No. 159 - Agosto 2002

OMC

El Consejo de Mercancías discute la "facilitación del comercio"

por Chakravarthi Raghavan

La Organización Mundial de Comercio (OMC) realizó sus primeras conversaciones sustanciales sobre el mandato de facilitación del comercio que emana de la Declaración Ministerial de Doha. Rastreando las raíces de este tema en las antiguas propuestas de los principales países industrializados que apuntaban a desarticular las administraciones aduaneras del mundo en desarrollo, el autor advierte que las normas de la OMC en este campo podrían "facilitar" la corriente de exportaciones del Norte a costa de los intereses económicos de los países en desarrollo.

El Consejo para el Comercio de Mercancías de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que en una reunión de dos días en la semana del 20 de mayo realizó sus primeras discusiones sustanciales sobre el mandato de facilitación del comercio emanado de la Declaración Ministerial de Doha, analizó las "disposiciones sobre transparencia" del Artículo X del GATT y cinco documentos al respecto, de la Unión Europea, Japón, Corea, Canadá y Estados Unidos.

La Unión Europea, Japón y otras entidades poderosas intentan utilizar los temas nuevos, conocidos como "temas de Singapur" (inversión, competencia, contratación pública y facilitación del comercio), para lograr lo que no pudieron en las rondas de negociaciones de Tokio y Uruguay del viejo GATT, obteniendo nuevas normas y obligaciones escritas para los países en desarrollo.

El mandato de facilitación del comercio y los esfuerzos por iniciar las negociaciones sobre este tema en la OMC constituye uno de esos intentos.

Propuestas similares

El tema en sí mismo tiene una historia interesante. Las ideas y propuestas sobre facilitación del comercio impulsadas ahora por el Grupo de los Cuatro (Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y Canadá), deben sus orígenes a las negociaciones de valoración en aduana de la Ronda de Tokio y su acuerdo de código de aduanas, y el subsiguiente acuerdo sobre el mismo tema en la Ronda Uruguay. La mayoría de las propuestas actuales no son más que las propuestas que los principales grupos comerciales habían pretendido incluir en el código de valoración en aduana de la Ronda de Tokio y el acuerdo sobre valoración en aduana de la Ronda Uruguay (ambos incluidos supuestamente en la aplicación del Artículo VII del GATT).

En el propio Marrakech, y más tarde en el mandato de Singapur sobre un programa de estudio de temas nuevos, las mismas ideas que los países industrializados no pudieron imponer en las rondas de Tokio y Uruguay, procuraron introducirse bajo la rúbrica de "facilitación del comercio".

Engañados con la terminología utilizada en la propuesta de la Unión Europea, no solo los países más poderosos sino también varios países en desarrollo se subieron al tren de facilitar el comercio y las exportaciones, creyendo que esto los beneficiaría en tanto permitiría la puesta en circulación de mercancías e incrementaría el comercio en sus mercados de exportación sobre todo de Estados Unidos, la Unión Europea y otros países industrializados, y algunos de los grandes países en desarrollo.

Algunas de las demandas de Estados Unidos y la Unión Europea en las negociaciones sobre código de aduanas en la Ronda de Tokio, y sus esfuerzos por imponer "normas" para prácticamente desarticular las administraciones aduaneras de los países en desarrollo y obligarlas a aceptar las facturas de las transnacionales y sus agentes como "valor de transacción", fueron rechazados por una coalición de países en desarrollo. En aquel entonces se cuestionó la tentativa de la dirigencia del GATT de que se pusieran sobre la mesa para ser firmados tanto el código impulsado por el grupo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como una alternativa formulada por países en desarrollo -lo que constituía una violación de todas las normas en materia de tratados internacionales-, y finalmente resultó un código de compromiso en el cual las autoridades aduaneras de los países en desarrollo lograron una cierta autonomía para exigir una prueba del valor de transacción reclamado. Simultáneamente, algunos también comprometieron los servicios de las agencias que asumieron la "inspección previa al embarque" y aconsejaron a los países importadores acerca de los precios de exportación citados para otras transacciones, con lo que ayudaron a impedir la transferencia de precios en el comercio internacional.

