No. 162 - Noviembre 2002

Los países del Sur y el comercio de servicios

A la caza de un gato negro en un cuarto oscuro y con los ojos vendados

por Chakravarthi Raghavan

La nueva ronda de negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre servicios -encomendada en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS)-, que técnicamente comenzó el 1 de enero de 2000 y fue iniciada formalmente por el Consejo General de la OMC, debe ser vista en el contexto de la Ronda Uruguay de conversaciones comerciales multilaterales y su resultado, el Acuerdo de Marrakech, que creó la OMC y los acuerdos anexados, así como del resultado de la Conferencia Ministerial de Seattle de 1999 de la OMC.*

Es ampliamente reconocido que el resultado de la Ronda Uruguay ha sido muy desigual, sesgado e injusto –beneficiando en mayor medida a los países industrializados y apenas a los países en desarrollo (Das 1998; Das 2000a; Das 2000b; Raghavan 1994; Raghavan 1997)- y que es necesario rectificarlo y corregirlo.

La OMC y sus acuerdos anexados entraron al mundo en desarrollo como un ladrón en la noche y más aún cuando uno se da cuenta que el tema de la OMC (o de la Organización Multilateral de Comercio) nunca estuvo en la agenda de negociaciones acordada en 1986 cuando el lanzamiento de la Ronda Uruguay en Punta del Este. La creación de una Organización Multilateral de Comercio fue introducida de contrabando en 1991 por la Secretaría del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio), en el "texto Dunkel", la amplia propuesta presentada en diciembre de ese año por el entonces director general del GATT, Arthur Dunkel, en su condición de presidente del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), de carácter oficial. Al momento de presentar el texto, anunció al CNC que únicamente por consenso podría abrirse y cambiarse cualquier parte de la propuesta. Cuando la presentó y supuestamente el CNC aceptó el requisito de consenso, el texto de Dunkel todavía no estaba disponible para la totalidad de los miembros del CNC. Después de la reunión tuvieron que hacer cola para recoger cada uno una copia de la Secretaría, y los comentarios o discusiones se pospusieron hasta la reunión de enero del CNC. Sin embargo, toda vez que convino a los intereses de Estados Unidos y la Unión Europea, se abrieron diversas partes de la propuesta, y el texto del Acuerdo de Marrakech fue negociado en las semanas finales de 1993 entre sólo un pequeño grupo de países, que a menudo se reunió fuera del local de la Secretaría del GATT.

Hubo un lapso de 12 años desde el momento en que varios de los temas abarcados por los acuerdos fueron planteados como sectores o temas nuevos que había que abordar –en la preparación de la reunión Ministerial de 1982 de las Partes Contratantes del GATT y durante la misma-, hasta la conclusión de las negociaciones comerciales multilaterales que desembocaron en el Acuerdo de Marrakech de 1994 y la entrada en vigor de la OMC. Aún cuando las instancias preparatorias de las negociaciones de la Ronda Uruguay así como el lanzamiento de la misma y su conclusión son consideradas como puntos de referencia, hubo un lapso de ocho años. No obstante, durante ese periodo hubo poca conciencia en los países en desarrollo sobre las negociaciones de la Ronda Uruguay, los temas que se negociaban y sus consecuencias, tanto entre la población en general como entre las empresas y trabajadores nacionales, parlamentarios y organismos legislativos o incluso en varias secciones, departamentos y ministerios de gobierno.

Sólo estaban involucrados los ministerios y departamentos relacionados con el comercio internacional. Sin duda que entre los involucrados (negociadores comerciales ante el GATT, los ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio, algunos políticos e intelectuales) hubo intensos debates y división de opiniones sobre diversos temas -que en general se consideraba estaban dentro de la soberanía y jurisdicción nacional de los países- que habían surgido y se procuraba negociar a escala internacional bajo la rúbrica del comercio, especialmente los temas nuevos de servicios, derechos de propiedad intelectual e inversión.

El contraste entre el grado de desconocimiento por la falta de información pública, por un lado, y por el otro el alto grado de preocupación entre los pocos que estaban al tanto pero no lograron movilizar políticamente a la opinión pública en su contra, es evidente más aún ahora, que ya se corre con la ventaja de 20 años de una mirada restrospectiva.

