No. 162 - Noviembre 2002

La OMC a un año de Doha

¿Empantanamiento en temas de aplicación y trato especial y diferenciado?

por Chakravarthi Raghavan

El último inventario de los avances en la aplicación del programa de trabajo de Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC) dan indicios de que correría peligro el plazo de fin de año para avanzar en dos temas de crucial importancia para los países en desarrollo.

A juzgar por los informes del avance de las conversaciones en diversos grupos de negociación, las evaluaciones realizadas en la reunión del 3 y 4 de octubre del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y los comentarios de los principales países industrializados, los países en desarrollo se enfrentan a la perspectiva de que les vuelvan a cometer otro fraude con relación al programa de trabajo de Doha en los sectores por ellos definidos –individual y colectivamente- como prioritarios.

La reunión del 3 y 4 de octubre fue la primera del CNC desde que el 1 de setiembre de 2002 Supachai Panitchpakdi reemplazó a Mike Moore en el cargo de director general de la OMC, y por lo tanto también de presidente del CNC. Los diplomáticos de comercio manifestaron que su predecesor había actuado exclusivamente como un presidente "que pasaba el micrófono" a varios oradores, y que Supachai anunció, tanto al principio como al final, su intención de participar activamente con los presidentes de los diversos grupos de negociación para asegurar que se hicieran avances y se cumplieran los diversos plazos, en especial el referido a la conclusión. El año pasado, la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC había encomendado al CNC la tarea de supervisar el proceso general de las negociaciones resultantes del programa de trabajo de Doha.

En la reunión, Supachai presentó a sus subdirectores generales, tres de los cuales estaban presentes: Roderick Abbott, Kipkorir Aly Azad Rana y Rufus Yerxa (el cuarto es Francisco Thompson-Flores). Funcionarios de comercio dijeron que Yerxa se encargará de las cuestiones legales, mientras que Abbott analizará las institucionales y Rana, de Kenia, hará un seguimiento de los programas de ayuda técnica y creación de capacidad.

En el CNC, al mundo en desarrollo le quedó claro, por ejemplo, que la OMC no sólo incumplió el plazo de julio para concluir el trabajo sobre los temas transectoriales especiales y de trato especial y diferenciado, sino que es posible que el nuevo plazo de diciembre de 2002 tampoco dé ningún resultado y tan solo habría meros esfuerzos por realizar "avances sustanciales" en lo que ahora es presentado por la Unión Europea, Estados Unidos y otras potencias industrializadas como un tema "muy complejo". El programa de trabajo de Doha instruyó al Comité sobre Comercio y Desarrollo de la OMC que informara al Consejo General con recomendaciones claras de adoptar una decisión que fortaleciera las disposiciones de trato especial y diferenciado en los acuerdos de la OMC y las hiciera "más precisas, efectivas y funcionales". Este plazo fue posteriormente ampliado por el Consejo General al 31 de diciembre de 2002.

El panorama resulta igualmente vidrioso en cuanto a las "cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación". La Declaración Ministerial de Doha (en el párrafo 12) conviene en que las negociaciones sobre esas cuestiones serán parte integrante del programa de trabajo establecido, y en que algunas se tratarán como parte de los mandatos de negociación específicos previstos en la declaración, y otras con carácter prioritario por los órganos competentes de la OMC, no más tarde del final de 2002, con miras a una acción apropiada. Supachai, quien escuchó los diversos puntos de vista, manifestó al final que la Secretaría de la OMC producirá un documento sobre "plazos revisados" –varios plazos de aquí a diciembre para los órganos de negociación y el CNC- y subrayó la necesidad de mirar más allá de la próxima Conferencia Ministerial, que se realizará en setiembre de 2003 en Cancún, México.

El director general de la OMC resumió las opiniones expresadas en la reunión e identificó los temas de agricultura, trato especial y diferenciado y Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS), en ese orden, como unos de los más controvertidos que requieren un arduo trabajo en todos los aspectos, para lograr consenso.

