No. 162 - Noviembre 2002

América Latina

Fallas básicas en el diseño de las reformas económicas

por Chakravarthi Raghavan

Las reformas neoliberales de América Latina han llevado a la desigualdad, la pobreza y un crecimiento escaso o nulo en gran parte de la región. Esto ha sido así básicamente porque han partido de un concepto errado acerca de qué es lo que hace funcionar a una economía de mercado, dice Joseph Stiglitz, premio Nóbel de Economía, quien señala que "una estrategia de reforma que prometió crear una prosperidad sin precedentes, ha fracasado de una manera prácticamente sin precedentes".

El programa de reforma neoliberal y la "primera generación" de reformas en América Latina han fracasado y el fracaso se debe a fallas básicas del programa de reforma, dice Joseph Stiglitz, premio Nóbel de Economía y profesor de la Universidad de Columbia.

Stiglitz responsabilizó en particular a las políticas del Consenso de Washington relativas a la desregulación, privatización y liberalización del comercio y de las corrientes de capital, promovidas e impulsadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y sus economistas, que a menudo ignoraron la función del mercado y del gobierno, incluso dentro del capitalismo al estilo estadounidense.

Stiglitz exhortó a elaborar un nuevo programa de reforma y subrayó que no hay una única alternativa ni habría que intentar promover un único programa. Cada país, dijo, debe escoger la alternativa apropiada a sus condiciones y su pueblo, si bien podrían delinearse algunos principios y elementos generales de un programa alternativo. Esos principios y elementos, dijo Stiglitz, incluirían la movilización social, asegurar la equidad y crear un buen entorno empresarial que no sólo atraiga a los inversionistas extranjeros sino que también ofrezca condiciones propicias para los inversores nacionales.

Stiglitz renunció a su cargo de vicepresidente del Banco Mundial después de ciertas controversias públicas y diferencias de fondo en materia de políticas con el FMI y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, con posterioridad a la crisis financiera de Asia oriental. El 26 de agosto dictó una Conferencia Magistral en ocasión de la Segunda Cátedra Raúl Prebisch en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), un organismo de las Naciones Unidas con sede en Santiago de Chile.

Fallas básicas

Stiglitz opinó que después de un breve repunte a principios de los años 90, el crecimiento en América Latina se había enlentecido, y varios países sufren recesión, depresión y crisis, algunos en grado casi sin precedentes que hacen acordar a la Gran Depresión. Argentina, un "alumno aplicado" durante los primeros tres cuartos de la década, es ahora un país denostado más allá de toda medida. Brasil, que también fue un alumno aventajado de la reforma, enfrenta una crisis. "Una estrategia de reforma que prometió traer una prosperidad sin precedentes ha fracasado, ella sí que de una manera casi sin precedentes". Sus críticos advertían que si bien era posible que provocara un crecimiento, pensaban que éste no sería distribuido ampliamente. "Los resultados han sido peores de lo que muchos de sus críticos se temían: para gran parte de la región no aparejó ningún crecimiento y, por el contrario, en algunas partes de la región ha provocado mayor desigualdad y pobreza", aseveró.

Se ha hablado de una "segunda generación" de reformas para ajustar las economías después de haber digerido la primera generación, pero el hecho es que las reformas fracasaron porque la primera generación era "básicamente fallida", expresó Stiglitz. "Se basaba en un concepto erróneo en cuanto a qué es lo que hace funcionar a una economía de mercado, y en un mal análisis de la función del gobierno".

La búsqueda de una alternativa no significa volver al pasado, y "no hay una única alternativa: cada país debe escoger la alternativa que sea apropiada para sus condiciones y su pueblo (...) el intento de promover un programa único, que no esté adaptado a las circunstancias de cada país, ha sido una de las principales críticas (...) al Consenso de Washington. Pero hay ciertas perspectivas generales, algunos temas comunes, que seguramente estarán presentes en muchos países (en términos de alternativas)", dijo Stiglitz.

Raúl Prebish, un economista argentino que fuera uno de los fundadores de la CEPAL estaba motivado en su trabajo en esa organización por las dificultades que sufría América Latina, por ejemplo, la disminución de los precios de las materias primas. Pero ahora son muchos más los problemas que se agregan, comentó Stiglitz.

El economista añadió que no es fácil desentrañar las dimensiones del fracaso de las reformas económicas. El crecimiento de los años 90 ha sido levemente mayor que el de los 50, 60 y 70. "Para un conjunto de reformas que comenzó criticando las políticas del pasado, éste es un resultado del que difícilmente pueda vanagloriarse", expresó. Y si se toma en consideración el argumento de que las reformas demoran en tener efecto, las conclusiones son aún peores. El crecimiento se dio en la primera mitad de la década, mientras que en la segunda mitad hubo estancamiento, recesión y depresión.