A pesar de las reiteradas declaraciones sobre la "amplia participación" de los países en desarrollo en la Ronda Uruguay, la mayoría de las negociaciones se llevaron a cabo de una manera no transparente entre un pequeño grupo de países, y su resultado fue presentado a otros sobre la base de "tómalo o déjalo" (Raghavan 2000a). Y lo que es más increíble aún es que rápidamente se olvidaron los largos años de lucha contra el colonialismo y el régimen imperial, y luego contra la dependencia en la época inmediatamente posterior a la independencia, y se abrazaron con entusiasmo las nuevas dependencias. La mayoría de los países en desarrollo no sólo adhirieron y firmaron los acuerdos de Marrakech en abril de 1994 -aún cuando para ese entonces quedaban todavía sin culminar algunas negociaciones e intercambios arancelarios entre los participantes-, sino que también sus ministros y altos funcionarios de comercio escondieron su desengaño por el incumplimiento de las promesas de la década del 80 y su desilusión por lo poco que habían obtenido. Todos en Marrakech, y a su regreso, ante los parlamentos y legislaturas, dijeron que habían logrado algo bueno y que habían ingresado a un País de Cocagne, a una era de prosperidad compartida y adelantos para todos.

Todo esto tal vez pueda ser entendido únicamente enmarcado en un contexto de falta de liderazgo político, y de las relaciones dominantes y coercitivas que el comercio exterior y el espejismo de la "integración a los mercados y la economía mundiales" ejercieron sobre los países en desarrollo y sus burguesías nacionales.

En el transcurso de la Ronda Uruguay, todos los países en desarrollo involucrados en esas negociaciones también negociaron bajo la amenaza de sanciones comerciales por Estados Unidos conforme a la aplicación de su Ley General de Comercio y Competitividad. Esta ley le dio al gobierno de ese país autoridad de negociación de "vía rápida" pero acompañada de poderes para iniciar e imponer sanciones comerciales contra los demás países en función de una serie de objetivos de negociación de Estados Unidos, poderes contemplados en las disposiciones de la Ley 301, la Ley Especial 301 y la Super Ley 301. En todos los casos, los nombres de los países bajo amenaza de sanción quedaban anunciados en el registro de comercio de Estados Unidos, y se le dijo a los gobiernos de esos países que todo dependía de la cooperación y actitud de sus negociadores en las negociaciones multilaterales de comercio. En cualquier jurisdicción nacional se evitaría realizar un contrato en condiciones de coerción; más allá de que esto sea reconocido o no por el "derecho internacional" basado en el poder, la totalidad de los acuerdos de la Ronda Uruguay ha estado viciado por esta "fuerza mayor" y la sociedad civil del Sur tiene el derecho moral de desbaratar todo esto y, en todo caso, impedir nuevas maniobras.

Sin embargo, los ministros de comercio y negociadores "vendieron" en ese entonces el resultado de la Ronda Uruguay a los parlamentos, el público en general y las empresas nacionales de los países en desarrollo sobre la base de que "No hay otra alternativa".

Proyecciones fantasiosas y promesas incumplidas

Antes de la conclusión de la Ronda Uruguay, en 1992 y 1993, prominentes institucionales internacionales como la propia Secretaría del GATT, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial hicieron algunas fantasiosas proyecciones econométricas y promesas acerca de los beneficios para el bienestar mundial que arrojaría la Ronda, utilizando modelos de equilibrio general computables, a los que ningún economista serio dedicó tiempo, dado los numerosos supuestos teóricos de tales modelos, entre ellos, por citar alguno, mercados perfectamente competitivos. Se sacaron a relucir predicciones de ganancias en el bienestar mundial del orden de los 250.000 o 500.000 millones de dólares, que fueron utilizados por medios de prensa y políticos sumisos y obsequiosos para embaucar a la gente.

De hecho, el trabajo de investigación emprendido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) -cuyos resultados fueron citados ante el Grupo de Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Dimensiones Sociales de la Globalización por uno de los autores del Informe sobre Comercio y Desarrollo 2002, de la UNCTAD- demuestra que en los últimos 20 años los países en desarrollo han aumentado su intercambio comercial así como su participación en el comercio mundial de exportación de manufacturas, pero sin obtener un grado de ganancia equivalente en los ingresos nacionales. Los países industrializados han comerciado menos pero ganaron más en el valor agregado de las manufacturas y por lo tanto en los ingresos. Esto plantea una pregunta fundamental –que va más allá de los alcances de este trabajo- sobre el objetivo comúnmente reiterado para el mundo en desarrollo de una integración mayor y más completa al mercado mundial a través del comercio internacional y la división del trabajo. Esa pregunta es: ¿qué integración, cuándo y en qué términos?

Cuando se lanzó la Ronda Uruguay fue sobre la base –y se hicieron promesas a tal efecto- de que a cambio de asumir obligaciones en sectores nuevos como el comercio de servicios y los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, los países en desarrollo obtendrían mayor acceso al mercado para sus mercancías del sector de la agricultura, textiles y vestido y otros sectores de ventaja comparativa para el mundo en desarrollo y en los que sus exportaciones enfrentaban obstáculos arancelarios y no arancelarios en los mercados de los países industrializados. Sin embargo, dado los resultados en los sectores de textiles y vestido y agricultura, en los hechos se ha perpetrado un fraude a los países en desarrollo.

