No. 163 - Diciembre 2002

Trato especial y diferenciado

A la caza de las promesas de Doha

por Chakravarthi Raghavan

Dado el tenor de las actuales conversaciones sobre trato especial y diferenciado, es posible que los países en desarrollo no logren obtener cláusulas más favorables en la Organización Mundial de Comercio (OMC) para mejorar su situación de relativa desventaja en el sistema multilateral de comercio.

El trato especial y diferenciado, necesario para corregir tanto los errores del pasado (cometido en las decisiones "relativas a la aplicación") como los de la nueva ronda de negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC), parece ahora una posibilidad más esquiva e ilusoria que durante la ronda anterior, la Ronda Uruguay. La única alternativa es que los países en desarrollo se unan y dejen claro que si no se toman decisiones sobre este asunto antes del nuevo plazo fijado para diciembre de este año, no habrá progresos en ninguna otra área. Sin embargo, esta posibilidad se basa más en la esperanza que en la experiencia pasada.

El trato especial y diferenciado podría resultar al menos tan ilusorio como se vio en el pasado en el trabajo de las Sesiones Especiales del Comité sobre Comercio y Desarrollo de la OMC que debía tratar este asunto por mandato de la Conferencia Ministerial de Doha, pero se vio sometido a las tácticas dilatorias de los países industrializados. Además, los últimos comentarios que hizo el nuevo director de la OMC, Supachai Panitchpakdi, en la Junta sobre Comercio y Desarrollo (Trade and Development Board) de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) son motivo suficiente para inquietarse.

En el segmento informal e interactivo de la Junta, el 7 de octubre, Supachai esbozó la idea de "graduar" el trato especial y diferenciado a los países en desarrollo. Supachai sostuvo que se necesita un enfoque "cauto y prudente" para lograr un acuerdo antes del plazo fijado para diciembre de este año, a fin de que el trato especial y diferenciado no se convierta en una "cláusula de escape" de las reformas económicas. El director de la OMC agregó que hay que resolver otros dos asuntos: si las cláusulas sobre trato especial y diferenciado se pueden aplicar a todos los acuerdos de la OMC o si habría variantes entre unos y otros; y cómo tratar el tema de la graduación.

El problema de graduación, lamentablemente para Supachai, no es el punto: el problema es la ausencia de criterios objetivos que se aplicarán a nivel multilateral. El ingreso por habitante no es un criterio, como quedó establecido en el Informe sobre Comercio y Desarrollo 2002 (capítulo III).

Según el mandato de Doha, en julio, el Comité sobre Comercio y Desarrollo de la OMC debía darle al Consejo General recomendaciones claras acerca de cómo lograr que los acuerdos del organismo fueran más precisos, efectivos y operativos. El plazo establecido no se pudo respetar y se extendió hasta el 31 de diciembre de este año.

Se supone que el tema del trato especial y diferenciado es prioritario pero, además de haberse salteado ya un plazo, la Sesión Especial del Comité sobre Comercio y Desarrollo no logra siquiera fijar reuniones, a menos que sus miembros acepten participar de sesiones "informales" durante el almuerzo o al final de la tarde, cuando los intérpretes suelen no estar presentes y no se hace ningún registro de lo que se habla.

La reunión del 7 de octubre de la Sesión Especial del Comité de Comercio y Desarrollo (ver artículo siguiente) se pospuso alrededor de las seis de la tarde y quien debía fijar la nueva reunión para seguir con las discusiones (según la disponibilidad de espacio de reunión e intérpretes), era el presidente del Comité, declararon algunos representantes comerciales.

La historia del trato (no tan) especial y diferenciado

El tema del trato especial y diferenciado a los países en desarrollo surgió al final de la Ronda Tokyo de negociaciones de comercio multilateral, en la Cláusula Habilitante de 1979, utilizada por Estados Unidos y la entonces Comunidad Europea para evitar que los países en desarrollo adoptaran el concepto de Raul Prebisch sobre trato preferencial para dichos países en el comercio internacional (en aquellos tiempos, limitado a apenas el intercambio de bienes a través de fronteras).

Los países industrializados no estaban de acuerdo con las ideas de Prebisch y su esquema de preferencias comerciales generalizadas, no-recíprocas y antidiscriminatorias pero se vieron obligados a mostrar su acuerdo en la UNCTAD, utilizaron la Cláusula Habilitante (negociada en los cónclaves secretos de la "sala verde") para dirigir al mundo en desarrollo hacia una "integración" a la economía mundial. Y desde entonces, los países en desarrollo, siguen utilizando el trato preferencial como una consigna, como para convencerse de estar obteniendo algún beneficio.

Este concepto fue presentado durante la Ronda Uruguay y pasó a formar parte de la Declaración de Punta del Este –durante la Ronda- con la aceptación de los principales países industrializados, que sin embargo no tenían la menor intención de hacer algo más que los "mejores esfuerzos" establecidos en la parte IV del viejo GATT.