En la Ronda Uruguay, Estados Unidos y la Unión Europea procuraron combatirlos, a través de sus propuestas sobre la administración aduanera (aplicación del Artículo VII) y sobre la inspección previa al embarque para impedir que esas agencias emprendieran sus propias investigaciones y averiguaran los valores de transacción citados y los precios y valores comparables. En las negociaciones, los representantes de los países en desarrollo, salvo unos pocos que no tenían "memoria institucional", negociaron los acuerdos en esas dos áreas, donde en general las empresas tuvieron cierto margen y con ello se frenó la posibilidad de los países importadores de hacerles frente.

Sin embargo, incluso entonces las principales potencias comerciales, a las que se habían sumado varias economías recientemente industrializadas -algunas de las cuales han sido acusadas junto con sus empresas por la ONG contra la corrupción Transparencia Internacional como responsables de promover la corrupción en los países en desarrollo-, no pudieron salirse con la suya.

Las mismas propuestas, en diferentes formas y redactadas de manera diferente, se esconden bajo la rúbrica de "facilitación del comercio", y son presentadas como beneficiosas para las pequeñas y medianas empresas.

El trabajo encomendado en este tema por la Declaración Ministerial de Doha (en el párrafo 27), adoptado en la IV Conferencia Ministerial de la OMC del año pasado, dice: "Reconociendo las razones en favor de agilizar aún más el movimiento, el despacho de aduana y la puesta en circulación de mercancías, incluidas las mercancías en tránsito, y la necesidad de potenciar la asistencia técnica y la creación de capacidad en esta esfera, convenimos en que después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial se celebrarán negociaciones sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones. En el período que transcurra hasta el quinto período de sesiones, el Consejo del Comercio de Mercancías examinará y, según proceda, aclarará y mejorará los aspectos pertinentes de los artículos V [libertad de tránsito], VIII [tarifas y formalidades vinculadas a la importación y exportación] y X [publicación y administración de las reglamentaciones comerciales] del GATT de 1994 e identificará las necesidades y prioridades de los miembros, en particular los países en desarrollo y menos adelantados, en materia de facilitación del comercio. Nos comprometemos a asegurar la asistencia técnica y el apoyo a la creación de capacidad adecuados en esta esfera".

¿Necesidad de actualización?

En sus propuestas presentadas en documentos por separado, la Unión Europea, Japón, Corea y Canadá se refirieron a la importancia de la "transparencia y posibilidad de predicción" en el comercio mundial y reclamaron que se hicieran enmiendas al Artículo X del GATT. Su principal argumento se basa en que este artículo fue redactado en 1947 y necesita ser "actualizado".

Brasil, India y algunos países más cuestionaron esta opinión y expresaron que las propuestas no mostraban cuáles eran las deficiencias del Artículo X (que se relaciona con las reglamentaciones comerciales de aplicación general) que se buscaba reparar.

India también planteó el tema de que los modelos de comercio de los países en desarrollo son muy diferentes de los de los principales países desarrollados y, por lo tanto, las normas y los conceptos del mundo industrializado no pueden aplicarse a todos.

El argumento sobre actualizar la disposición del GATT de 1947 ignora los diversos estudios y revisiones del GATT de 1947 que tuvieron lugar en 1955 en la Ronda de Tokio, y en la Ronda Uruguay, y que fueron incorporados y aplicados como GATT de 1994 y los acuerdos anexados de la OMC. Ninguna de las potencias ha podido ofrecer argumentos coherentes en cuanto a lo que sucedió entre 1994 y ahora, para garantizar una evaluación y reformulación o cambios.