Según Das (2000a): "En agricultura y textiles y vestido, ambos (sectores implican) el comercio de mercancías, por lo menos en retrospectiva. Es claro que los países en desarrollo han recibido escaso o ningún beneficio, pero han tenido que adoptar obligaciones injustas.

"De hecho, en agricultura, como en textiles y vestido, se ha perpetrado un fraude a los países en desarrollo en términos de la liberalización del comercio y de un mejor acceso a los mercados para sus exportaciones.

"En el Acuerdo sobre Textiles y Vestido, la promesa de liberalización del comercio y su progresiva integración en el GATT -mediante la eliminación de los contingentes discriminatorios- ha sido aplicada agrupando en la misma categoría todos los productos, la abrumadora mayoría (de los cuales) no están restringidos y técnicamente liberalizando los productos no restringidos, sin ninguna liberalización significativa del comercio.

"En el sector agrícola, los principales países desarrollados cumplieron técnicamente su obligación de (reducir las subvenciones internas) cuando en realidad, por una utilización muy inteligente de las disposiciones del (Acuerdo sobre Agricultura), que (muestra así las fallas) en la redacción de las normas, en los hechos han aumentando la cantidad de subvenciones. Eso demuestra que los pronunciamientos de los países industrializados en la OMC sobre liberalización y reducción de las subvenciones en agricultura no están respaldadas por una voluntad política".

Otra premisa básica que persuadió a los negociadores y gobiernos de países en desarrollo a firmar y aceptar el Acuerdo sobre Marrakech –al menos ese fue el argumento que presentaron en público- fue la promesa del "sistema basado en normas" de la OMC y la seguridad comercial que se lograría a través del Entendimiento de Solución de Diferencias. No obstante, seis años de funcionamiento han demostrado que el mecanismo de solución de diferencias de la OMC se ha convertido en un proceso manipulado por la Secretaría de la OMC y que ha acumulado e incrementando las obligaciones de los países en desarrollo (Raghavan 2000b).

Estas reclamaciones de los países en desarrollo apenas si han sido parcialmente esbozadas en la OMC bajo la forma de propuestas presentadas con la rúbrica de "temas de aplicación". Si bien los diplomáticos comerciales y negociadores de los países en desarrollo han sido en cierta forma cuidadosos en sus propuestas y demandas, los grupos de la sociedad civil del Sur y del Norte (que ahora están muy activos), después de Seattle lanzaron la campaña para un cambio en la agenda de la OMC.

La nueva ronda de negociaciones sobre servicios de la OMC, actualmente en marcha, debe ser vista, pues, dentro de este contexto.

Falta de datos sobre el comercio de servicios

Las negociaciones de la Ronda Uruguay sobre el acceso a los mercados dentro del sector de los servicios fueron conducidas sin la ayuda de datos que podían haber permitido a los participantes comprender las consecuencias en toda su magnitud y juzgar de alguna manera los costos y beneficios de lo que se estaba negociando. El sector de los servicios careció siquiera del tipo de datos básicos comparables a los que hay en materia de dirección del comercio de mercancías, que se utilizan para realizar evaluaciones aproximadas del valor de las concesiones otorgadas e intercambiadas en las negociaciones del sector de mercancías. Para la mayoría de los países en desarrollo, por lo tanto, en lo que tiene que ver con las negociaciones en materia de servicios, ha sido como "tener que cazar un gato negro en un cuarto oscuro y con los ojos vendados".

Las datos de los que actualmente se dispone sobre el comercio de servicios, basados en las estadísticas de la balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional (FMI), no sólo son muy agregados y por lo tanto no dan una buena explicación, sino que también están en la base de las transacciones internacionales entre residentes y no residentes, y no reflejan la definición de la OMC sobre el comercio de servicios y los cuatro modos de suministro de servicios.

El tema de la falta de datos surgió varias veces en las negociaciones de la Ronda Uruguay, y la UNCTAD y el sistema estadístico de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) comenzaron a abordar estos temas y a calcular cómo recabar datos significativos. Pero se desalentaron y desviaron estos esfuerzos, y el "asunto de los datos" fue asumido por un pequeño grupo: la OCDE, Eurostat –la oficina de estadísticas de la Comisión Europea-, el FMI, el Banco Mundial y algunos pocos más en el llamado Grupo Voorbur, y más recientemente la ONU y la UNCTAD.