En las negociaciones, Estados Unidos y la Comunidad Europea alegaron que no podían asegurar el mismo trato especial y diferenciado a todos los países, utilizando a menudo el ejemplo maniqueo del contraste existente entre Corea del Sur y Singapur, por un lado, y Bangladesh y otros países menos adelantados, por otro.

Así, el mundo en desarrollo quedó dividido. Bangladesh quedó como líder de los países menos adelantados y como encargado de presentar propuestas para que dicho grupo de países reciba un trato más especial y diferenciado; y por otro lado, Corea del Sur, Singapur y otros países muy avanzados entre los del mundo en desarrollo, utilizan el argumento de la "solidaridad" para que también se les otorgue el trato especial y diferenciado.

Si bien estos países no apoyaron al resto de los principales países en desarrollo en otras áreas de decisión de políticas y a menudo adoptaron posturas mercantilistas más parecidas a las del mundo industrializado, los demás integrantes del mundo en desarrollo y otros grupos regionales apoyaron el principio del trato especial y diferenciado, y se opusieron a la graduación.

El verdadero punto, si hubiera que establecer una graduación, de las normas, principios y criterios acordados o acordables en forma multilateral, no ha sido tratado, si bien fue señalado una o dos veces en la UNCTAD por el entonces secretario general del organismo, Gamani Corea, y luego por el fallecido Kenneth Dadzie.

Pero luego, este concepto desapareció del léxico de la UNCTAD, ya que la Secretaría se ocupó de la limitación de su electorado en la etapa posterior a Bruselas, la de las negociaciones de la Ronda Uruguay, y algunos de los principales países en desarrollo empezaron a adoptar la idea de que, con la integración, obtendrían derechos y beneficios comerciales no discriminatorios. Sin embargo, esta esperanza se disipó rápidamente.

De todos modos, en la euforia de la economía neoliberal y su modelo de desarrollo de liberalización comercial unilateral para incrementar el comercio, el crecimiento y el bienestar (teoría promovida por las instituciones de Bretton Woods y la Secretaría del GATT, en defensa de la "ideología del libre comercio", pero sin pruebas empíricas de dichos beneficios), muchos gobiernos del mundo en desarrollo empezaron a adoptar ese discurso y la jerga correspondiente. Sin embargo, durante todo el proceso de negociaciones, Estados Unidos, la Comunidad Europea, Japón y Canadá rechazaron al "libre comercio" como principio fundamental de su conducta.

Fue en ese contexto que se incluyeron referencias más o menos ilusorias al trato especial y diferenciado en varios acuerdos de la OMC. Sin embargo, hasta los últimos meses de 1993, ninguno de los gobiernos del mundo en desarrollo –y mucho menos los parlamentos, en los países dónde existían- tenía idea de que todos los acuerdos quedarían juntos en un solo paquete y que se le exigiría la aceptación del mismo, en su totalidad, a cada país. El concepto de "emprendimiento único", que se empezó a utilizar, ni siquiera figuraba en el mandato original de Punta del Este o en el que se le dio en 1990 en Bruselas al entonces director general del GATT, Arthur Dunkel. Los ministros de Comercio del mundo en desarrollo ni siquiera informaron a los demás ministros o a la opinión pública.

Los países menos adelantados se sintieron muy felices de verse mencionados especialmente en los textos. Pero, en diciembre de 1993 y en las semanas anteriores a la conclusión formal de la Ronda Uruguay que se realizó en Marrakesh en abril de 1994, vieron que no se les otorgaba ninguna concesión arancelaria o comercial a los productos que ellos tenían interés en exportar a menos que hicieran algunas concesiones a los países industrializados, con los cuales debían negociar en forma bilateral.

Y los países en desarrollo, que creyeron que no deberían enfrentar más tratos discriminatorios en el futuro (como en el comercio de textiles y vestimenta, u otros productos de producción intensiva), se dieron cuenta al final de que dichos regímenes se mantendrían en la OMC durante otros 10 años. Además, la perspectiva era que, una vez transcurrido ese plazo, se utilizaran otras herramientas (como las acciones antidumping) para mantener a raya a sus productos competitivos.

Algunos de los países en desarrollo más avanzados, como los de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático(ASEAN), también pensaron que las nuevas obligaciones como las del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS), por ejemplo, sólo afectarían a otros gigantes como India y Brasil. Pero ahora, ellos también se ven afectados.

Apenas tres o cuatro años después de creada la OMC, todos los países en desarrollo empezaron a descubrir que se habían metido en una negociación fáustica, pero en la cual el diablo ni siquiera cumplía con lo prometido para esta vida a cambio del alma para la otra.

Punto muerto

Las cuestiones de aplicación y los pedidos de hacer efectivo el trato especial y diferenciado aparecieron en aquel contexto, primero en los preparativos de la Conferencia Ministerial de Seattle, en 1999, y luego en los de Doha.

