No. 163 - Diciembre 2002

Gobernanza mundial

Reforma de instituciones existentes y creación de otras

por Chakravarthi Raghavan

El argumento central de un conjunto de ensayos recientemente publicados que promueve cambios estructurales en las instituciones de Bretton Woods, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), es que habría que reformar los sistemas existentes y crear nuevas instituciones para lograr una gobernanza mundial democrática.

El mundo ha cambiado en forma considerable, sobre todo durante la última década, y es necesario cambiar los sistemas e instituciones existentes, además de crear nuevos, para enfrentar los nuevos desafíos, así como para superar la ausencia de democracia en la gobernanza de dichas instituciones.

Este es el principal argumento del libro Governing Globalization (Oxford University Press, 393 páginas), editado por el reconocido académico indio Deepak Nayyar, vicerrector de la Universidad de Nueva Delhi. El libro contiene ensayos de varios autores que participaron en un proyecto de investigación iniciado hace cuatro años en el Instituto Mundial para el Desarrollo de la Investigación Económica de la Universidad de las Naciones Unidas (WIDER).

La obra fue presentada el 16 de octubre en Ginebra, en una conferencia de prensa a cargo de Nayyar y de Yilmaz Akyüz, director de Estrategias de Globalización y Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Las dos instituciones de Bretton Woods –el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI)- tienen un gobierno antidemocrático, mientras que la Organización Mundial de Comercio (OMC), teóricamente democrática por el gobierno del consenso, tampoco lo es en la práctica debido a las decisiones de "sala verde" y otros procedimientos, sostuvo Nayyar en la conferencia de prensa.

Hay un abanico de bienes públicos cuyo suministro o regulación ya no puede hacerse a nivel nacional, y existen algunos "males públicos" que hay que regular y/o eliminar, también apelando a la cooperación internacional y a la reforma de las instituciones existentes, o a la creación de otras nuevas.

Nayyar manifestó su acuerdo con la creación de nuevas instituciones si es necesario y sugirió, por ejemplo, la idea de crear una Autoridad Financiera Mundial. Akyüz, en cambio, dijo a título personal que no apoya esa idea. Dada la situación actual del mundo y las relaciones de poder existentes, cualquier institución que se cree tendrá inevitablemente los mismos problemas de carencia de democracia que las ya existentes, como el FMI, el Banco Mundial y la OMC, opinó. Por lo tanto, manifestó su preferencia personal por cederle el espacio de las decisiones políticas a los países y sus gobiernos.

Nayyar, en su presentación de esta publicación en una reunión del Panel sobre Comercio y Desarrollo de la UNCTAD que se realizó el 15 de octubre, subrayó que los procesos de globalización están siendo liderados por el mercado. Pero Akyüz, por su parte, sostuvo en la conferencia de prensa que el comercio en agricultura, textiles, etc., no está realmente librado a las leyes del mercado sino que es consecuencia de las intervenciones de los gobiernos y de las políticas proteccionistas de los principales países ricos del mundo.

El estudio de WIDER llama a la propia Organización de las Naciones Unidas (ONU) a hacer cambios institucionales internos que incluyan la ampliación de la participación en el Consejo de Seguridad y la limitación del poder de veto de los miembros permanentes.

La gobernanza mundial no se refiere al gobierno del mundo, que no es factible, sino a un conjunto de instituciones y prácticas, combinadas con ciertas normas, que faciliten la cooperación entre Estados nacionales soberanos, grupos de la sociedad civil y empresas privadas, explican los autores de los ensayos.

Un informe basado en los artículos del libro decía que el mismo estaba dirigido a académicos, legisladores y representantes, diplomáticos, periodistas y ONGs. Sin embargo, Nayyar admitió que, en un mundo que cambia tan rápidamente, la demora que se produce entre el pausado estilo académico de investigación y la posibilidad de convertir a los resultados de la investigación en herramientas para los diplomáticos o para influir sobre la opinión pública (en este caso, dos o tres años), reduce su utilidad. Si bien los textos estuvieron a disposición durante un tiempo en el sitio web de UNU/WIDER, hubo problemas de derechos de autor planteados por los editores que dificultaron el acceso y el uso de los mismos.

El libro propone la creación de un sistema de representación en base a un panel ejecutivo de la OMC. Sin embargo, señaló Nayyar, cuando la Comisión sobre las Dimensiones Sociales de la Globalización de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) se reunió con el director de la OMC, Supachai Panitchpakdi, durante la semana del 14 de octubre, éste les dijo que los países miembros de la OMC, en un "retiro" de embajadores realizado el fin de semana, habían rechazado la idea, insistiendo en mantener el sistema de toma de decisiones por consenso.

En respuesta a la pregunta de por qué en las discusiones sobre problemas financieros que figuran en el libro no se menciona el impuesto Tobin, Akyüz, que colaboró con Andrew Cornford en la redacción de un capítulo sobre "Flujos de capital hacia los países en desarrollo y la reforma del sistema financiero internacional", declaró que dicho impuesto había sido un símbolo útil en manos de las ONG para mostrar su hostilidad hacia el modo en que se producen los flujos internacionales de capital privado. Sin embargo, aclaró: "Nunca pensé que un impuesto de ese tipo fuera la solución a los problemas de los países en desarrollo".

"El impuesto Tobin podría ser útil para los movimientos de capital privado entre mercados y países en períodos cortos de tiempo, pero no ayuda a los países en desarrollo a resolver el problema de fondos privados que ingresan durante dos o tres años y luego, repentinamente, salen del país. En tales situaciones, es importante establecer controles de capital y no abrir las cuentas de capital, ni liberalizar el sector financiero", explicó Akyüz.

