No. 160 - Setiembre 2002

OMC advierte

El paquete de Doha podría desvanecerse

por Chakravarthi Raghavan

Los miembros de la OMC no lograron cumplir el plazo del 31 de julio fijado por la Conferencia Ministerial de Doha para adoptar medidas en dos sectores de interés para el Sur. Frente a esto, cunde el temor de que se dejen de lado los aspectos de desarrollo del trabajo de la OMC. El 31 de julio, en el Consejo General, los países en desarrollo advirtieron que la falta de avances en esos dos elementos del programa de trabajo de Doha podrían obstaculizar la aplicación de toda la serie de compromisos decididos en la Conferencia Ministerial del año pasado.

Las esperanzas que cualquier país en desarrollo podría tener en las promesas de los ministros en Doha cuando lanzaron la nueva ronda de la Organización Mundial de Comercio (OMC), se hicieron trizas en el Consejo General el 31 de julio, cuando Estados Unidos, la Unión Europea y Canadá se negaron rotundamente a aceptar dos concesiones relativamente menores sobre el comercio de textiles y prendas de vestir para los países en desarrollo cuyas exportaciones están sujetas a restricciones, y más flexibilidad en la aplicación de las normas de la OMC sobre trato especial y diferenciado.

Si bien se ha evitado una confrontación en torno al trato especial y diferenciado ampliando el plazo establecido para fin de año, es obvio que los países industrializados están hablando de la boca para afuera –con menos buena fe aún de la que demostraron en Punta del Este, cuando se lanzó la Ronda Uruguay, y en Marrakech, cuando se concluyó la Ronda y se creó la OMC- y que tenían la intención de utilizar las "promesas" de trato especial y diferenciado para dividir y reinar sobre el mundo en desarrollo.

El Consejo General, actuando sobre un informe oral del Presidente de la Sesión Especial del Comité de Comercio y Desarrollo, el embajador de Jamaica, Ransford Smith, extendió hasta el 31 de diciembre de 2002 el plazo para su trabajo en ese sector.

En textiles, el Consejo del Comercio de Mercancías no logró hacer ninguna recomendación sobre dos decisiones de la Conferencia Ministerial de Doha relativas a la aplicación. La Decisión Ministerial de Doha sobre cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación, había solicitado al Consejo referido que examinara las propuestas de que Canadá, la Unión Europea y Estados Unidos aplicaran de manera más liberal los elementos del coeficiente de crecimiento aumentado sobre los contingentes de textiles y vestido, a partir de lo cual, el 31 de julio hiciera recomendaciones al Consejo General para una acción apropiada.

El Presidente del Consejo del Comercio de Mercancías, el embajador de Malasia, Supperamaniam, informó el 31 de julio al Consejo General que había diferencias fundamentales entre los países en desarrollo exportadores y los países importadores que aplican restricciones en este tema, y para el 31 de julio el Consejo no pudo hacer ninguna recomendación tal como se esperaba y menos aún coincidir en algún informe.

El rechazo total a las dos propuestas relativamente menores de aplicación sobre textiles y vestido, dijo al Consejo General Stuart Harbinson, de Hong Kong-China, "podría tener un efecto negativo sobre la Agenda de Doha para el desarrollo y seguramente se considerará que requieren un restablecimiento del equilibrio en otras partes de la Agenda".

Harbinson es el presidente de la Oficina Internacional de los Textiles y las Prendas de Vestir, la alianza de los países en desarrollo exportadores de estos rubros. Como Presidente del Consejo General, en la etapa preparatoria de la Conferencia Ministerial fue principal responsable del "paquete" de Doha (las negociaciones de la Declaración Ministerial en el marco de un nuevo programa de trabajo, y la Decisión Ministerial sobre cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación).

Varios países en desarrollo, entre ellos India, Pakistán, Brasil y China, se hicieron eco de las advertencias sobre la posibilidad de que el paquete de Doha se desvaneciera y hubiera que rehacerlo.