Si bien el crecimiento fuerte de los años 50, 60 y 70 no fue sostenido, no fueron fuerzas internas las que le pusieron fin, sino conmociones externas: "el aumento repentino e inesperado de las tasas de interés de Estados Unidos", que llevaron la deuda latinoamericana a una situación insostenible.

Que el aumento de las tasas de interés haya tenido tal impacto fue en sí mismo producto "tanto del fracaso de los mercados de capitales internacionales y del régimen financiero mundial como del de América Latina". Uno hubiera esperado que los sofisticados banqueros de los países industrializados adelantados realizaran un análisis de riesgo, demostrando que si las tasas de interés aumentaban, la deuda sería insostenible; o uno hubiera esperado que la Reserva Federal de Estados Unidos hubiera tenido en cuenta todas las ramificaciones que tendría el aumento de las tasas de interés a niveles casi sin precedentes. Pero nada de eso ocurrió. La Reserva Federal se concentró en la inflación y prestó escasa atención a lo que pudiera pasarle al sistema financiero del propio Estados Unidos. El resultado fue que llevó a la quiebra a las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, y los contribuyentes estadounidenses demoraron casi 10 años en cobrar esa cuenta. Mucho menos se iba a preocupar por lo que puediera pasarle a los deudores extranjeros.

Las autoridades económicas de los países industrializados no quisieron asumir la responsabilidad de ese fracaso; "era más sencillo, políticamente mucho más plausible, apuntar a las fallas dentro de América Latina, que era una presa fácil", afirmó.

Stiglitz cuestionó la opinión de que, aunque débil, el crecimiento de los 90 fue mejor que el de los 80. Argumentó que fue la deuda pendiente lo que aplastó a las economías de la región en los 80, y que la "década perdida" tuvo más que ver con la solución del problema de la deuda que con estrategias de reforma. El estancamiento de la región había comenzado con el peso desmedido de la deuda. E incluso en términos de un periodo de recuperación después del estancamiento previo a retomar el crecimiento, si bien el crecimiento industrial firme ocurrió en la primera mitad de los 90, si el crecimiento de los 80 y los 90 se mira en conjunto, el crecimiento ocurrido bajo las reformas "fue más deprimido, y apenas positivo".

El argumento de que el crecimiento hubiera sido sostenido si tan solo no hubiera habido una crisis financiera mundial, es equivocado en dos sentidos. "En gran medida, la crisis financiera mundial fue producto del movimiento de reforma mundial, que incluye la liberalización del mercado de capitales", apuntó.

Hasta ese entonces, Asia oriental no sólo tenía un crecimiento muy rápido sino también una gran estabilidad, además de que dos de los países en crisis tuvieron apenas un año de recesión y otros dos no llegaron siquiera al año, un resultado mejor que el de la OCDE. Y no hubo "aumento de la corrupción y falta de transparencia, como el FMI podía hacer creer". De hecho, en por lo menos varios de los países afectados, se controló la corrupción y aumentó la transparencia.

"El problema, más bien, fue una liberalización demasiado rápida y prematura del mercado financiero y de capital, y no haber aplicado un marco regulatorio adecuado", señaló el economista. "En lugar de preguntarse cuál sería el marco regulatorio adecuado, hubo un enfoque uniforme y unilateral de la desregulación, con consecuencias desastrosas. El hecho es que el capitalismo ha estado siempre signado por enormes fluctuaciones y, en todo caso, esas fluctuaciones se han agudizado en el mundo en desarrollo. El contraste entre lo que ha ocurrido en el mundo en desarrollo y lo que ha ocurrido en el mundo desarrollado debería llamar nuestra atención".

Aún los más ardientes defensores del capitalismo estadounidense han dicho que "los mercados exhiben un pesimismo excesivo e irracional". Economías poderosas como la de Estados Unidos pueden soportar esas vicisitudes, "pero esa volatilidad ejerce una presión enorme y sin precedentes en mercados pequeños, abiertos y pobres, tanto a través del comercio -por ejemplo, la sustitución de contingentes por aranceles, independientemente de sus virtudes de transparencia, puede exponer a un país a una mayor volatilidad- como a través de las corrientes de capital, y antes de que hayan consolidado sus redes de seguridad".

Peor aún, las reformas han reemplazado estabilizadores automáticos por desestabilizadores automáticos. Para América Latina en su conjunto, la política fiscal, más que contrarrestar los ciclos, los ha fomentado. Y esto no es porque los economistas de América Latina no hayan sabido leer los textos macroeconómicos de los últimos 70 años que hicieron hincapié en la importancia de una política fiscal anticíclica. "Más bien, en parte es porque el FMI, del cual tantos países latinoamericanos se han vuelto dependientes en materia de asesoramiento y dinero, ha alentado, y en algunos casos insistido, en la aplicación de esas políticas procíclicas".

