Nº 212-213 - enero/febrero 2007

Supresión del compartimento verde reduciría exportaciones de Estados Unidos y la Unión Europea en 40-50 por ciento

por Martin Khor

Las subvenciones agrícolas del compartimento verde han estimulado las exportaciones y producción agrícolas de numerosos países desarrollados, especialmente Estados Unidos y miembros de la Unión Europea. Tienen, pues, importantes efectos de distorsión del comercio y la producción, aun cuando en la OMC son designadas como subvenciones que “no tienen efectos de distorsión del comercio” y no están sujetas a un tope o a reglamentaciones de reducción.
Se estima que de eliminarse las subvenciones del compartimento verde las exportaciones agrícolas de Estados Unidos, la Unión Europea y Canadá disminuirían en 40-50 por ciento. La producción también caería en numerosos países desarrollados, mientras que la producción de los países en desarrollo crecería en 42.000 millones de dólares.
Estas conclusiones y estimaciones publicadas en el documento “Green Box Subsidies: A Theoretical and Empirical Assessment” (Subvenciones del Compartimento Verde: una evaluación teórica y empírica), elaborado por el Equipo de India de la UNCTAD, tienen importantes consecuencias para las negociaciones actuales de la Ronda de Doha de la OMC. Las conversaciones se suspendieron en julio del año pasado, cuando otros países rechazaron la oferta de Estados Unidos de topear en 23.000 millones de dólares sus subvenciones agrícolas “que tienen efectos de distorsión del comercio”.
Si Estados Unidos hiciera un nuevo compromiso de reducir el tope por debajo de 20.000 millones de dólares -que es la suma real destinada a las subvenciones con efectos de distorsión del comercio-, podría dar pie a una reanudación de las conversaciones de la Ronda de Doha.
No obstante, de los resultados aportados por el documento de la UNCTAD surge que las nuevas ofertas esperadas de Estados Unidos no serán significativas si no reduce además sus subvenciones del compartimento verde, o si traslada aún más subvenciones al compartimento verde, el cual supuestamente “no tiene efectos de distorsión del comercio”.
Para que los países en desarrollo perciban efectos positivos resulta importante que también se incluyan reglamentaciones nuevas y efectivas para las subvenciones del compartimento verde.
Entre los principales resultados del documento figura: * La eliminación de las subvenciones del compartimento verde provocaría una caída de 40-50 por ciento de las exportaciones agrícolas: Estados Unidos (disminución de 39 por ciento), la Unión Europea (45 por ciento) y Canadá (46 por ciento), y descensos aún mayores para Japón (66 por ciento) y Suiza (78 por ciento). En contraste, los países en desarrollo verían aumentadas sus exportaciones agrícolas en un promedio de 22 por ciento. Los principales beneficiados serían India (un aumento del 22 por ciento), Brasil (21 por ciento) y Sudáfrica (25 por ciento).
* La supresión de las subvenciones del compartimento verde también cambiaría el panorama mundial de la producción. La producción caería en la Unión Europea (en 53.800 millones de dólares), Estados Unidos (en 20.900 millones de dólares) y Canadá (en 8.100 millones de dólares), mientras que se incrementaría en los países en desarrollo en 41.900 millones de dólares, con ganancias importantes en Brasil (de 5.300 millones de dólares), México (4.400 millones), Argentina (2.500 millones), India (2.000 millones), Indonesia y Tailandia (1.800 millones), Sudáfrica (1.600 millones) y Malasia (1.400 millones de dólares).
* Las subvenciones del compartimento verde tienen un efecto muy importante en los costos de producción agrícola en los países desarrollados que más las utilizan, demostrando así que tienen efectos de distorsión sobre la producción y el comercio. Sin las subvenciones del compartimento verde, el costo aumentaría en 17 por ciento en la Unión Europea, 15 por ciento en Estados Unidos, 31 por ciento en Suiza, 16 por ciento en Canadá y 24 por ciento en Japón.
* La supresión de las subvenciones del compartimento verde también beneficiaría no solo a los exportadores agrícolas de los países en desarrollo sino también a los países importadores netos de alimentos. Su producción agrícola aumentaría cuatro por ciento, las importaciones disminuirían en 10 por ciento y las exportaciones crecerían en 23 por ciento.
* La supresión de las subvenciones del compartimento verde provocaría en los países en desarrollo un incremento promedio del empleo agrícola de cuatro por ciento. Los más beneficiados serían Malasia (11 por ciento), Sudáfrica, Chile y Tailandia (siete por ciento), Brasil y Marruecos (seis por ciento), Argentina (cinco por ciento) e Indonesia (cuatro por ciento). En contraste, habría reducción del empleo agrícola en la Unión Europea (de 5,8 por ciento), Estados Unidos (2,4 por ciento), Canadá (9,9 por ciento) y Suiza (ocho por ciento), mientras que también habría un incremento en algunos países desarrollados, en especial Australia y Noruega.