El Consejo General también estuvo de acuerdo en extender el plazo para terminar el trabajo sobre armonización de las normas de origen (que según el Tratado de Marrakech debía estar culminado en 1998). El informe del Presidente del Comité de Normas de Origen indicó que después de que la Organización Mundial de Aduanas (antes Consejo de Cooperación Aduanera) efectuó alguna labor técnica en este tema, quedaba pendiente que el Comité y el Consejo General resolvieran alrededor de 93 temas, y que el Comité identificara 12 temas básicos de política que el Consejo deberá abordar y resolver en su primera reunión después del receso de verano.

Con relación a las propuestas de aplicación sobre textiles y vestido, la Decisión Ministerial de Doha se había referido a las dos concesiones del Consejo del Comercio de Mercancías –que no implican cambios en las normas del Acuerdos sobre los Textiles y el Vestido (ATV) sino una interpretación más liberal, como era la intención- que debían ser llevadas a cabo por los tres principales países importadores (Estados Unidos, la Unión Europea y Canadá) para ofrecer acceso a los mercados a los países en desarrollo cuyas exportaciones están restringidas.

Para el momento en que esas propuestas eran presentadas por algunos países en desarrollo -en la etapa previa a la Conferencia Ministerial de Seattle en 1999, y con miras a entrar en vigor a partir del 1 de enero de 2000-, se estimaba que los países con contingentes restringidos ganarían aproximadamente 1.000 millones de dólares más de oportunidades en comercio y exportaciones por encima de lo que quedaba del periodo de transición del ATV (hasta fines de 2004).

Desde entonces han transcurrido más de dos años y, de hecho, los beneficios serían menores. Los efectos retrospectivos en ese tipo de asuntos no producen necesariamente más exportaciones retrospectivas.

Sin embargo, las dos propuestas del programa de trabajo de Doha, llamado la "Agenda para el Desarrollo", sirvieron como muestra de la "buena fe" de Estados Unidos, la Unión Europea y Canadá, y las potencias han demostrado ahora que la parte de "desarrollo" de la agenda fue enterrada en Doha. Se negaron a ceder y, como expresó Harbinson, de Hong Kong-China, "a dar un paso más allá del mínimo legal absoluto requerido por el ATV".

Una respuesta "totalmente negativa"

En una declaración fuerte, pronunciada ante el Consejo General el 31 de julio, Harbinson citó las partes de la Declaración Ministerial de Doha (párrafo 12) y de la Decisión sobre Aplicación (párrafos 3 y 4 del preámbulo y párrafos 4.4 y 4.5 sobre los temas del ATV) que hacen al caso, y dijo que "la deducción lógica" de la redacción de los párrafos de la Decisión sobre Aplicación y del contexto más general sobre aplicación "es que los ministros esperaban que se hicieran ciertos avances y recomendaciones para terminar".

En el Consejo para el Comercio de Mercancías, expresó, los miembros del Sur en desarrollo exportadores dejaron en claro que estaban abiertos a cualquier otra forma alternativa de realizar avances, aunque fueran mínimos, hacia una mayor liberalización progresiva del comercio en este sector, pero la respuesta de los miembros que imponen las restricciones fue "uniforme y totalmente negativa". Se negaron a avanzar un paso más allá del mínimo absoluto legalmente exigido y a veces el examen del Consejo del Comercio de Mercancías parece en cierta forma, "una especie de charada".

Harbinson acusó a las tres potencias de tratar de confundir a la opinión pública y a las autoridades. Si bien se refirieron a una variedad de datos para fundamentar que ya estaban abriendo sus mercados muy rápidamente y que no estaban en condiciones de soportar que se acelerara el aumento de las importaciones, Harbinson dijo que si bien las importaciones en esos mercados estaban aumentando, lo hacían de manera sesgada.

En el mercado de Estados Unidos, en el sector del vestido, las importaciones crecieron un 74 por ciento entre 1994 y 2000, pero esa cifra esconde el hecho de que el aumento de los abastecedores con restricciones fue solo del 44 por ciento, mientras que el aumento de los abastecedores sin restricciones no fue menor al 220 por ciento. Incluso Canadá, que no se destaca por su ventaja comparativa natural, registró un aumento de 170 por ciento.

En términos de los contingentes de importación de Estados Unidos, los de los abastecedores con restricciones cayó de 83 a 69 por ciento en ese periodo y los de Hong Kong-China, de 12 a siete por ciento. El porcentaje de los países sin restricciones aumentó de 17 a 31 por ciento.

