Nº 211 - Diciembre 2006

Conferencia de Oslo sobre Condicionalidad

El Banco Mundial y el FMI continúan impulsando condiciones

por Martin Khor

En una conferencia realizada en Oslo a fines de noviembre se señaló que a los países en desarrollo que contraen préstamos con el Banco Mundial y el FMI se les continúan imponiendo condiciones de privatización y liberalización.

Los países en desarrollo que contraen préstamos para desarrollar políticas otorgados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial continúan contando con condiciones de privatización y liberalización ligadas a sus créditos, al tiempo que las dos instituciones también hacen uso de otros métodos para imponer sus políticas a los países en desarrollo.
Estas opiniones surgieron en una Conferencia sobre Condicionalidad organizada en Oslo el 28 de noviembre por el Ministerio de Relaciones Exteriores noruego que contó con aproximadamente 100 participantes, incluyendo funcionarios de gobierno de varios países europeos así como diferentes ONG y académicos de países desarrollados y en desarrollo.
La conferencia dio lugar a un enérgico debate, inclusive entre responsables de formular políticas, ONG, investigadores y representantes de organismos. Estaba programado que participaran el Banco Mundial y el FMI pero solo el Vicepresidente de Operaciones del Banco se hizo presente y participó activamente. El funcionario del FMI invitado no se presentó (se avisó que estaba enfermo) ni tampoco envió un sustituto, pero se distribuyó un documento del organismo multilateral.
Los orígenes de la conferencia se basan en la plataforma política formulada por el gobierno de coalición noruego el cual estableció en su Declaración Soria Moria que “la ayuda económica otorgada por Noruega no debería apoyar programas que se encuentran condicionados por la liberalización y la privatización”.
En la apertura de la conferencia el ministro de Desarrollo Internacional de Noruega, Erik Solheim, expresó: “Tenemos curiosidad acerca de cuál es el estado de la condicionalidad del Banco Mundial-FMI. Nuestro gobierno entró en funciones en base a un programa que establecía que no debería existir ninguna condicionalidad que impusiera la liberalización y privatización a los beneficiarios de los préstamos”. La elección de dichas políticas debería corresponder a los países.
“Unos buscan nacionalizar, otros buscan privatizar. Dichas políticas dependen de los países y no deberían ser formuladas por los donantes o acreedores. Para los países desarrollados, que sentaron las bases tanto para el crecimiento como para la democracia, no se había fijado ningún patrón determinado, dado que se registraban grados variables de énfasis entre los mismos en lo que respecta al sector privado o al sector público”, agregó.
Al explicar las razones de la conferencia, Solheim dijo que Noruega había preguntado al Banco Mundial y al FMI si los mismos extendían condiciones de privatización y liberalización junto con sus créditos, y éstos habían contestado que “ya no”. Pero las ONG habían expresado que de hecho no se registraba ningún cambio. La única forma de seguir adelante consiste en determinar los hechos, para “buscar la verdad en los hechos”. Por esto, existía la necesidad de establecer un diálogo abierto ya que hace demasiado tiempo que la discusión viene teniendo lugar en círculos cerrados.
El subsecretario Parlamentario de Estado para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, Gareth Thomas, manifestó que su gobierno tomaba seriamente las condicionalidades dado que los donantes debían utilizar el tipo adecuado de condicionalidad. “La imposición del desarrollo desde afuera no funciona. Los países deben formular sus propias políticas y los donantes deberían apartarse del viejo enfoque neoliberal”.
Las mejores políticas surgen del debate público, que los donantes no deberían evitar. Teniendo en cuenta que la ayuda económica proviene de los impuestos, los ciudadanos pueden hacer que el gobierno rinda cuentas con respecto a que los fondos no estén siendo mal utilizados y de esta manera, “si es que estamos empleando el enfoque adecuado en materia de condicionalidad”.