La Comisión de Estadísticas de la ONU –en un proceso que involucra a un grupo de trabajo que comprende a la Comisión Europea, el FMI, la OCDE, la división de estadísticas de la ONU, la UNCTAD y la OMC, pero ni a un solo grupo de países en desarrollo- ha adoptado ahora un manual sobre Estadísticas del Comercio Internacional de Servicios y, con la autorización de la Asamblea General de la ONU, ha recomendado que las oficinas de estadísticas nacionales adopten el manual y comiencen a recabar datos sobre esta base.

Si bien supuestamente estaba destinado a presentar recomendaciones para recabar datos acerca del comercio de servicios sobre la base de la definición de dicho comercio en el GATS -a través de cuatro modos de suministro-, el informe del grupo de trabajo para la Comisión de Estadísticas, y su propio proyecto de manual, dejó bien en claro que éste no reflejaría la definición del GATS para el suministro de estadísticas ni se atendría a ella, ya que en su opinión "tal método (para recabar datos estadísticos) no lograría la compatibilidad con sistemas internacionales de estadísticas (...) y su aplicación exigiría recursos excesivos".

Esto es lo que dice el manual:

"2.72. Los modos de suministro son fundamentales (el subrayado es nuestro) en el GATS. Están definidos ya en su primer artículo, y constituyen la base sobre la cual se establecen los compromisos de los países miembros de la OMC en sus listas. El Manual introduce, por primera vez, los modos de suministro en el contexto estadístico.

"2.73. Sin embargo, un tratamiento estadístico completo de los modos de suministro que correspondiera totalmente a la definición legal del GATS y a otros artículos del Acuerdo quedaría fuera del alcance de este Manual. Tal método no lograría la compatibilidad con sistemas internacionales de estadísticas como el de MBP5 (el Manual de Balanza de Pagos del FMI, 5ª edición) y el SCN 1993 (el Sistema de Cuentas Nacionales, 1993), y su aplicación exigiría recursos excesivos.

"2.74. Partiendo de la base de las disposiciones del GATS, el Manual propone, como primera aproximación, un método simplificado de distribución del comercio de servicios por modos de suministro que resulta operacional en el contexto estadístico y es coherente con las normas internacionales de estadística".

No hay explicación alguna de por qué "un tratamiento estadístico completo de los modos de suministro que correspondiera totalmente a la definición legal del GATS y a otros artículos del Acuerdo quedaría fuera del alcance de este Manual". ¿Quién decidió este tema, cómo y dónde?

Esto plantea dos cuestiones serias en temas que conciernen directamente al GATS, aparte de los asuntos de política pública más general en cuanto a si las estadísticas y la recolección de datos pretenden ser herramientas para favorecer las políticas públicas y los procesos de formulación de políticas, o si la política pública debe estar subordinada a las estadísticas y a la conveniencia de los estadistas.

Cuando comenzaron las negociaciones de servicios en la Ronda Uruguay, el enfoque de Estados Unidos y la Unión Europea, así como del FMI, el Banco Mundial y otras organizaciones controladas por países del mundo desarrollado o con una membresía restringida a dichos países fue el de centrarse en la inversión como forma de suministro de servicios; de hecho la posición inicial fue que en tanto los servicios debían ser suministrados en el lugar de producción, cualquier acuerdo de servicios y liberalización del sector de los servicios debe necesariamente comprender temas de inversión.

El mundo en desarrollo no vio ninguna ventaja para sus países en un acuerdo de ese tipo que por lo tanto en los hechos implicaría tan solo "liberalizar" un factor de producción (movimiento de capitales). Como resultado se llegó a una solución de compromiso para definir el "comercio de servicios" en función de los cuatro modos de suministro: suministro del territorio de un país al territorio de cualquier otro país miembro; suministro en el territorio de un país miembro a un consumidor de servicios de cualquier otro país miembro; suministro por un proveedor de servicios de un país miembro mediante presencia comercial (inversión) en el territorio de cualquier otro país miembro; y suministro mediante la presencia de personas físicas de un país miembro en el territorio de cualquier otro país miembro.

Mientras tanto, el grupo de estadísticas que trabaja en el problema de los datos entró en hibernación y no asumió ningún trabajo serio hasta que finalmente se negoció el GATS.