El aumento de las importaciones de los abastecedores sin restricciones se debió en gran medida a la combinación de contingentes continuados, aranceles elevados y normas de contenido local muy restrictivas en programas preferenciales. Estos programas preferenciales a menudo requieren aportes considerables que provienen de la industria nacional de Estados Unidos, "otra forma de proteccionismo", y crea una cultura de dependencia entre los "beneficiarios", quienes bien podrían tener más ventajas en el mercado abierto.

Esas tendencias y el proteccionismo vigente también significan que muy poco se ha hecho para preparar a las industrias nacionales en los países con restricciones para tener un comercio liberalizado de textiles y prendas de vestir. De hecho, sus mercados están aún más distorsionados a medida que se acerca el final del periodo de transición del ATV.

Refriéndose a los comentarios sobre pérdida de puestos de trabajo, Hong Kong-China dijo que la mayoría de esas pérdidas fueron "a instancias de los propios fabricantes nacionales de Estados Unidos" que intentaron beneficiarse lo más posible de los programas preferenciales regionales vinculados a los insumos de Estados Unidos. "No se puede pedir a los abastecedores tradicionalmente con restricciones que carguen con la responsabilidad de este fenómeno".

En el caso de la Unión Europea, la participación de los miembros con restricciones cayó de 47 a 43,5 por ciento entre 1994 y 2000, mientras que los abastecedores sin restricciones aumentaron de 53 a 56,5 por ciento.

"¿Cuál es la justificación de mantener con restricciones a exportadores que ahora representan mucho menos de la mitad, y una participación cada vez menor en las importaciones, en una época en que las restricciones han sido incluso eliminadas para algunos países que no son miembros de la OMC?", preguntó Harbinson.

Al igual que en el mercado de Estados Unidos, los miembros con restricciones no deberían estar en peores condiciones por el ATV, con su compromiso de liberalización progresiva, de lo que lo estaban con el vilipendiado Acuerdo Multifibras, que dio un marco especial para establecer restricciones a las importaciones de textiles y vestido antes de que entrara en vigor el ATV. Pero ese parece ser el caso, "socavar las expectativas legítimas" que tenían muchos exportadores de que el ATV de hecho supondría mejorar su situación.

Harbinson también cuestionó el argumento de que el ATV hubiera provocado tal expansión de contingentes que en la práctica no hay más restricciones significativas al comercio. Citó las tasas de crecimiento para contingentes antes y después del ATV para mostrar que no había habido "acceso extra significativo", mientras que habían aumentado las categorías de embargos añadidas como resultado de la plena utilización de los contingentes.

Sobre el argumento (de Estados Unidos y la Unión Europea) de que el acceso al mercado podría ser incrementado sólo sobre bases recíprocas a través de una rebaja de los aranceles por parte de los países en desarrollo, Harbinson dijo que la eliminación de las restricciones a los contingentes incompatibles con el GATT no podía compararse a la rebaja de los aranceles permitidos por el GATT, un tema que sólo podía ser abordado en el contexto de las negociaciones arancelarias.

La repentina conversión de Estados Unidos y la Unión Europea a la causa del acceso recíproco a los mercados en textiles y vestido sobrevino "sospechosamente tarde": sólo dos años antes de que se vieran legalmente obligados a eliminar las restricciones cuantitativas de acuerdo al ATV.

Como demostraron las discusiones del Consejo del Comercio de Mercancías, no se necesitarían cambios en el ATV para poner en efecto las propuestas de aplicación, sino más bien en los compromisos y promesas que los gobiernos de los países que establecen las restricciones hicieron a sus industrias nacionales, dijo Harbinson. Todo se reduce a que los miembros que establecen las restricciones se negaron a ceder.