Los documentos de la Unión Europea, Japón, Corea y Canadá reclaman ampliar el alcance de la información a ser publicada con relación a las reglamentaciones comerciales. La Unión Europea y Corea querían que cada miembro de la OMC tuviera un punto de información en las administraciones aduaneras nacionales para responder a las preguntas de entidades comerciales y exportadores. Los cuatro expresaron el deseo de establecer un mecanismo de consulta previa con las partes afectadas antes de finalizar las reglamentaciones aduaneras, e instituir el derecho de apelación frente a las decisiones aduaneras.

No resulta claro por qué se procura tratar esos temas bajo "facilitación comercial", cuando en realidad se refieren a medidas y reglamentaciones específicas, no a "leyes, reglamentaciones, decisiones judiciales y normativas administrativas de aplicación general" (Artículo X.1 del GATT de 1994), y en el mejor de los casos podrían caer dentro de la administración aduanera en el Acuerdo sobre Aplicación del Artículo VII.

Desde Singapur, en ninguna de las reuniones se ha abordado y dado una respuesta clara a estas cuestiones -ni siquiera fueron planteadas seriamente por los países en desarrollo-, que han tomado el título (facilitación del comercio) para referirse a la facilitación de su comercio y sus exportaciones.

La Unión Europea manifestó que su propuesta se refería a probadas medidas de transparencia de los Acuerdos de la OMC sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Que esas medidas muy "probadas" –y su administración no transparente por importantes entidades comerciales como la propia Unión Europea- hubieran dado lugar a temas de aplicación, no parece figurar en las propuestas de la Unión Europea.

La Unión Europea también anunció que los principales beneficiarios de una mayor transparencia serían las pequeñas y medianas empresas (presumiblemente de la Unión Europea, y no del mundo en desarrollo). Japón expresó que con la mejora del Artículo X saldrían ganando todos: tanto los países en desarrollo como los desarrollados. En opinión de Japón, las normas sobre facilitación del comercio propuestas también limitan la subjetividad de los funcionarios aduaneros en la administración de las reglamentaciones. Corea dijo que un único punto focal nacional para responder a todas las investigaciones aduaneras ayudaría a los comerciantes. Canadá expresó que la falta de información aduanera o la dificultad para obtenerla puede implicar un aumento de los costos para los importadores y precios más elevados para los consumidores. Estados Unidos dio un panorama de sus mecanismos de transparencia (por ejemplo, Registro Federal).

Las referencias en los documentos a la asistencia técnica para la creación de capacidad parecieron vincularse a la forma en que los países en desarrollo pueden recibir "asesoramiento técnico" para instituir normas y reglamentaciones similares, pero sin estimaciones de costo en lo que respecta a cuánto le costaría a un país en desarrollo, agobiado por sucesivos recortes presupuestarios -forzados por los programas del FMI y el Banco Mundial-, instituirlas y administrarlas para promover los intereses de proveedores extranjeros.

Brasil manifestó que la facilitación del comercio también podría incluir abstenerse de recurrir de manera abusiva a instrumentos de comercio para proteger la industria nacional, o culminar el programa de trabajo de armonización de la OMC sobre normas de origen, donde Estados Unidos, la Unión Europea y otras potencias han bloqueado cualquier avance. La mejor forma de facilitar el comercio de países en desarrollo, manifestó Brasil, es eliminar los obstáculos comerciales a las importaciones de sus productos. Brasil también expresó que el documento de la Unión Europea no mostraba problemas o falta de adecuación del Artículo X que ameritaran enmendarlo.

Uruguay, Pakistán, India, Indonesia, Malasia y Cuba subrayaron que el mandato de Doha no exige la realización de negociaciones hasta tanto el año próximo se adopte una decisión en Cancún.