Más allá de los problemas que puedan haber tenido al comienzo (a partir de 1986) para acordar un manual para recabar datos que ayudara a los negociadores –es decir, que no se acordó una definición del "comercio de servicios" y sin eso el tema de las estadísticas no pudo resolverse, de hecho, el director de la Oficina de Estadísticas de la ONU había planteado este asunto ante el comité de negociación de servicios- no se dio esa excusa después de concluir el GATS en 1994, en Marrakech. Y sin embargo, en 2001, siete años después de la conclusión del GATS, y en seis años de funcionamiento del acuerdo, el manual que finalmente se aprobó y recomendó dice que llegar a un método de recolección de datos para facilitar las obligaciones y definición del tratado estaba "fuera del alcance" del manual. Quienes lo aprobaron (en la reunión de la Comisión de Estadísticas) ¡no parecen haberlo discutido o comentado! Tampoco parece haber figurado en las discusiones del Consejo para el Comercio de Servicios de la OMC, ni en las numerosas conversaciones de la nueva ronda de negociaciones de servicios.

El problema de los datos tiene consecuencias en más de un aspecto, con relación a la aplicación de las disposiciones del GATS así como a las rondas periódicas de negociaciones para la liberalización de los servicios: para la aplicación de medidas de salvaguardia urgentes contempladas en el Artículo X del GATS -actualmente están en marcha las negociaciones sobre normas al respecto, y presumiblemente uno de los criterios para justificar una medida de salvaguardia sería de carácter objetivo en función de los datos que existan sobre la necesidad de la salvaguardia-, para juzgar si se afecta desfavorablemente a los productores nacionales como resultado de las subvenciones (Art. XV) y las restricciones para proteger la balanza de pagos (Art. XII), y en términos de la evaluación del comercio de servicios, de carácter general y sectorial (Art. XIX:3) antes de cada ronda de negociaciones.

Como lo señaló Das (2000a), los países en desarrollo no lograron obtener el acceso a los mercados que les prometieron en los sectores de textiles y vestido, agricultura, etc., a cambio de que aceptaran la inclusión de los servicios en el ámbito del sistema de comercio. También les prometieron medidas que mejorarían su capacidad para suministrar servicios al mundo desarrollado. Y que habría una cierta simetría en términos de la capacidad del mundo en desarrollo para utilizar su "ventaja comparativa" de abundancia de mano de obra para el suministro de servicios a través del movimiento de personas físicas. Nada de eso se materializó, y no es fácil tomar una determinación en materia de estadísticas, en grado viable, sobre los más y menos de los compromisos adoptados hasta aquí. Negociaron sin datos y basados en la fe, y no obtuvieron nada a cambio. Se les pide ahora que hagan lo mismo en el futuro y los estadistas les dicen que no es viable obtener datos que abarquen los cuatro modos ya que "no lograría la compatibilidad" con los sistemas internacionales de estadísticas y su aplicación exigiría "recursos excesivos".

Incluso los principales países de origen de los proveedores transnacionales de servicios (Estados Unidos y la Unión Europea), así como los funcionarios de la Secretaría de la OMC/GATS reconocen que hay falta de datos. Sin embargo, continúan presionando para que se hagan más negociaciones y compromisos vinculantes sin que los países puedan realizar una evaluación adecuada de los costos y beneficios de ingresar en tales compromisos y obligaciones.

Si los países industrializados y la Secretaría de la OMC intentan asegurar que los países en desarrollo realicen compromisos y acuerden abrirse al mercado sin darse cuenta cabalmente de todas las consecuencias, no hay duda que están haciendo bien su trabajo.

Desequilibrios en la distribución de los beneficios entre países industrializados y en desarrollo

En términos del marco de los servicios, la liberalización del comercio de servicios ha beneficiado a los países industrializados y sus proveedores pero ha generado escasas ganancias para los países en desarrollo.

En la Ronda Uruguay, el marco del GATS abarcó obligaciones generales para todos los sectores de servicios. Luego hubo negociaciones bilaterales y plurilaterales para los compromisos en materia de liberalización de sectores específicos, y los resultados ingresaron en las listas respectivas de los países y luego se multilateralizaron. Después de la entrada en vigor del GATS hubo negociaciones intensas y apresuradas en los sectores de servicios financieros y de telecomunicaciones, y se lograron acuerdos para la liberalización en esos sectores.

El modelo de liberalización del GATS funcionó sobre la base de un método de "lista positiva", es decir, los países enumerarían sus compromisos de liberalización reales en un determinado sector o subsector -sujeto a limitaciones en materia de nación más favorecida, trato nacional, etc.- en las listas de cada país. Excepto en éstas, retuvieron autonomía y no fueron sometidos a más compromisos específicos.

Hubo, no obstante, intentos en la Ronda Uruguay, en sus comienzos y nuevamente hacia el final, de tener un método de "lista negativa", es decir, todo sería liberalizado en términos de acceso a los mercados, salvo en los casos en que se enumeraran limitaciones o excepciones específicas en la lista de un país. Pero esos intentos no fueron aceptados. Ideas similares -que implicaban una revisión del marco del GATS- se esbozaron en 1999, en las conversaciones iniciales del Consejo para el Comercio de Servicios sobre la nueva ronda de negociaciones en materia de servicios, pero fueron rechazadas por los países en desarrollo. Se afirma ahora que el marco del GATS no será cambiado. Sin embargo, la idea continúa creciendo en las conversaciones sectoriales y no sectoriales, incluso sobre la negociación en "grupos".