Comentando sobre los resultados empíricos, en el documento se dice: “Por lo tanto, puede concluirse con seguridad que las subvenciones del compartimento verde ofrecidas por los países desarrollados incrementan la producción y tienen efectos de distorsión del comercio”.
En el documento se explica la conexión entre las subvenciones del compartimento verde, los costos de producción y los niveles de producción y de las exportaciones. La reducción de las subvenciones del compartimento verde elevará los costos de producción, lo que a su vez aumentará los precios de exportación de los países que proporcionan importantes sumas de subvenciones del compartimento verde.
Los precios de las exportaciones de la Unión Europea, Estados Unidos, Japón, Canadá, Corea y Suiza se verían aumentados por el gran incremento de su costo como consecuencia de la reducción de las subvenciones del compartimento verde. El aumento de los precios reducirá la demanda de sus exportaciones y su participación en el mercado mundial se reduciría.
Al hacer las estimaciones –la mayoría de las cuales se refieren al año 2000– el documento tiene el cuidado de no exagerar los efectos de distorsión del compartimento verde. No incluye en sus cálculos la cantidad total de las subvenciones del compartimento verde, y excluye ciertos tipos que considera puede justificarse mantener.
“Las subvenciones ofrecidas como ayuda alimentaria con fines de la seguridad alimentaria o para la contratación pública o el socorro en casos de desastres naturales han sido eliminadas de los cálculos para lograr una estimación ajustada de las subvenciones del compartimento verde”, se explica en el documento. “Aun cuando tengan efectos de distorsión del comercio, tal vez sea necesario conservar esas subvenciones ofrecidas en gran medida por razones humanitarias o para resolver la seguridad alimentaria de los grupos de menores ingresos. Por tanto, en los cálculos de este documento solo se ha utilizado las subvenciones del compartimento verde ajustadas”.
A pesar de tomar en cuenta solo parte de las subvenciones del compartimento verde, el documento encuentra efectos de distorsión muy importantes.
Concluye que la eliminación de las subvenciones del compartimento verde redistribuiría la producción mundial a favor de productores agrícolas competitivos, especialmente países en desarrollo.
“Además, el documento demuestra cómo las exportaciones de los países en desarrollo e incluso de los países menos adelantados (PMA) pueden registrar un incremento, mientras que el comercio mundial general se reduce como consecuencia de la caída de las exportaciones de la Unión Europea, Estados Unidos, Canadá, etc. Países desarrollados competitivos tales como Australia, también tienen posibilidades de beneficiarse con la supresión de las subvenciones del compartimento verde”.
“Estados Unidos, la Unión Europea y Canadá verían sus exportaciones reducidas en 40 por ciento o más, mientras que Suiza y Japón experimentarían reducciones de más de 60 por ciento. En la mayoría de los países en desarrollo sus exportaciones registrarían un aumento de aproximadamente un 20 por ciento. Incluso los PMA tendrían un aumento de sus exportaciones de 20 por ciento. Las exportaciones de Australia aumentarían más de 16 por ciento”.
El cambio de modelo del comercio internacional también ayudaría a cumplir los objetivos de desarrollo del Programa de Trabajo de Doha y además tendría efectos positivos sobre las formas de sustento. El empleo rural aumentaría en la mayoría de los países en desarrollo, mientras que caería en los países desarrollados, especialmente los que brindan subvenciones del compartimento verde.
A nivel mundial, el aumento del empleo de la mano de obra no calificada significaría una mitigación de la pobreza. Los PMA también experimentarían un aumento de la mano de obra calificada y no calificada. Se estima que el consiguiente incremento del empleo en la mayoría de los países en desarrollo se ubicaría entre tres y cinco por ciento, lo cual está muy por encima del índice de incremento natural de la fuerza de trabajo.
Los salarios también aumentarían un promedio de uno por ciento en los países en desarrollo, y los PMA registrarían el mayor aumento. Esto implica que los efectos de atenuación de la pobreza que tendría la reducción de las subvenciones del compartimento verde serían positivos e importantes.
El estudio también utilizó datos para analizar los efectos de las subvenciones del compartimento verde en cinco grandes cultivos de Estados Unidos en el periodo 1975-2004. Reveló que si se eliminaran las subvenciones del compartimento verde, el costo de producción aumentaría 16 por ciento. En lo que se refiere a los componentes específicos, en caso de que se suprimieran los servicios generales y los servicios ambientales, el costo de producción aumentaría 11 y 16 por ciento respectivamente. Si se suprimieran los pagos desconectados, el costo de producción aumentaría 4,6 por ciento.