Hong Kong-China nunca se había hecho ilusiones o falsas expectativas, ya que "estamos demasiado familiarizados con el poder extraordinario de los grupos de presión textiles de los países importadores y la peculiar susceptibilidad de los gobiernos interesados hacia sus argumentos", afirmó. Hong Kong-China no esperaba beneficios sustanciales, por lo que no quedó decepcionado. Pero, declaró, varios países en desarrollo tenían preocupaciones en materia de aplicación de varios acuerdos de la Ronda Uruguay, incluido el ATV. "Se sumaron al consenso de lanzar la Agenda de Doha para el desarrollo, en parte en el entendido de que se atenderían esas preocupaciones, y de que no hay duda que textiles y vestido es un sector clave para su desarrollo", añadió.

"Nos preocupa que el rechazo total de esas propuestas pueda tener un efecto negativo en la Agenda de Doha para el Desarrollo y se considere que requiera rebalancear otras partes de la Agenda. Bajo esta luz, el tema de la aplicación del ATV es de interés no solo para los que están directamente interesados con el comercio, sino para los miembros en general", subrayó.

Citando el comunicado de Hanoi del Consejo de la Oficina Internacional de los Textiles y las Prendas de Vestir del 23 de mayo de que el compromiso de los países del Sur en la Agenda de Doha para el Desarrollo implica el compromiso total del legado de la Ronda Uruguay, en especial la plena y fidedigna integración del comercio de textiles y vestido en las disciplinas normales de la OMC, Harbinson expresó que el Consejo del Comercio de Mercancías no había podido hacer ninguna recomendación y por lo tanto no había cumplido su mandato. Las propuestas estaban ahora nuevamente dentro del dominio del Consejo General, realizando las funciones de la Conferencia Ministerial en los intervalos existentes entre las conferencias ministeriales.

En sus intervenciones, Estados Unidos y la Unión Europea dejaron en claro que no estaban dispuestos a moverse ni un milímetro. Ambos adujeron que habían aplicado fehacientemente sus obligaciones conforme al ATV y en términos de volumen habían integrado productos e incluido su comercio dentro de las disposiciones normales de la OMC. Ambos citaron una diversidad de cifras para aducir que el comercio de los miembros con restricciones de hecho se había incrementado en sus mercados, y argumentaron que los datos citados por Harbinson eran erróneos.

Estados Unidos adujo que desde el ATV, el valor de sus importaciones provenientes de los miembros del Consejo de la Oficina Internacional de los Textiles y las Prendas de Vestir se había incrementado con más rapidez que el total de sus importaciones. Las propuestas de aplicación reclamarían "millones de dólares de acceso adicional" para ciertos países exportadores, perjudicarían a los pequeños abastecedores y alterarían en extremo la industria estadounidense y su proceso de ajuste.

La Unión Europea citó cifras en euros para demostrar que las exportaciones de los miembros con restricciones había aumentado, mostrando un aumento de los contingentes. En ciertas categorías había también contingentes inutilizados. Los mercados de los países en desarrollo no habían estado abiertos a las exportaciones de textiles y prendas de vestir de la Unión Europea, debido a sus aranceles elevados, y cualquier concesión a esos países no podía justificarse.

No obstante, dijo Harbinson, todos los datos citados por el Consejo de la Oficina Internacional de los Textiles y las Prendas de Vestir se basaron en datos transmitidos por la Secretaría de la OMC a pedido de Estados Unidos, mientras que los datos citados por las tres potencias se basaron en diferentes fuentes y también utilizaron diferentes monedas como valor del comercio.

Fuentes del Consejo de la Oficina Internacional de los Textiles y las Prendas de Vestir dijeron que las cifras de Estados Unidos que acusaban un mayor crecimiento de las importaciones de miembros de dicho Consejo, incluían datos de México, que si bien es miembro, sus contingentes no están restringidos en virtud del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), del cual son partes México y Estados Unidos, junto con Canadá. También Canadá utilizó el valor en dólares canadienses, y la Unión Europea en euros, los cuales, debido a fluctuaciones del valor de las monedas, demostraron datos diferentes a cuando fueron medidos en dólares estadounidenses.

Harbinson también dijo que los argumentos que dio Estados Unidos acerca de las dificultades que las importaciones causaron a sus industrias y trabajadores tenían como objetivo engañar a la opinión pública y a las autoridades. El hecho fue que las importaciones que aumentaron en Estados Unidos fueron las provenientes de los exportadores sin restricciones y no las de los miembros con restricciones del ATV.