En términos de los compromisos por sector, diversos países asumieron obligaciones de liberalización de las "importaciones" de servicios -a través de los cuatro modos de suministro- en un determinado sector, facilitando las condiciones de ingreso al mercado y mediante la estipulación del trato nacional, un trato no menos favorable que el acordado a los proveedores de servicios nacionales similares. Los beneficios principales fueron para las empresas del mundo industrializado, en términos de su ingreso a los mercados mediante el modo de la presencia comercial (un eufemismo para el suministro de servicios a través del capital y la inversión).

En vista de la enorme diferencia entre la capacidad de suministro de los países desarrollados y la de los países en desarrollo, y dado que la mayoría de los países en desarrollo apenas si tienen capacidad de suministro en el sector servicios para su exportación a los países desarrollados, en realidad, cuando los países en desarrollo liberalizan las importaciones de servicios es principalmente para los países desarrollados para los que se abren oportunidades. En los hechos no ha habido beneficios equiparables para los países en desarrollo bajo la forma de compromisos de liberalización de los países desarrollados en el sector de los servicios. Este desequilibrio se acentuó con las negociaciones aceleradas en los sectores de los servicios financieros y las telecomunicaciones.

Ahora es ampliamente aceptado que la apertura de la cuenta de capital en los países en desarrollo y la liberalización prematura de sus sectores financieros ha sido un factor fundamental en las crisis financieras que los golpean de tanto en tanto, y que deben tener cuidado tanto con la apertura de la cuenta de capital en el marco de los Artículos del Acuerdo del FMI como con los compromisos en materia de liberalización de los servicios financieros del GATS (Yilmaz Akyüz y José Ocampo en UNCTAD X, en Oh 2000). En las nuevas conversaciones sobre servicios se presiona a los países en desarrollo para que asuman más compromisos en materia de acceso a los mercados de los servicios financieros, lo que en realidad se convertirá en un proceso irreversible de liberalización de la cuenta de capital.

Los economistas especializados en comercio e instituciones como la OMC y el Banco Mundial argumentan que la liberalización de los servicios ayuda a los países en desarrollo y sus economías con respecto a la disponibilidad necesaria de factores de producción. Aún cuando fuera así, los países en desarrollo bien pueden liberalizar de manera autónoma, sin adoptar compromisos obligatorios en la OMC. De esa forma, si la liberalización termina teniendo efectos negativos, pueden retroceder sin tener que pagar a nadie compensación alguna.

Además del sector de los servicios, como ya se señaló, en general no ha habido un equilibrio en los beneficios de la OMC ni tampoco en los sectores de mercancías. El resultado ha sido que los países en desarrollo han hecho concesiones sin obtener nada a cambio. Eso constituye un grave desequilibrio. Las ventajas no han sido mutuas y, por lo tanto, no hay un equilibrio general en los derechos y obligaciones.

En suma:

* Dentro del comercio de servicios hay desequilibrios en la distribución de beneficios entre países industrializados y en desarrollo. Los compromisos asumidos en el GATS no reflejan los intereses de los países en desarrollo en términos de una cobertura sectorial y de una forma que sea significativa desde el punto de vista comercial.

* Los países en desarrollo no han obtenido beneficios de las listas de compromisos con sus interlocutores industrializados en términos del Artículo IV y el Artículo XIX del GATS (Mashayekhi 2000).

Directrices y procedimientos de negociación

Cualquier negociación (futura) debe tener en cuenta el desequilibrio del poder de negociación entre los países industrializados y en desarrollo, y las grandes limitaciones en materia de suministro que enfrentan estos últimos.

La desigualdad en el comercio de servicios ha surgido, de hecho, de las modalidades de negociación y directrices adoptadas en la Ronda Uruguay, y cualquier reiteración de esas modalidades puede provocar mayor desequilibrio.

De recurrir a las modalidades anteriores, sea el método de "pedir-y-ofrecer" o la "fórmula", en cualquier nueva ronda de negociaciones sobre servicios los países en desarrollo saldrán perdiendo.

En opinión de expertos comerciales del Sur, las directrices y modalidades iniciales de negociación para la nueva ronda de negociaciones en materia de servicios deberían estipular que los países en desarrollo no están obligados a asumir más compromisos, y que los países desarrollados deberían ahora liberalizar sectores y/o modos de suministro de interés exportador a los países en desarrollo.