Las instituciones de la gobernanza mundial

El libro señala que, con el fin de la Guerra Fría y la desaparición de la competencia entre dos sistemas, ha disminuido la urgencia de la cooperación, lo cual redunda en un decaimiento de la importancia y el papel de la ONU.

La autoridad moral de la ONU ha quedado gravemente dañada por el cumplimiento selectivo de sus leyes y principios, según las conveniencias de los países más ricos y poderosos. Esta situación ha empeorado debido a la carencia de democracia en su sistema de funcionamiento. La capacidad de respuesta de este organismo a los problemas de los tiempos que corren ha quedado reducida a la posibilidad de realizar reuniones mundiales, que son importantes foros sobre cuestiones que atañen a la opinión pública pero no alcanzan para solucionar problemas.

El FMI y el Banco Mundial han sido los principales defensores de las reformas económicas, pero ahora es tiempo de reformar a los reformadores, señalan los autores del libro. Hay que redefinir el papel del FMI. Las políticas de estabilización de este organismo resultaron estrategias para reducir el déficit o la inflación contrayendo la producción y el empleo. El FMI, que no responde ante los gobiernos, y mucho menos ante la opinión pública, sigue defendiendo los intereses de una parte de la comunidad internacional. "Ya es hora de que el FMI practique la transparencia de la que tanto habla"; también es necesario cambiar el modo de pensar de esta entidad.

El Banco Mundial también debe dejar de ser un prestador de dinero para convertirse en una institución más comprometida con el desarrollo. Debe cesar de manejar a las pequeñas economías mediante la imposición de condiciones para otorgar créditos.

En cuanto a la OMC, el libro pide que se acaben sus consultas de "sala verde". Al acceso a los mercados de los países en desarrollo, que ellos mismos han permitido, debe corresponder el acceso de los mismos a la tecnología. Los autores del libro piden que se estudie cuidadosamente la agenda para cambiar las normas de la OMC y previene contra la "fuerte tentación" de agregar puntos o acuerdos sobre un amplio abanico de temas dentro del ámbito de acción de esta institución, sobre todo debido a los mecanismos que tiene para hacer que se cumplan sus reglas y el derecho legal a la represalia.

Nayyar admitió que, debido a las demoras, varias discusiones planteadas en el libro han sido superadas por los hechos. En un mundo de desigualdades, es inevitable que sólo los ricos y los poderosos puedan crear sistemas institucionales para la gobernanza mundial. La experiencia histórica muestra que las crisis son catalizadores del cambio. La última guerra mundial y la depresión económica subsiguiente provocaron la creación de la ONU y las instituciones de Bretton Woods. "Este libro fue escrito con la esperanza de que el mundo no tenga que esperar a sufrir otra crisis de tales proporciones para contemplar e introducir cambios muy necesarios en la gobernanza mundial", sostiene Nayyar en su presentación.

El estudio indica también que ha llegado el momento de crear un sistema internacional de gobernanza para las empresas transnacionales, ya que el espacio económico de sus actividades se extiende mucho más allá del espacio geográfico que ocupan los países. "Los regímenes legales internacionales deberían ocuparse no sólo de los derechos, sino también de las obligaciones de las compañías internacionales", subrayan los autores del libro. "Hace falta disciplinar las prácticas comerciales restrictivas de las empresas transnacionales. En un mundo donde las actividades económicas de las grandes compañías trascienden las fronteras nacionales, se necesita también un régimen internacional de leyes antitrust", afirman.

Las normas para la gobernanza de las transnacionales deberían incorporarse al sistema de la ONU, quizá al amparo de la propuesta de crear un Consejo de Seguridad Económica dentro de dicha institución, se indica en el libro.

Migración

Un capítulo del libro de Nayyar se refiere al conflicto potencial entre la legislación de los países que restringen el movimiento de las personas por las fronteras y la economía de la globalización, que induce al movimiento transfronterizo de las personas.

La causa de esta inquietud es la casi completa ausencia de instituciones o normas internacionales en esta esfera. Otra causa de graves inquietudes es el problema de los inmigrantes ilegales, que viven en condiciones inhumanas y con "el riesgo siempre presente de la captura o la repatriación".

"Esta no es una simple cuestión de aplicación de las leyes. También hay connivencia entre los intermediarios y los empleadores, mientras los gobiernos hacen la vista gorda", explica Nayyar. "Se ha hecho mucho énfasis en las normas laborales, para alojarlas en la OMC. Pero hay escaso interés por los derechos de los trabajadores inmigrantes, previstos en oscuras convenciones de la OIT. Sin embargo, la legislación laboral y los derechos de los inmigrantes son dos caras de la misma moneda".

En cuanto al tema de la gobernanza, el autor señala que la preocupación por los países y las personas pobres debería formar parte de cualquier proyecto democrático para lograr la gobernanza mundial. "Es esencial influir y moldear las reglas del juego para que los países pobres y las personas pobres tengan un grado mayor de libertad en su camino hacia el desarrollo", sostiene Nayyar. "No alcanza con centrarse en los sistemas existentes y generar las instituciones que faltan. Es necesario reconocer también la importancia de contar con un nuevo equipo de actores que, a diferencia de los gobiernos, no trate de resolver los problemas desde la perspectiva del interés nacional".

"Es imposible imaginar una buena gobernanza en un mundo sin estados nacionales, igual que es imposible contar con una buena gobernanza en países sin gobierno", declaró Nayyar en la conferencia de prensa. (SUNS)