“En resumen, este documento demuestra que las subvenciones del compartimento verde tienen efectos de distorsión de la producción y el comercio. Los efectos de la reducción de las subvenciones del compartimento verde serían positivos para los países en desarrollo, en especial los PMA. Además, esos efectos provocarían una mitigación de la pobreza ya que tendrían impactos positivos en los sectores más vulnerables de la sociedad. Por lo tanto es necesario que las negociaciones actuales aborden de manera urgente el tema de los criterios con los que se definen las subvenciones del compartimento verde en los países desarrollados, con miras a restringirlos”.
En el documento de la UNCTAD, en el cual se cita a otros documentos, se presentó una serie de datos muy interesante que muestra los efectos altamente significativos de las subvenciones internas de Estados Unidos en su conjunto. Se dice: “Los estudios revelan que en el marco de las políticas estadounidenses actuales, el costo de producción de los cultivos más significativos ha sido mucho mayor que los precios a los que éstos se venden. En el año 2001, los precios de venta estaban 23 por ciento por debajo del costo de producción en el caso del maíz, 48 por ciento en el trigo, 32 por ciento en la soja, 52 por ciento en el algodón y 45 por ciento en el arroz. En 2001, Estados Unidos tenía una participación importante en las exportaciones mundiales de estos productos básicos, que en el algodón llegaba a 35 por ciento, a más de 20 por ciento en el trigo y alrededor de 10 por ciento en el arroz”.
En el documento también se brindan datos sobre la naturaleza cambiante de las subvenciones internas en los principales países desarrollados, confirmando que ha habido un “traslado de compartimentos” desde el tipo de subvenciones (particularmente el compartimento ámbar) que las normas de la OMC dicen debe reducirse, hacia las subvenciones del compartimento verde, que no están sometidas a las mismas disciplinas.
En el documento se citan estudios que demuestran que las subvenciones del compartimento verde constituyen 50,4 por ciento del apoyo interno total de los países desarrollados. En 2001, Estados Unidos, la Unión Europea y Japón ofrecieron 96.000 millones de dólares en apoyo del compartimento verde, de los cuales 59.000 millones fueron otorgados para servicios generales y diversos tipos de pagos directos a productores.
Entre los miembros de la OMC, los mayores prestadores de subvenciones del compartimento verde en 2001 fueron por lejos Estados Unidos (50.672 millones de dólares), la Unión Europea (20.962 millones) y Japón (22.216 millones). En contrate, la mayoría de los países en desarrollo tienen niveles bajos de gasto en subvenciones del compartimento verde.
“El modelo del apoyo interno en Estados Unidos, la Unión Europea y Japón ha cambiado significativamente en los últimos años, y la proporción del componente del compartimento verde aumentó en el apoyo interno total, lo que comúnmente se conoce como cambio de compartimentos”, se dice en el informe.
Estados Unidos ha aumentado su gasto en el compartimento verde en una abultada suma. En el periodo 1986-1988, los programas que habrían calificado para el compartimento verde tenían un gasto total promedio de 26.000 millones de dólares. Entre 1996 y 1998, el gasto del compartimento verde había aumentado a un promedio de 50.000 millones de dólares.
En Estados Unidos, el compartimento verde representaba 75 por ciento del apoyo interno total en 1999, aumentando a 78 por ciento en 2001, mientras que los gastos del compartimento ámbar se redujeron a 22 por ciento con respecto al 25 por ciento del año 2000. Debido a que el gasto en las subvenciones del compartimento verde está exento de las limitaciones que impuso la OMC, Estados Unidos puede seguirle agregando a ese total.
En la Unión Europea y Japón, el fenómeno es más reciente: desde 1995 en adelante, los gastos de los compartimentos ámbar y azul se redujeron, mientras que el gasto en el compartimento verde aumentó o se mantuvo en niveles similares. En la Unión Europea, el compartimento verde como porcentaje del apoyo interno total aumentó de 21 por ciento en 1995 a 25 por ciento en 2001. En Japón, el porcentaje del compartimento verde aumentó de 46 por ciento en 1995 a 78 por ciento en 2000.
Se ha estimado que como resultado de las reformas de 2003 de la Política Agrícola Común (PAC), la Unión Europea estaría en situación de trasladar aproximadamente el 75 por ciento de sus subvenciones del compartimento azul al compartimento verde, se expone en el documento. Además, las subvenciones del compartimento verde pueden continuar estando parcialmente conectadas con la producción presente o futura, lo que provoca efectos de distorsión en la producción.