Thomas declaró que la nueva política de ayuda económica del Reino Unido está basada en la reducción de la pobreza y en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el respeto a los derechos humanos y la responsabilidad financiera. Para hacer que la ayuda se torne más predecible, “nos apartaremos de la ayuda solo si el país se aparta de estos tres principios”.
Es importante mejorar la condicionalidad del FMI y el Banco Mundial, y “también vamos a presionar a los bancos de desarrollo regionales para que revisen su condicionalidad”, dijo Thomas. “Los tiempos han cambiado desde que el FMI y el Banco Mundial le decían a los países lo que tenían que hacer”.
El Reino Unido había solicitado al Banco Mundial en 2005 que analizara si sus condicionalidades habían recibido modificaciones, y no estaría liberando 50 millones de libras esterlinas a favor del Banco en caso de no registrarse ningún avance. Las pautas sobre buenas prácticas deben ser respetadas y “haremos que el Banco rinda cuenta de ello”.
El director de políticas de Christian Aid, Charles Abugre, manifestó que el tema central consiste en una disputa en torno a políticas y si resulta aceptable o no que el Banco Mundial y el FMI cuenten con una influencia injusta sobre las políticas de los países en desarrollo o si es que los países tienen derecho a decidir sus propias políticas.
El FMI y el Banco Mundial “se han equivocado en su fórmula para el crecimiento, en la liberalización comercial, en la privatización (...) Dada la naturaleza cambiante del conocimiento en estas áreas, la controversia real es si deberían o no contar con tal influencia sobre las políticas”, afirmó.
Abugre expresó que en una reunión reciente con algunas ONG en el Reino Unido el presidente del Banco Mundial, Paul Wolfowitz, había admitido: “Sabemos que la condicionalidad no funciona e incluso la corrupción como condicionalidad no funciona”.
Otro gran problema es el desgaste del espacio para políticas de los países en desarrollo debido a la condicionalidad, dijo Abugre. Si bien el Banco Mundial y el FMI han intentado reformular sus políticas, el contenido continúa siendo el mismo y mantienen un poder arrollador. Por ejemplo, se dice que el número de condiciones ha sido reducido, pero en realidad muchas de ellas han sido simplemente reagrupadas en un número menor de “mega condiciones”, y en lugar de llamarlas condiciones, algunas de éstas han renacido ahora como “parámetros de referencia” (benchmarks).
Abugre manifestó que las condicionalidades se pueden definir como “el uso de una amenaza de represalia para hacer que los gobiernos actúen”, y las mismas se mantienen algunas veces bajo formas nuevas, e incluso se han extendido. Por ejemplo, el Banco Mundial y el FMI han dejado de intentar que los países adopten la liberalización de servicios, la contratación pública y la inversión –los “temas de Singapur” rechazados en la Organización Mundial de Comercio (OMC)– pero éstos son impulsados como áreas de liberalización de segunda generación por ambas instituciones.
Abugre subrayó que estas nuevas formas de condicionalidad no se vieron reflejadas en los informes de revisión del FMI y el Banco Mundial, ni tampoco en el estudio sobre condicionalidad solicitado por Noruega, y de esta forma los supuestos avances con respecto a la reducción de la condicionalidad referida resultaban engañosos. Agregó que la “armonización” de políticas entre los donantes, lo cual ha sido destacado por el Banco Mundial, podría presentar oportunidades (para un mayor carácter predecible y para brindar una plataforma para las negociaciones) pero también el riesgo de establecer un cártel de acreedores. “La cartelización tiene lugar a escala nacional y regional pero no existe un cártel que sirva de contraparte de los países deudores africanos”.
Abugre también propuso un papel clave para la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la coordinación entre los donantes y los países beneficiarios. A diferencia del Banco Mundial y el FMI, la ONU no es un acreedor y por lo tanto no existe una situación de conflicto de interés (como cuando el Banco Mundial y el FMI coordinan el marco). “La coordinación de la ONU a nivel de país ayuda pero debería producirse también un desplazamiento de recursos hacia la organización, para que también haya competencia en materia de ideas”, afirmó.