Al respecto, un rasgo positivo de las conversaciones actuales en la OMC ha sido que en las Sesiones Especiales del Consejo para el Comercio de Servicios que dirige las negociaciones de una nueva ronda de servicios, una gran coalición de países en desarrollo (el llamado Grupo de los 24, el Grupo Africano y la Comunidad y Mercado Común del Caribe) se unió y formuló propuestas de objetivos, directrices y procedimientos para la realización de la segunda ronda de negociaciones. La coalición ha permanecido unida hasta ahora, a pesar de los intentos de las principales naciones comerciales y de la Secretaría de la OMC de quebrarla.

Como resultado, se ha aprobado un conjunto de directrices, modalidades y procedimientos que busca mejorar y proteger las posiciones del mundo en desarrollo, si bien a la hora de las negociaciones es posible que surjan diferencias. Uno de los elementos incluidos dentro del ámbito de las negociaciones establece que el Consejo para el Comercio de Servicios, en sus Sesiones Especiales "continuará realizando en sus reuniones extraordinarias una evaluación del comercio de servicios, de carácter general y sectorial", con referencia a los objetivos del GATS y, en particular, del artículo IV (sobre la creciente participación de los países en desarrollo en el comercio de servicios y la mejora de su acceso a los canales de distribución y las redes de información). Esta deberá ser una actividad "continua", y las "negociaciones se ajustarán a la luz de sus resultados".

Otro párrafo de las directrices dice que "(a) fin de velar por la aplicación efectiva" de los artículos IV y XIX inciso 2 del GATS, el Consejo del Comercio de Servicios, al evaluar el progreso de las negociaciones, "considerará en qué medida se está aplicando el artículo IV y sugerirá medios y arbitrios para promover los objetivos en él establecidos". El Consejo "también llevará a cabo una evaluación, con anterioridad a la conclusión de las negociaciones, de los resultados alcanzados desde el punto de vista de los objetivos del artículo IV". (Para obtener informes sobre las directrices, ver Raghavan (2000c; 2001a; 2001b; 2001c; 2001d)).

Los países en desarrollo, no obstante, todavía no tienen claro cómo podría hacerse la evaluación y sobre qué bases. Si quedara en manos de la Secretaría, probablemente cerca del final de las negociaciones -cuando la mayoría de la actual camada de negociadores haya sido reasignada y se haya ido- presentaría una evaluación, como hizo en diciembre de 2000, y una declaración que dé a entender -como lo hizo recientemente en el documento "GATS –Realidad y ficción"- que hay ganancias para los países en desarrollo con la liberalización y la eficiencia de los servicios.

Lamentablemente, los países en desarrollo no tienen la capacidad –individual o colectivamente- de realizar evaluaciones a escala nacional. Una forma posible de realizar una evaluación nacional podría ser a través de la aplicación de la teoría de las opciones de valoración.

Un experto de la UNCTAD, Andrew Cornford, en artículos elaborados para un seminario de la Red del Tercer Mundo realizado en setiembre de 2000, resumió ciertos elementos para utilizar la teoría de las opciones.

El éxito en el uso de la teoría de las opciones dependería de la disponibilidad de estimaciones razonablemente buenas y confiables de las ganancias o ingresos de las empresas. En la medida que diversos instrumentos de contabilidad distorsionan las estimaciones de ingresos y ganancias, su utilidad para la aplicación de la teoría de las opciones sería mucho menor. El colapso de la firma Enron y su presentación a bancarrota en Estados Unidos, así como las posteriores revelaciones sobre dicha empresa al igual que sobre otras firmas destacadas y prestigiosas, plantea serios interrogantes al respecto. Hay una técnica ampliamente practicada de "vehículos con fines especiales" y otros que implican créditos cruzados y derivados que se utilizan para esconder el estado real de una empresa y sus actividades, y esto se hace con la ayuda de bancos, empresas auditoras y contables, y abogados. Todo esto indica que el GATS y las rondas de liberalización de los servicios se basan en ciertos supuestos que no son válidos, y la falta de datos claros complica los problemas de los países, más aún de los países en desarrollo. Los problemas pueden afectar a todos los sectores de servicios, especialmente los sectores financiero y de telecomunicaciones que fueron desregulados y liberalizados después de Marrakech, y varios de los servicios profesionales independientes. Por lo tanto, las evaluaciones del comercio de servicios no pueden ser encomendadas a las organizaciones internacionales, con la estrecha relación que éstas tienen con las empresas.