India expresó que su situación aduanera es diferente a la de los países desarrollados. Con 200 puertos, India enfrentó problemas de contrabando y sus necesidades de seguridad aumentaron. Si bien los aranceles elevados de los países en desarrollo podrían dar cuenta del contrabando –y a menudo se aconseja a los países en desarrollo que reduzcan sus aranceles para resolver el problema- el hecho es que para muchos países en desarrollo los aranceles fueron también un tema de aumento de ingresos. Y a diferencia de la Unión Europea y otros países industrializados, donde las importaciones y exportaciones son en gran parte comercio Inter-firmas, en países en desarrollo como India la situación es bastante diferente, y los conceptos, normas y fórmulas del mundo industrializado no tienen aplicación.

Malasia dijo que por más normas que se formulen no se construirá con ello la infraestructura aduanera de los países en desarrollo. Y China expresó su apoyo al principio de transparencia y subrayó la necesidad de asistencia técnica en esta esfera para los países en desarrollo, un grupo en el cual está incluida. La República Checa, Chile, Nueva Zelanda, Polonia, Lituania y Hong Kong-China apoyaron mejorar el Artículo X.

Otros asuntos

Sobre otros asuntos discutidos en el Consejo, el presidente del mismo, el embajador de Malasia M. Supperamaniam, dijo que el intercambio de opiniones en la primera reunión informal sobre temas relacionados con aplicación relativos al Acuerdo sobre Textiles y Vestido, realizada el 13 de mayo, fue constructiva y que esperaba entrar en más detalles sobre propuestas en la siguiente reunión informal. En el estudio de la segunda etapa de integración del Acuerdo sobre Textiles y Vestido, el presidente dijo que continuarían las consultas relativas a un proyecto de informe.

El Consejo para el Comercio de Mercancías aceptó enviar al Comité de Acuerdos Comerciales Regionales el acuerdo regional entre Chile y Costa Rica.

Estados Unidos planteó el tema del estudio de la aplicación de los compromisos por China, en el marco del párrafo 18 de su protocolo de adhesión. Estados Unidos planteó, además, que era necesario establecer un cronograma para dar tiempo suficiente a que China presentara su información y preguntas y respuestas escritas antes de la reunión de noviembre del Consejo.

Estados Unidos, la Unión Europea y otros países han estado planteando este tema en varios órganos normativos en un esfuerzo por lograr que China acepte las obligaciones que las potencias no lograron incluir en las negociaciones.

Estados Unidos expresó que aparte de recibir informes de organismos subsidiarios, el Consejo también tendría que considerar la aplicación de los compromisos sobre medidas no arancelarias, concesión de licencias a las exportaciones, comercio estatal, contratación pública y acuerdos comerciales preferenciales.

China reiteró su posición expresada en diversos comités de la OMC: que no podía asumir obligaciones que se agregaran a lo estipulado en el párrafo 18, y rechazaría cualquier intento de ir más allá de ese párrafo.

China manifestó que para facilitar el proceso de evaluación, estaría bien visto que los miembros plantearan cuestiones de interés, con bastante anterioridad a la reunión.

Estados Unidos celebró lo que calificó como la naturaleza constructiva de la declaración de China, añadiendo que continuaría participando en conversaciones informales en esa materia.

El presidente dijo que estaba dispuesto a conducir consultas informales y también anunció que tenía la intención de informar en la próxima reunión del Consejo General de la OMC que el periodo de 90 días para el examen del pedido de renuncia por la Unión Europea a sus acuerdos arancelarios para combatir el tráfico de drogas, que apareció por primera vez en la agenda en noviembre de 2001, había finalizado, y que algunos miembros habían manifestado preocupación por los acuerdos arancelarios de la Unión Europea.

Los expertos y observadores comerciales señalaron que el tipo de preferencias comerciales otorgadas por la Unión Europea, Estados Unidos y otros, como forma de obtener algo de los países en desarrollo para resolver problemas que tienen algún efecto en las principales naciones industrializadas, está desembocando en una situación del tipo de "desvestir a un santo para vestir a otro". Todo ese tipo de preferencia no cuesta nada a los países en cuestión y simplemente dan mayor competitividad a las mercancías importadas de un grupo de países en desarrollo frente a las mercancías de otros. (SUNS)