El Vicepresidente y Jefe de la Red de Políticas de Operaciones del Banco Mundial, James Adams, dijo que se había publicado una revisión de la condicionalidad del Banco solicitada por el Comité para el Desarrollo, y sus conclusiones y “principios de buena práctica” habían sido avalados por el Comité en setiembre de 2005.
Estos principios comprendían (1) apropiación (reforzar la apropiación nacional); (2) armonización (acordar de antemano con el gobierno y otros socios financieros un marco de responsabilidad coordinado); (3) adecuación (del marco de responsabilidad para que refleje las circunstancias del país); (4) nivel de prioridad (para elegir solo acciones que resulten críticas para alcanzar resultados como las condiciones para el desembolso); y (5) transparencia y predecibilidad.
Adams declaró que en noviembre de 2006 el Banco Mundial publicó un informe de avance incluyendo a 19 de las operaciones del Banco (63 por ciento de los países solo-AIF). El mismo proporcionó cifras, indicando que se había disminuido el número de condicionalidades en los últimos años, y que además se registraba un alejamiento de la condicionalidad de temas como la gestión económica hacia temas como el de la gobernabilidad del sector público.
“Estamos de acuerdo en que el Banco Mundial debería reducir el número de condiciones”, dijo Adams, dado que el aumento de condiciones en las décadas del 80 y 90 demostró ser “inapropiado, una forma ineficaz de responder a las crisis” y debería en su lugar registrarse un enfoque en áreas que resultan cruciales. También negó que los “parámetros de referencia” introducidos fueran una forma oculta de añadir condiciones ya que los mismos no representan condicionalidades.
Acerca de la reforma comercial, el Banco Mundial trabajó con la OMC, declaró Adams. El Banco también “evita condiciones en áreas de políticas sensibles en caso de no poder comprobarse la apropiación nacional. Además, el Banco no debería duplicar las áreas donde el FMI incluye condiciones”.
Benedicte Bull, autora principal de un informe sobre la condicionalidad del FMI y el Banco Mundial para promover la privatización y la liberalización (solicitado por el gobierno noruego), manifestó que el Banco y el FMI habían afirmado que se había reducido el número de condicionalidades pero que las ONG en sus estudios habían observado por el contrario que se registraba un aumento en el número de las mismas. Este desacuerdo se debió en parte a las diferentes definiciones de las condicionalidades.
Bull comentó que su estudio incluyó una revisión de 40 Servicios Financieros para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento (PRGF) del FMI firmados entre 2002 y 2006. Se registraba condicionalidad en materia de privatización en 23 de los programas, además de una descripción detallada de políticas privatizadoras en otras 10 “Cartas de Intención”. La condicionalidad en materia de liberalización también se registró en 11 de los 40 programas.
Una revisión sobre política comercial llevada a cabo dentro del estudio advirtió que el Banco Mundial y el FMI continúan promoviendo la liberalización comercial, siendo que el Banco se concentra en medidas “tras fronteras” mientras que el FMI sostiene que la liberalización comercial es parte de su mandato y se observó que era más “ortodoxo” en sus recomendaciones sobre política.
Cuatro estudios de caso llevados a cabo en Bangladesh, Mozambique, Zambia y Uganda notaron que la condicionalidad en materia de privatización y liberalización se registraba en tres de los cuatro casos. No obstante, el estudio advirtió que muchas de estas condicionalidades en programas nuevos van “sobrando” de programas viejos; y las condicionalidades no son la manera más importante de ejercer influencia sobre las políticas.
El estudio también observó que las prioridades fijadas en los planes de desarrollo nacional se veían reflejadas en los programas del Banco Mundial-FMI. Sin embargo, el parlamento parece desempeñar un papel marginal en las políticas económicas, y el uso de consultores externos reduce la adecuación a las circunstancias locales e impide la apropiación, dijo Bull.