Y con relación al argumento de la Unión Europea sobre la falta de acceso recíproco al mercado, Harbinson señaló que Hong Kong-China no tenía contingentes o restricciones arancelarias, y que si el argumento de la Unión Europea fuera creíble, deberían haber eliminado todos los contingentes contra Hong Kong. El hecho de que continuaran las restricciones demostraba que el vínculo estaba "vacío".

Desaparece la dimensión del desarrollo

El embajador de India, K. M. Chandrasekhar, subrayó que el sector textiles y vestido era un segmento importante de la economía de varios países en desarrollo, que genera empleo e ingresos por exportaciones. El sector de textiles de India, por ejemplo, genera 35 millones de puestos de trabajo directos y otros 58 millones indirectos. Ha habido falta de una integración dentro del ATV de categorías con restricciones. También hubo acciones antidumping injustificadas sobre productos sujetos a contingentes, así como otras restricciones a través de formalidades aduaneras y administrativas entre las que se incluyen cambios en las normas de origen.

Todo esto afectó el acceso a los mercados de los miembros en desarrollo exportadores. Por otro lado, la mayoría de los contingentes continuaron aplicándose hasta el final mismo del periodo de transición del ATV, en lugar de la "eliminación gradual y progresiva" de restricciones de contingentes que se reclamaba. En el caso de India, el 95 por ciento del comercio de vestimenta, telas e hilo con algunos de sus principales socios comerciales hubiera permanecido sin integrarse incluso después de la tercera etapa del periodo de transición. Los dos incisos sobre textiles comprendidos en la Decisión Ministerial sobre la Aplicación fueron parte del paquete general negociado por los ministros en Doha; si la intención hubiera sido no tomar ninguna medida con respecto a ellos, los ministros no los hubieran incorporado en el párrafo 4 de la Decisión Ministerial, y esto hubiera tenido efectos sobre las otras decisiones de Doha y dado como resultado un paquete diferente.

"El programa de trabajo de Doha constituye un paquete general, en que se pone énfasis sobre el desarrollo; y el mensaje que resulta de ahí es que la dimensión del desarrollo fue eliminada después de Doha", declaró Chandrasekhar, refiriéndose al fracaso del Comité del Comercio de Mercancías para hacer recomendaciones sobre los temas del ATV y la incapacidad del Comité de Comercio y Desarrollo de culminar su trabajo sobre investigación y desarrollo para el plazo del 31 de julio.

El embajador de India advirtió: "Si el paquete negociado en Doha es interpretado y reformulado en el proceso posterior a Doha en Ginebra, de manera tal que se ignoren los aspectos del desarrollo, inevitablemente tendrá impactos también en otros aspectos de las negociaciones y discusiones. Cualquier intento de conducir el Programa de Trabajo a dos velocidades –más rápido para los sectores de interés para los países desarrollados y más lento para los sectores de interés de los países en desarrollo- conduciría a la desintegración del paquete y crearía atascamientos en el proceso que, en interés del futuro del sistema multilateral de comercio, debemos buscar evitar a toda costa".

Sobre el tema de investigación y desarrollo, y el programa de trabajo del Comité sobre Comercio y Desarrollo, Chandrasekhar dijo que el programa de Doha era un paquete compuesto con una secuencia de eventos cuidadosamente negociada y plazos claramente definidos y temas sustanciales sobre el contenido. El programa de Doha establece que ciertos eventos deben tener lugar en julio y diciembre de 2002, marzo y mayo de 2003, y en la V Conferencia Ministerial.

El plazo de julio para investigación y desarrollo no se cumplió, y no hubo recomendaciones sobre los incisos de textiles de la Decisión Ministerial relativa a la aplicación. Se envió una señal "muy negativa" a todos los países en desarrollo, que comenzaron ahora a observar las declaraciones sobre las dimensiones del desarrollo "con una buena cuota de escepticismo, recelo y desilusión".

La falta de avances en esos temas llevó a otras conclusiones inevitables, como por ejemplo que "los plazos trazados por los ministros son flexibles y pueden ser cambiados por las delegaciones en Ginebra (...) hasta puede alterarse el significado de las decisiones por parte de los ministros".