Supachai también habló de la aprobación al programa de la OMC que diera la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable celebrada en agosto en Johannesburgo. "Todos tienen que hacer concesiones para que el resultado de la ronda sea exitoso", manifestó, mencionando, con relación a agricultura, la necesidad de combinar "realismo" -un término que para Europa, Japón y otros países tiene el significado de moderar las demandas que se les hacen en materia de apoyo interno, acceso a los mercados y subvenciones a las exportaciones y créditos en el sector- con "flexibilidad", presumiblemente de los países con proteccionismo agrícola.

Sectores prioritarios

Después que los presidentes de diversos grupos y órganos de negociación presentaron en el CNC los informes sobre los avances de cada grupo y sector, el embajador de Malasia, M. Supperamaniam, quien preside el "grupo informal de países en desarrollo" de la OMC, dirigió la atención del CNC a "dos elementos importantes" del Programa de Doha para el Desarrollo: las cuestiones de aplicación y el trabajo sobre trato especial y diferenciado cuyo plazo es diciembre de 2002.

Sobre las cuestiones de aplicación, también dirigió la atención al párrafo 12(b) de la Declaración Ministerial de Doha, que decidió que los órganos competentes de la OMC debían informar al CNC a más tardar a fines de 2002, con miras a una acción apropiada en algunos de esos temas.

Con relación al trato especial y diferenciado, Supperamaniam señaló que los ministros habían acordado en Doha que todas las disposiciones sobre esa cuestión serían analizadas con miras a fortalecerlas y hacerlas más precisas, efectivas y funcionales. El Comité de Comercio y Desarrollo sería el encargado de llevar a cabo esa tarea e informar al Consejo General con recomendaciones claras para adoptar una decisión en julio de 2002. Sin embargo, el CCD no concluyó la labor dentro del plazo y el 31 de julio el Consejo General lo extendió hasta el 31 de diciembre.

"Los países en desarrollo dan máxima importancia a estas cuestiones, que son componentes importantes del Programa para el Desarrollo acordado en Doha", expresó Suppermaniam.

Todos estos temas fueron presentados para su discusión por los países en desarrollo durante el proceso preparatorio de la Conferencia Ministerial de Seattle de 1999, y desde entonces han estado en discusión. Los países en desarrollo querrían ver que se los tratara con carácter prioritario. Han estado participando activamente en los diversos órganos de la OMC en los cuales se estudian, y les preocupa la falta de avances en las cuestiones de aplicación y trato especial y diferenciado, así como de otros temas de fundamental interés para ellos.

"Si se culmina a tiempo el trabajo en esos temas, los países en desarrollo –la mayoría de los cuales disponen de recursos limitados- podrán participar más de las negociaciones. A los países en desarrollo les gustaría dirigir la atención del CNC a la necesidad de cumplir los plazos acordados en Doha. La culminación del trabajo en esos temas dentro de los plazos también tendría un impacto positivo en los avances del trabajo en otros sectores del Programa de Doha para el Desarrollo".

Las declaraciones pronunciadas en nombre del Grupo Africano de países y de los países menos adelantados (PMA), ambas presentadas por Zimbabwe, enviaron el mismo mensaje sobre las cuestiones de aplicación y trato especial y diferenciado, así como sobre el tema de los TRIPS y la salud pública, en que se pidió al Consejo sobre TRIPS de la OMC que resolviera, también para diciembre de este año, el problema que enfrentan los países con insuficiente o ninguna capacidad de fabricación de medicamentos cuando se aseguran el acceso a drogas esenciales mediante la concesión obligatoria de licencias para importarlas de países en tengan esa capacidad. La declaración de PMA también se refería a la necesidad de que los países industrializados pongan en práctica los compromisos emanados del Artículo 66.2 del Acuerdo sobre TRIPS, de ofrecer incentivos a sus empresas para transferir tecnología a los PMA.

La Unión Europea manifestó que tenía un compromiso total con el Programa de Doha para el Desarrollo, y evaluó que las conversaciones sobre agricultura habían tenido un buen inicio, pero subrayó la necesidad de que las propuestas fueran presentadas de "manera realista".