Agregó que los estudios de caso registraron cambios en las prácticas del Banco Mundial y el FMI (con mayor apertura, flexibilidad y armonización entre donantes), pero la armonización entre donantes también significa que estos puedan “confabularse” contra el gobierno. Los representantes locales del Banco Mundial y el FMI también muestran un escaso conocimiento acerca de los principio de buena práctica del Banco Mundial.
Gerald Ssendaula, ex ministro de Finanzas de Uganda, como participante en la discusión, comentó que un dicho importante para el debate es el que dice “quien paga elige”. “Los países débiles y los países africanos se ven a sí mismos en esa posición”, expresó. “¿Qué tanto se puede discutir con el Banco Mundial cuando uno se encuentra en esta situación? A uno lo miran como si estuviera decepcionando al país en caso de contradecir al Banco Mundial y al FMI. Esto es condicionalidad psicológica”.
Hubo muchas declaraciones desde la platea, especialmente de diferentes ONG tanto del Norte como del Sur, expresando opiniones y ejemplos acerca de cómo el Banco Mundial y el FMI estaban manteniendo e incluso extendiendo la influencia que ejercen sobre las políticas en materia de liberalización y privatización.
Se señaló que el Banco Mundial había publicado recientemente un documento atacando las propuestas de la OMC sobre productos especiales (PE) y mecanismos especiales de salvaguardia (MES) que los países desarrollados habían presentado a través del Grupo de los 33 (G-33) en un intento por asegurar que las medidas de liberalización de la Ronda de Doha no afectaran adversamente a los pequeños agricultores y a la seguridad alimentaria.
Aún luego de que el G-33 presentara formalmente sus quejas sobre este asunto al presidente del Banco Mundial, la institución realizó una declaración formal en la OMC, aduciendo que las propuestas sobre PE y MES habrían de afectar adversamente a los pobres.
También se planteó otra variedad de ejemplos acerca de cómo el FMI y el Banco Mundial habían utilizado su poder para ejercer influencia sobre las posiciones y políticas de los países en desarrollo con respecto a la liberalización comercial y de inversiones.
Por ejemplo, el Banco Mundial y el FMI habían celebrado un taller en Ginebra con países africanos, que incluía presentaciones en las que se proponía que estos países debían renunciar al principio de trato especial y diferencial en la OMC como parte del asesoramiento brindado para que emprendieran una rápida liberalización de las importaciones.
También se señaló que los países en África habían sufrido una desindustrialización como consecuencia de las bajas tarifas aplicadas las cuales habían sido fijadas previamente como parte de la condicionalidad del FMI y el Banco Mundial y que continúan siendo parte de lo aconsejado. El ingreso y medio de sustento de los pequeños agricultores también se vio afectado cuando no se permitió que los países aumentaran las bajas tarifas agrícolas aplicadas (aún cuando lo permitían las reglas de la OMC) ante la inundación de los mercados locales con alimentos baratos y subsidiados que se importaban de los países desarrollados.
Un representante de IBON, una ONG de Filipinas, dijo que el argumento de que se ha producido una reducción de las condicionalidades se basaba en una ilusión, ya que solo se había producido un cambio de táctica. Afirmó que el Banco Mundial y el FMI estaban “simplemente agrupando condicionalidades importantes en una mega condicionalidad y luego sostienen que se han reducido las condiciones”.
Un delegado del grupo Jubileo Zambia puso en tela de juicio el argumento de una mayor apropiación nacional en las políticas del FMI-Banco Mundial. “Cuando un ministro de finanzas y sus funcionarios ingresan a la sala junto con la delegación del FMI que ha traído un documento desde Washington y el ministro solo le da el visto bueno oficial al documento, ¿podemos llamar a esto apropiación?”.
