas de la UNCTAD de dar participación al sector privado en la resolución de las crisis, combinado con statu quo temporario de la deuda y límites estrictos sobre el acceso a los recursos del FMI, así como restricciones a las transacciones de cuenta de capital tanto de residentes como no residentes, Akyüz y Boratav señalan que el directorio del FMI ha reconocido que los países de último recurso pueden imponer un statu quo unilateral de la deuda, pero no pueden ofrecer protección a los deudores bajo la forma de litigio por la fuerte oposición de algunas de las principales potencias económicas y participantes en el mercado.

Más recientemente, la Subdirectora de Administración del FMI, Anne Krueger, dio a conocer el nuevo enfoque del organismo multilateral para manejar las crisis. Las propuestas suponen el reconocimiento de que el enfoque adoptado hasta ahora puede fracasar en la estabilización de los mercados.

Esto ha sido ciertamente lo que ocurrió en Turquía. Pero aun cuando los acuerdos de reestructuración ordenada de la deuda se convierten en parte de la arquitectura financiera internacional, las presentes dificultades de Turquía deben ser resueltas conforme a las normas existentes. Sólo que, a diferencia de Argentina, es posible que no se deje hundir a Turquía por razones de intereses de geopolítica de Estados Unidos. (SUNS)