En la Ronda Uruguay de negociaciones que dio nacimiento a la OMC, se persuadió a los países en desarrollo a que continuaran, sobre la base de promesas de trato especial y diferenciado y más oportunidades de exportación en el comercio de mercancías –en especial del sector de agricultura- a cambio de que asumieran más obligaciones tanto en el comercio de mercancías como en nuevos sectores. Pero al final de todo el proceso se encontraron con que habían obtenido muy poco, si no es que habían incluso incurrido en algunas pérdidas. Tanto es así que el experto comercial Bhagirath Lal Das, ex representante de India ante el GATT, lo describió como un fraude perpetrado al mundo en desarrollo.

Una evaluación negativa

En un capítulo del libro "Governing Globalization", un estudio elaborado por el World Institute for Development Economics Research (WIDER) de la Universidad de las Naciones Unidas y publicado por Oxford University Press, SP Shukla, quien negoció los compromisos que condujeron a la Declaración de Punta del Este que dio lanzamiento a la Ronda Uruguay, extrajo resultados igualmente negativos del resultado y el cambio de paradigma, que provoca nuevas asimetrías y desigualdades para el mundo en desarrollo.

Shukla señala la reacción considerable que ha habido contra la OMC así como la búsqueda de una armonización de las políticas internas, y exhorta a pensar en la posibilidad de detener las nuevas negociaciones que procuran lograr compromisos nuevos en sectores nuevos. Propone que se tome la decisión de que sólo sobre una base plurilateral se adoptarán nuevos acuerdos, que vayan más allá del comercio de mercancías tradicional. También exhorta a evaluar y desmantelar los acuerdos sobre TRIPS y servicios, así como el Entendimiento de Solución de Diferencias, con sus disposiciones de represalia cruzada. En el contexto de los complejos temas que van más allá del comercio transfronterizo en los acuerdos de la OMC, Shukla manifiesta que no tiene sentido hablar de "peso comercial" en los procesos de toma de decisiones de la OMC. Argumenta que es necesario que los países en desarrollo se afirmen colectivamente y rompan con el uso del consenso de unos pocos que dictan el programa de la OMC, y que insistan en el recurso de votar.

El descontento y la considerable reacción generados en los países en desarrollo forzaron a sus negociadores comerciales a plantear estas cuestiones bajo la rúbrica de los temas de aplicación, pero no llegan a ninguna parte. De igual forma, han estado tratando de aquietar la oposición interna a las crecientes cargas y obligaciones que implicaría una nueva ronda de negociaciones de la OMC, hablando sobre las garantías que tienen en materia de trato especial y diferenciado.

En la reunión del CNC del 3 y 4 de octubre, los países en desarrollo, tanto colectivamente -representados por Malasia en la Presidencia del grupo informal de países en desarrollo en la OMC- como en declaraciones individuales, destacaron la máxima prioridad que daban a las cuestiones de aplicación y de trato especial y diferenciado, y la necesidad de cumplir con los plazos.

En el mejor de los casos obtuvieron promesas (de Estados Unidos y la Unión Europea) de tratar de lograr "avances sustanciales" para el plazo de diciembre, mientras les hablaban de las grandes diferencias en las situaciones de los países en desarrollo y la complejidad del tema.

Y si bien no hay señales de que se llegue a alguna decisión sobre el tema de trato especial y diferenciado para el plazo de diciembre, tal como se requería, Estados Unidos, la Unión Europea y otros países hablaron de su apoyo a un "mecanismo de control", una idea que se presentaba similitud con una de las propuestas de un documento del Grupo Africano, y de llegar a un acuerdo sobre eso en diciembre.

Los funcionarios de comercio que intentaron presentar esto como un resultado positivo de la reunión del CNC se vieron en dificultades para explicar qué haría un mecanismo de control cuando el mandato de Doha sobre trato especial y diferenciado continúa incumplido y cuando el problema actual que rodea a las disposiciones de trato especial y diferenciado en los acuerdos de la OMC ha sido precisamente su lenguaje declarativo y exhortatorio, desprovisto de contenido concreto.

Un indicio del abordaje que recibe el trato especial y diferenciado ha sido que el Comité de Comercio y Desarrollo, que mantiene sesiones especiales para resolver esta cuestión como prioridad y culminar su trabajo en diciembre, no ha podido conseguir salas de reunión. Primero le pidieron que se reuniera de tarde, entre las 18 y las 20 horas, y luego durante el almuerzo.