Las reformas han significado la apertura de esas economías a las corrientes de capital, que son inherentemente procíclicas.

Mientras que los estabilizadores fiscales automáticos asociados con las políticas fiscales han sido reemplazados por un desestabilizador automático, la política monetaria también se ha convertido en fuente de inestabilidad, y esto seguramente no hará más que empeorar en el futuro. El FMI ha alentado a los países a confiar cada vez más en los requisitos de suficiencia de capital y a no ceder ante la posibilidad de postergar los pagos.

"En Asia oriental se vieron las consecuencias dramáticas de la posición de esta política: cuando una economía entra en una contracción ecónomica, aumentan los incumplimientos de pago, se empeoran los balances bancarios y se ve obligada rápidamente a contraer préstamos", indicó Stiglitz. La alternativa de una inyección de capital no es viable en medio de una contracción económica, o el costo para los dueños de capital es lo suficientemente grande como para que no consideren atractiva la medida. Al contraer préstamos, la contracción económica se exacerba; "en algunos casos, incluso los balances bancarios no mejoran y hasta pueden empeorar".

Perpetuando la pobreza

El informe del decenio sobre pobreza, del Banco Mundial, ha identificado que dimensiones clave de pobreza abarcan no sólo falta de ingresos sino también inseguridad y falta de posibilidades de expresión. "Las llamadas estrategias de reforma han exacerbado este problema. La creciente inestabilidad macroeconómica la sufren de manera desproporcionada los pobres. Son los trabajadores no calificados los que son arrojados al desempleo y no cuentan con ahorros en los que apoyarse. Y hasta el efecto de una contracción económica temporal puede ser duradero, en tanto los que quedan sin trabajo no pueden costear los estudios de sus hijos. Una vez que se interrumpe la educación, hay una gran probabilidad de que no regresen aún cuando las cosas mejoren".

Pero incluso en países que han experimentado crecimiento, como el caso de México, una parte desmesurada de los beneficios ha ido a parar al 10 por ciento de la población de mayores ingresos, y muchos de los que están en la franja del 30 por ciento de menores ingresos, están peor que antes. Esto es en parte porque los más pobres cargan con el costo de las fluctuaciones económicas que son inherentes a la estrategia de reforma orientada al mercado.

"Pero también en parte es consecuencia de la estrategia de liberalización del comercio", acusó Stiglitz. Se abrieron los mercados y se destruyeron puestos de trabajo, creyendo ingenuamente que seguía vigente la Ley de Say (que dice que la oferta crea la demanda). Cuando esto –previsiblemente- no ocurrió, se culpó nuevamente a los países por "rigidez excesiva del mercado de trabajo". Se argumentó que los salarios debían caer aún más -empobreciendo más a los pobres- para que, con los salarios suficientemente bajos, las empresas encontraran rentable contratar trabajadores".

"Esto ignoró tanto la teoría como la evidencia", afirm{o Stiglitz. "Uno de los mayores avances en la teoría económica de los últimos 30 años ha sido la hipótesis de salarios de eficiencia –según la cual los salarios muy bajos pueden bajar la productividad, de tal manera que la demanda de trabajo aumente muy poco y posiblemente hasta disminuya. El trabajo empírico en Estados Unidos ha demostrado que el salario mínimo no ha tenido casi ningún impacto adverso en el empleo".

En la mayoría de los países de la región, el sector informal, en el cual no inciden las rigideces convencionales, es enorme. Si los economistas del FMI estuvieran en lo correcto, entonces este sector por sí mismo podría absorber toda la mano de obra. El sector salarial rígido se reduciría, habría diferencias salariales y cierta ineficiencia debido a las diferencias salariales, pero la economía seguiría estando en una situación de pleno empleo. "La evidencia niega abrumadoramente esta hipótesis", señaló Stiglitz. "En Argentina, el sector informal creció hasta abarcar tal vez el 50 por ciento de la economía e igualmente el desempleo continúa aumentando, tanto que desde 1995 ha tenido índices de doble dígito".

No son las rigideces salariales sino las políticas del FMI las responsables: esas políticas con frecuencia han minado la capacidad de la economía de crear puestos de trabajo nuevos, entre otras cosas por forzar tasas de interés altas. Como consecuencia, la liberalización del comercio ha provocado que los trabajadores pasen no de trabajos de baja productividad a trabajos de alta productividad, sino de trabajos de baja productividad al desempleo, comentó Stiglitz.

"Las cosas empeoraron, por supuesto, como resultado del régimen de comercio injusto", indicó Stiglitz. "¿Cómo podrían los campesinos pobres de Chiapas competir con el maíz altamente subsidiado de Estados Unidos? Al bajar los precios del maíz con la liberalización del comercio, también lo hicieron los ingresos de los campesinos pobres de México. Los obreros de la industria del norte de México mejoraron económicamente porque aumentó la demanda de exportaciones para América del Norte, pero quienes pagaron el precio fueron los sectores de la franja inferior de distribución del ingreso".