"Si no se cumplen los plazos y el trabajo se posterga a los siguientes periodos, obviamente habrá un grave impacto en la capacidad de las delegaciones de abordar otros temas de manera puntual, y esto perjudicaría otros plazos", manifestó India.

India también expresó su preocupación sobre la demora en armonizar las normas de origen en los sectores de agricultura y textiles, así como en otros sectores específicos como calzado y productos del mar. Las normas de origen no deberían conferir origen artificial meramente en base a consideraciones de interés comercial, sino que debería basarse en el principio de última transformación sustancial. En la pesca marina, las normas de origen deben estar en armonía con los derechos de los estados costeros que emanan de los Derechos del Mar. India también estaba preocupada por los intentos de alterar el equilibrio de derechos y obligaciones conforme al Acuerdo sobre Normas de Origen, por el llamado "debate de consecuencias" que ha sido referido al Consejo General como un tema básico de política. India no estaba segura del rumbo que estaba tomando esta discusión, pero tenía la impresión de que algunos miembros querían que la armonización de las normas de origen no preferenciales (requeridas por el Acuerdo de Marrakech) fueran opcionales. Esto abriría las puertas a diferencias y alteraría el equilibrio de derechos y obligaciones.

Una "señal negativa"

China se lamentó de que no se hubieran adoptado recomendaciones sobre el tema textiles. Era un tema de aplicación importante y de gran interés para los países en desarrollo, y arte y parte de la Agenda de Doha para el Desarrollo. Era difícil reconciliar el fracaso con los compromisos en Doha.

"La aplicación insatisfactoria del ATV en los últimos 7 años y medio, debilitó enormemente la confianza de los países en desarrollo en el sistema multilateral de comercio. No adoptar las dos propuestas enviará una señal negativa al mundo exterior, sobre la incapacidad del sistema multilateral de comercio para resolver problemas y preocupaciones de los países en desarrollo. Inevitablemente afectará su entusiasmo por otros temas de la agenda de Doha", indicó.

Brasil dijo que en el contexto de la llamada "ronda para el desarrollo" hubiera esperado un poco más de flexibilidad de parte de los miembros que imponen las restricciones, pero "lamentablemente, las expectativas legítimas no se han cumplido". El no haber acordado en torno a las dos propuestas amplificó la grave disconformidad de los países en desarrollo con los resultados de ese ejercicio de aplicación, más aún si se toma en cuenta que "la falta de resultados en materia de aplicación hasta ahora ha sido la norma, no la excepción".

Brasil también reclamó por no haberse llegado a una decisión en materia de aplicación sobre el tema de los derechos compensatorios conforme al Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Sólo porque una propuesta sea etiquetada como aplicación no significa que debe implicar enmiendas a los acuerdos de la OMC, y más aún en el contexto del párrafo 12 de la Declaración Ministerial de Doha.

Independientemente del tratamiento dado a esos temas de derechos compensatorios, Brasil volvería a ellos en el foro apropiado. Quedó sin resolverse el estatus de esos temas. El mandato de evaluar las disposiciones del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias y el informe al Consejo General el 31 de julio no se cumplieron. El comité no pudo siquiera presentar un informe de consenso, limitándose apenas a un informe oral del Presidente.

Bangladesh también deploró el fracaso del Consejo del Comercio de Mercancías en lograr un acuerdo y realizar una recomendación apropiada, y subrayó que la Declaración de Doha era una solución de compromiso. Fue lamentable que los dos principales p7aíses que imponen restricciones no hubieran tenido consideración alguna por los intereses específicos de los países menos adelantados. Los temas de aplicación fueron una parte importante del programa de trabajo de Doha y los miembros deben seguir buscando una solución.

Pakistán dijo que en la medida en que el Consejo del Comercio de Mercancías no hizo ninguna recomendación, el Consejo General debe asumir su papel y cumplir el mandato de Doha.

El embajador de Uruguay, Carlos Pérez del Castillo, quien presidió la reunión en ausencia del Presidente del Consejo General, el embajador de Canadá Sergio Marchi, resumió las discusiones y señaló las opiniones de ambas partes pero sin extraer conclusiones, ni indicó cómo continuaría el Consejo General. (SUNS)