Un representante de una ONG de Uganda que trabaja sobre el tema de la deuda dijo que desde el año 2001 no se había advertido ningún cambio serio en el Banco Mundial. “Las condiciones en materia de liberalización y privatización siguen estando, y los resultados tampoco han cambiado. La pobreza disminuyó y luego se ha visto aumentada nuevamente. El Banco Mundial continúa siendo el conductor al volante. ¿Quién es entonces el propietario?”, se interrogó.
Un profesor de economía de Bangladesh manifestó que el Banco Mundial y el FMI debían considerarse en perspectiva. “Todos los días sentimos su poder y su privilegio. La oficina del FMI se encuentra en el Banco Central y el FMI asiste a las reuniones del Banco Central. El privilegio que gozan para establecer políticas no figura escrito en la condicionalidad, pero hacen uso de la condicionalidad oral como parte de su poder y privilegio”, afirmó.
El mismo profesor había estado analizando los documentos del Banco Mundial y el FMI durante tres décadas en Bangladesh, antes y después de los “programas de ajuste estructural”, y los mismos se mantienen consistentes. “Solo cambian las palabras”, acotó. “Ahora, la privatización se llama reestructuración de instituciones públicas. Se emplea la ‘racionalización de precios’ en lugar del aumento de precios. El Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (PRSP) continúa el mismo programa del ajuste estructural”.
Agregó que el Banco Mundial y el FMI han construido una base de apoyo en el país, y las instituciones han sido reestructuradas de forma que cuenten con beneficiarios entre la elite que habla en representación de ambas instituciones.
La Red Africana sobre Deuda y Desarrollo dijo que toda condicionalidad es inaceptable dado que se utiliza como una herramienta de control con efectos adversos para los países beneficiarios.
Un funcionario de un banco de desarrollo alemán manifestó que se podían obtener lecciones de la relación de la Unión Europea con sus nuevos estados miembros. Planteó la pregunta de por qué la condicionalidad constituye una historia de éxito en este caso, pero no en la experiencia de África con la condicionalidad.
La representante de Eurodad señaló que debería adoptarse el principio de “no hacer daño” y que el Banco Mundial, el FMI y otros donantes no deberían experimentar con la vida de las personas. “Dejando de brindar asesoramiento sobre políticas de las que no estamos seguros y que son muy polémicas”, dijo. Agregó que un factor primordial para la integración exitosa de nuevos miembros a la Unión Europea, tales como España (cuando ingresó en 1986) había sido la transferencia masiva de recursos financieros a estos países basada en el principio de la redistribución de la riqueza y de los derechos, en lugar de la ayuda o caridad con condiciones que están recibiendo los países en desarrollo.
Actionaid International expresó que la definición de apropiación del Banco Mundial era muy limitada, ya que considera que algo es apropiado por el país si el documento de política del gobierno lo menciona. Esto plantea la pregunta de cómo se desarrolló este “compromiso” ya que con frecuencia es el resultado del compromiso adquirido con el Banco Mundial.
También está el problema del poder del Banco Mundial y el FMI en estas negociaciones, especialmente el “poder de señalización” con el que cuentan dado que otros donantes y los mercados prestan atención a las opiniones de ambas instituciones al tomar sus propias decisiones.
En los comentarios finales al cierre de la Conferencia, Atle Leikvoll, un alto funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega, dijo que la reunión no había logrado alcanzar un consenso sobre la condicionalidad, y de esta forma el debate no había finalizado.
Concluyó que existían diferentes caminos a seguir para las diferentes partes interesadas. Los investigadores tendrían que continuar con su trabajo, ya que “continuaremos necesitando la investigación”.
Sobre el papel desempeñado por la sociedad civil, manifestó que éste era vital dado que estaría faltando un elemento de no existir un fuerte compromiso de las organizaciones de la sociedad civil.
Con respecto a países desarrollados del mismo parecer, como Noruega, el Reino Unido, Suecia y Alemania, “tenemos nuestra función a ejercer, en los Directorios del Banco Mundial y el FMI. Tenemos la responsabilidad de ejercerla a nivel de nuestro país”, afirmó.