La conexión parcial podría ocurrir debido a dos factores: * El hecho de que las Leyes de Estados Unidos y la Unión Europea no hayan definido un periodo de base que no cambie podría provocar efectos de expectativa que a su vez podrían desembocar en un incremento de la producción.
* La exclusión además de los pagos directos a ciertos cultivos como las frutas y los vegetales, en el marco de los Contratos de Flexibilidad de la Producción en Estados Unidos y también de las reformas del PAC en la Unión Europea, podría provocar una distorsión en la estructura de producción.
“En apoyo de esos argumentos teóricos, ciertas evaluaciones realizadas por la Unión Europea revelan que los pagos desconectados aumentarían la producción de la mayoría de los cereales en 2009, en comparación con la de 2002”, se afirma en el documento. “Para concluir, el posible cambio en ciertos países desarrollados a prestar ayuda a través del compartimento verde, sería motivo de preocupación; especialmente porque la desconexión es solo parcial e incluso las subvenciones desconectadas pueden tener efectos de distorsión sobre la producción y el comercio”.
Con relación a las reformas agrícolas en Estados Unidos, en el documento se señala que la Ley Justa (Ley Agrícola Federal de Mejora y Reforma) de 1996 introdujo los contratos de flexibilidad en la producción (PFCs, por su sigla en inglés), que se aplicaron desde 1996 hasta 2002. Esos pagos se basaban en una producción anterior y eran independientes de los precios del mercado actuales y de las decisiones de los agricultores en materia de lo que plantaban. También se aplicó un mecanismo para varios cultivos que permitía a los agricultores recibir un pago en efectivo –una “ganancia de comercialización” o “pago por insuficiencia de préstamo”- en caso de que los precios del mercado estuvieran por debajo de los niveles de las tasas de sus préstamos.
La Ley Agrícola 2002 sustituyó los contratos de flexibilidad en la producción por un programa muy similar de pagos directos que se ampliaron para abarcar más cultivos, como la soja, otras semillas oleaginosas y maní. Los pagos directos fijos no están vinculados a la producción de cultivos específicos, la cantidad de producción o el precio del cultivo.
Esta ley también aprobó pagos de apoyo que contrarrestan los ciclos, los cuales constituyen redes de seguridad que reemplazan los pagos ad hoc de ayuda a la pérdida de mercados, otorgados a los agricultores durante el periodo 1998-2001. Los pagos se basan en la producción histórica y no están vinculados a la producción actual.
La ley también mantuvo las disposiciones de 1996 de ayuda a la comercialización y las amplió aún más para abarcar maní, lana, mohair y miel. En apoyo a los productores de leche se estableció un nuevo programa de pagos por pérdida de mercado para brindar una red de seguridad en materia de precios y reemplazar los pagos ad hoc de ayuda por pérdida de mercado que se brindaron a estos productores en 1999, 2000 y 2001.
En el documento de la UNCTAD se comenta: “Se ha argumentado que los contratos de flexibilidad en la producción brindados en el marco de la Ley de 1996 y los pagos directos en el marco de la Ley de 2002, no son totalmente desconectados y podrían tener efectos de distorsión de la producción. Dada la limitada disponibilidad de datos, es difícil hacer estimaciones en materia de producción.
“Sin embargo, las pruebas que surgen de Estados Unidos sobre los contratos de flexibilidad en la producción indican que esas subvenciones han aumentado el total de la superficie plantada. El Servicio de Investigación Económica (ERS, por su sigla en inglés) dice que con los contratos de flexibilidad en la producción, la superficie del total de plantación aumentó entre aproximadamente 90.000 y 300.000 hectáreas. Además, por la Ley Agrícola de 1996, el programa de pagos de los contratos de flexibilidad excluían las frutas y los vegetales.
“Las disposiciones establecidas por el programa de pagos que sustituyó a la Ley Agrícola de 2002 son las mismas excepto que el arroz silvestre también sería tratado de la misma forma que las frutas y vegetales. Esta exclusión es criticada en Estados Unidos por el efecto de distorsión que tiene en las decisiones de los productores en materia de producción. Las Leyes también han sido criticadas en función de que al no definir un periodo base no variable podría crear efectos de expectativa entre los productores, lo cual provocaría un aumento de la producción”.
En el informe de UNCTAD India se concluye que: “Investigaciones recientes revelan que las subvenciones actuales del compartimento verde no cumplen con el criterio de no tener efectos que provoquen distorsión en el comercio, o que éstos sean mínimos. E incluso los programas llamados ‘desconectados’ en el marco del compartimento verde, en realidad tienen efectos de distorsión en el comercio y la producción al afectar la riqueza o la conducta de riesgo de los productores o al reducir los costos de producción o incrementar la productividad o actuar como un seguro”.