Los funcionarios de comercio y algunos diplomáticos procuraron explicar que el Comité de Comercio y Desarrollo debía haber concluido su ejercicio para fines de julio, y por eso la Secretaría de la OMC no había previsto reunirse más allá de esa fecha, y que podían pedir salas de reunión al Servicio de Conferencias de la OMC ¡sólo después de que en julio se tomara la decisión de extender el plazo para fines de diciembre!

Sin embargo, el grupo de negociación sobre acceso al mercado de productos no agrícolas -un sector donde los demandantes son los países industrializados y al mundo en desarrollo se le reclama que reduzca los aranceles y dé más concesiones, y donde el estancamiento sobre las fechas para negociar modalidades sólo se resolvió en julio- pudo obtener las salas y el espacio necesario.

Un solo resultado positivo para el Sur

El único resultado de la reunión del CNC fue que Supachai registrara el sentimiento generalizado, expresado por el mundo en desarrollo, y dijera que uno de los nuevos subdirectores, Roderick Abbott, analizaría esta situación e intentaría acomodar los programas y el calendario de las reuniones y salas.

Mientras los países en desarrollo subrayaron la importancia de cumplir el plazo de diciembre sobre aplicación y trato especial y diferenciado, Estados Unidos y la Unión Europea hablaron de lograr un "avance sustancial" en esos temas, más que del requisito de Doha de culminar las conversaciones en torno a ellos, como asunto prioritario, y adoptar decisiones o concluir los acuerdos.

En otros comentarios e intervenciones en el CNC, China hizo hincapié en que el programa de trabajo y las negociaciones de Doha sean utilizados para revertir los desequilibrios entre los países industrializados y en desarrollo, resultantes de las anteriores rondas de comercio.

India habló de la importancia de tener un programa de trabajo equilibrado y de los temas de prioridad para el mundo en desarrollo. El incumplimiento de los plazos recargará a las delegaciones más pequeñas.

Argentina se centró en el sector agrícola y se quejó de la falta de voluntad política de parte de algunos para negociar.

La Unión Europea también habló de la necesidad de "construir puentes" y dijo que el trato especial y diferenciado es una cuestión compleja y complicada que afecta a países en diferentes estadios de desarrollo.

Varios miembros del Grupo Cairns (de países exportadores agrícolas) expresaron la importancia que otorgan a la agricultura y la necesidad de reducir y eliminar la protección y el apoyo a la agricultura del Norte.

Malasia, hablando en su nombre, se refirió a la regla del consenso, y manifestó su preocupación de que se procure eludir los problemas fundamentales. Los intereses de los países en desarrollo deben ocupar el centro de atención de la institución. Es necesario cumplir los plazos prometidos, y a determinada altura del año próximo, bastante antes de la Conferencia Ministerial de Cancún, debe haber una evaluación sobre en torno a qué se podría -de manera realista- lograr consenso y las cuestiones controvertidas que no exijan consenso deben ser eliminadas de la agenda. No convendría pasar todos los temas a los ministros.

Brasil también resaltó la importancia de los plazos de diciembre y coincidió en que no hay que recargar el programa de Cancún. La agricultura es clave, y también temas como las subvenciones.

Japón se hizo eco de las opiniones de la Unión Europea sobre la necesidad de que las propuestas sobre agricultura sean "realistas y pragmáticas".

México, el anfitrión de la próxima Conferencia Ministerial, habló de la necesidad de establecer prioridades dentro de las cuestiones de aplicación y se opuso a las sugerencias de realizar reuniones de noche y temprano en la mañana para superar los problemas de falta de salones. Es necesario reestructurar el programa de trabajo.

Sudáfrica se refirió a la importancia del apoyo técnico y dijo que hay que poner énfasis en la calidad y en una evaluación adecuada de las necesidades. El representante sudafricano también criticó los intentos de organizar la "cooperación técnica" o el apoyo a eventos como forma de lograr que determinados países traigan a sus expertos para promover sus puntos de vista. Los diplomáticos comerciales manifestaron luego que, aparentemente, la protesta de Sudáfrica estaría relacionada con un intento de Estados Unidos de organizar en ese país una reunión para 10 o 12 países africanos con la idea de traer expertos estadounidenses para presentar sus opiniones a esos países. (SUNS)