A raíz de los ataques del 11 de setiembre, Estados Unidos y la Unión Europea se unieron rápidamente y utilizaron la OMC para lanzar una nueva ronda de negociaciones comerciales en Doha, adoptando el estilo democrático de Qatar a la hora de tomar decisiones. Prometieron abordar en forma urgente el tema del trato especial y diferenciado como parte de los problemas de aplicación, e incluir dicho trato especial y diferenciado como parte de las negociaciones.

Sin embargo, una vez más en las conversaciones de la OMC, los principales países industrializados plantean el problema de la heterogeneidad de los países en desarrollo y la necesidad de establecer diferencias entre países como Singapur y otras economías menores y menos desarrolladas.

Las Sesiones Especiales del Comité sobre Comercio y Desarrollo también plantean argumentos tautológicos sobre el significado del trato especial y diferenciado, así como otras cuestiones que superan ampliamente el mandato de Doha.

Teniendo en cuenta el estilo de la OMC, es posible que las grandes potencias generen un callejón sin salida y cambien el mandato de la Quinta Conferencia Ministerial que tendrá lugar el próximo año y que Supachai caracterizó en la reunión de la UNCTAD como un "examen de mediados del período", lo cual hizo que muchos observadores y representantes comerciales veteranos recordaran cuando se hizo una reunión en Punta del Este, en abril de 1989, para hacer un examen anticipado y se cambió el mandato con la ayuda del entonces director general del GATT.

Tal vez con cierta ingenuidad respecto del modo en que se realizan las negociaciones hoy en la OMC, Supachai, un reconocido economista que fue ministro en su país, Tailandia -cuyo principal interés durante la Ronda Uruguay, como miembro del Grupo Cairns, era que el arroz tuviera acceso a otros mercados-, intenta ahora convencer a los países en desarrollo -y a otras secretarías internacionales- de que contemplen las posibilidades de graduación y vean el modo de aprovecharlas.

No hubo oportunidad para discutir los temas planteados por Supachai. El tiempo se fue apenas en el planteo del tema durante la reunión de la UNCTAD, ya que el propósito de realizar una sesión interactiva en el foro único y abierto de la UNCTAD se limitó a una videoconferencia con algunos embajadores de Nueva York y en las declaraciones preparadas por la Unión Europea y otros. Por ejemplo, antes de empezar, Supachai había estado hablando de formar una suerte de cártel del acero para poder darle una nueva estructura a la industria siderúrgica mundial a fin de evitar los conflictos que generan las salvaguardias de Estados Unidos en este sector.

El 7 de octubre en la UNCTAD, también se refirió a las acciones de Tailandia para lograr que los países exportadores de arroz cooperaran entre sí para mantener o mejorar los precios y sugirió que se trata de una solución a los problemas de los exportadores de productos básicos debido al continuo deterioro de los términos de comercialización.

Pero si el comercio de acero y de arroz se puede organizar, ¿por qué no hacer lo mismo en otros sectores? ¿Cómo hacerlo? Y, ¿qué le hace esto al sistema de comercio multilateral y a sus normas?

No cabe duda de que este y otros asuntos serán discutidos –o ya se están discutiendo- en cónclaves secretos en la OMC ya que, a pesar de las protestas, aún se mantienen las secretas reuniones informales entre pocos miembros y los plenarios formales se utilizan sólo con el fin de dejar registros para uso de los paneles de solución de diferencias. Incluso las decisiones formales del Comité de Negociaciones Comerciales, que supervisan a la nueva ronda de negociaciones, pueden ignorarse a voluntad.

Por ejemplo, en febrero, el Comité de Negociaciones Comerciales no aceptó la sugerencia del presidente del Consejo General, Stuart Harbinson, de sólo tomar nota de su declaración sobre la organización de dicho Comité y las negociaciones, y sus miembros insistieron en que las estructuras de negociación fueran decisión del mismo Comité. Así, decidieron que todos los órganos de negociación estuvieran presididos por representantes comerciales de los países miembros en Ginebra. Sin embargo Harbinson, que ahora es jefe de gabinete de Supachai, sigue dirigiendo las negociaciones de agricultura porque eso sirve a los intereses de Estados Unidos y la Unión Europea, que así pueden controlar la dinámica de las conversaciones.

El concepto de trato especial y diferenciado, así como la cuestión de la graduación, son temas importantes de economía y desarrollo que no se pueden tratar en forma adecuada en las conversaciones de la OMC, dado el modo en el cual están estructuradas y se llevan a cabo, y no deberían siquiera incluirse en la agenda sin que se realicen discusiones abiertas y adecuadas en algún otro lado.

Pero la UNCTAD, que en su novena sesión de 1996 decidió asumir el papel de facilitadora de consensos, se convirtió luego –y la responsabilidad es de los propios países en desarrollo- en un foro donde algunas comisiones, comités y grupos de expertos tratan de convencer al mundo en desarrollo de aceptar por consenso agendas promovidas por las grandes potencias. (SUNS)