Necesidad de mayor acción y estudio

Actualmente, incluso los compromisos limitados en materia de suministro de servicios a través del movimiento de personas físicas -el cuarto modo de suministro de servicios- ha sido prácticamente abolido en los países industrializados debido a las restricciones y leyes de inmigración y visa. Es necesario resolver este desequilibrio, tal vez estipulando la posibilidad de un proceso de adjudicación externo para las restricciones en materia de visa -salvo en casos que implique "seguridad nacional", donde la autoridad decisoria debe estar investida en autoridades gubernamentales de alto nivel- sobre el movimiento temporario de personas para el suministro de servicios.

Los países industrializados también podrían adoptar medidas para fomentar la importación de servicios de los países en desarrollo por sus empresas -a través, por ejemplo, de otorgar incentivos especiales a los importadores- y en sus propios procesos de contratación pública.

Antes de que los países en desarrollo adopten más compromisos, también hay que resolver la cuestión de los datos, y llegar a un acuerdo en torno a cómo se recaban los datos sobre servicios a escala nacional y se cotejan a escala internacional en los cuatro modos de suministro. Mientras tanto, los países en desarrollo (bancos centrales y otras autoridades de regulación) deben realizar ciertos estudios de sus propias estimaciones de los datos nacionales.

La cuestión de los datos es importante no sólo por el proceso de liberalización sino también en términos del tema de las salvaguardias. Un país que busque aplicar salvaguardias puede verse forzado a justificar sus acciones demostrando que el aumento de las importaciones afecta negativamente al sector nacional. Y no puede hacerlo sin datos adecuados.

Esto es aparte del problema de cómo podrían aplicarse las salvaguardias en primer lugar, es decir, con respecto al suministro de servicios de un banco extranjero a través del modo de la presencia comercial. Este es un terreno plagado de dificultades. Los países en desarrollo negociadores de 1993 y 1994 intentaron asegurar que para el sector servicios se pudiera negociar un acuerdo de salvaguardias al estilo del acuerdo del GATT. Sin embargo, las consultas informales preliminares del grupo de trabajo del GATS en ese tema demostraron las dificultades en juego.

Por ejemplo, ¿cuál sería la situación en términos de la capacidad de una compañía o filial extranjera registrada de acuerdo a las leyes nacionales y a la cual se le otorga trato nacional para dirigirse a los tribunales nacionales? ¿Cómo podrían aplicarse salvaguardias temporales contra, digamos, un banco extranjero, pidiéndole que no tome más depósitos, que no participe en actividades particulares o que reduzca sus actividades?

Sin estudios especializados adecuados, un acuerdo de salvaguardias urgentes podría con toda facilidad crear mayores desequilibrios: es fácil aplicar tales salvaguardias con respecto al cuarto modo de suministro (movimiento de personas físicas), pero puede surgir una serie de problemas con respecto al tercer modo (presencia comercial). Y con la expansión (y explosión) de Internet, los países podrían incluso encontrar dificultades para aplicar salvaguardias con relación al suministro transfronterizo.

Tal vez sea necesario realizar estudios técnicos en esos ámbitos antes de obtener respuestas claras. Pero hay una cosa que parece obvia: a los países en desarrollo no les conviene asumir más compromisos en la OMC/GATS sin realizar un estudio adecuado y obtener las debidas respuestas a esas preguntas. Con los conocimientos con que actualmente se cuenta y dado que las estadísticas internacionales -en la base de las estadísticas recabadas a escala nacional de acuerdo con las recomendaciones del manual adoptado por la Asamblea General de la ONU- no podrán brindar datos pormenorizados del comercio de servicios -tal como está definido en el GATS-, los países en desarrollo harían bien en no contraer más compromisos.

Referencias

Das, Bhagirath Lal (1998), The WTO Agreements: Deficiencies, Imbalances and Required Changes, Red del Tercer Mundo, Penang.

- (2000a), "Agriculture talks must first set right UR inequities", SUNS #4704, 10 de julio.

- (2000b), "GATS negotiations should first reduce current imbalance", SUNS #4709, 17 de julio.

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* Desde que se escribió este documento y fue presentado en un seminario para países en desarrollo en marzo de 2001 –después de Seattle, y en el contexto de las negociaciones sobre agricultura y servicios cuyo inicio fuera encomendado para el 1º de enero de 2000-, la OMC realizó una reunión Ministerial en Doha, Qatar, y se acordó e inició un nuevo programa de trabajo que en realidad es una nueva ronda de negociaciones multilaterales, en la que los principales países industrializados intentan incluir, negociar y redactar nuevas normas que por efecto acumulativo terminarán por desvanecer el panorama del Sur. La nueva ronda de negociaciones sobre servicios actualmente en marcha ha sido integrada al programa de trabajo de Doha, con el mandato de concluir en enero de 2005, como parte del "compromiso único" de la nueva ronda.