La tiranía de los mercados

Refiriéndose a la tercera dimensión de la pobreza, la falta de expresión, y el gran logro de la reforma latinoamericana que fue la restauración de la democracia, Stiglitz manifestó: "Dentro de las llamadas reformas del mercado, mucha gente del mundo en desarrollo considera que ha sido estafada. Después de entusiasmarla con la democracia, le dicen que las decisiones fundamentales relativas a las políticas macroeconómica y monetaria son demasiado importantes como para dejarlas libradas a los procesos políticos. ¡No se puede confiar en la gente!

"Los bancos centrales deben ser independientes, y han sido no sólo independientes sino carentes de representación; sólo se han expresado allí las perspectivas y los intereses financieros".

"Y lo que es peor, se le ha dicho a los países que deben abrir sus mercados al capital especulativo de corto plazo", prosiguió. "Eso, se afirma, les creará disciplina. Esas declaraciones apenas esconden la desconfianza en los procesos democráticos: los propios procesos electorales aparentamente no ofrecen la disciplina requerida para una buena decisión económica (...) Las consecuencias de la capacidad de un país de ejercer la voluntad democrática se evidencian ahora con los problemas de Brasil. ¿Hay una nueva tiranía de los mercados financieros internacionales, con menos sensibilidad aún hacia el sufrimiento de los pobres?".

Los mercados financieros, y el FMI, que a menudo representa sus intereses e ideología, suelen actuar como si hubiera un único conjunto de políticas dominantes según Pareto (optimalidad de Pareto). Pero una de las primeras lecciones de la economía es la de que existen soluciones transaccionales y el papel del asesor económico es exponerlas. La ciencia económica pone énfasis en los límites del conocimiento, las incertidumbres asociadas no sólo con el futuro sino con las consecuencias de acciones alternativas, identificando no sólo las ganancias y pérdidas de cada política sino también quién carga con los riesgos.

"El papel de los procesos políticos es escoger las opciones, conscientes de las soluciones transaccionales, conscientes de que algunos ganan con algunas políticas y otros pierden, que algunas políticas implican más riesgos y otras menos, que algunas políticas implican que ciertos grupos carguen con esos riesgos", dijo. "Hay soluciones transaccionales en el corto plazo y en el largo plazo. Cuando los asesores extranjeros intentan "vender" determinada política como la política correcta –dando a entender que no hay soluciones transaccionales, ni riesgos, ni alternativas- los gobiernos y los ciudadanos harían bien en sospechar".

Quienes defienden el capitalismo al estilo de Estados Unidos han actuado como si hubiera una única forma de organización económica predominante. Aún cuando los eventos recientes le han quitado algo de brillo al capitalismo al estilo estadounidense, los cruzados en realidad nunca han comprendido este sistema económico y lo que lo hace funcionar, ni tampoco el de otros países. Han subestimado el papel del gobierno –por ejemplo, de las políticas industriales, desde la agricultura a la alta tecnología, desde la creación de la industria de telecomunicaciones en 1842 cuando se tendió la primera línea telegráfica hasta la moderna Internet, o las políticas de regulación tan importantes para el funcionamiento del mercado de títulos y el sistema bancario– e incluso subestimaron el papel de instituciones no gubernamentales y sin fines de lucro, sean cooperativas de crédito y agrícolas, o universidades, hospitales y fundaciones.

De igual forma, subestimaron el éxito de versiones alternativas del capitalismo, tal como las presentadas por Suecia. El éxito del modelo sueco, por ejemplo, se apoya en una fuerte protección social, fuertes redes de seguridad social para incrementar la capacidad de los individuos de asumir riesgos y la convicción de que la verdadera democracia significa más que elecciones periódicas justas. "Los ciudadanos tienen derecho a saber, y los gobiernos deben ser transparentes", afirmó.

La democracia electoral -en la que se compran elecciones y los medios de difusión están controlados por determinados grupos de intereses, o incluso en la que los ciudadanos no tienen la información requerida como para ser votantes informados- puede no ser suficiente por sí sola.

"¿Qué piensan los venezolanos –dos tercios de los cuales siguen siendo pobres en un país rico en petróleo, y donde los frutos de su riqueza han ido a parar a las arcas de ciertos grupos- sobre una democracia electoral que, por lo menos antes de la asunción de Chávez, simplemente perpetuó este estado de cosas?", se interrogó.

"Hoy, en toda la región, los que en el pasado fueron ignorados, reclaman ser oídos. Las democracias electorales del pasado no han mejorado sus penurias. Eso es lo que saben", expresó Stiglitz. "Son esas fallas del proceso de reforma las que deben ser enfrentadas". (SUNS).