Nº 208 - setiembre 2006

La situación actual de la OMC a la luz del pasado

¿Atrapados en su propia trampa?

por Chakravarthi Raghavan

Las manipulaciones y desequilibrios que han caracterizado a la ahora suspendida Ronda de negociaciones de Doha en la OMC contradicen las declaraciones acerca de la naturaleza “basada en las normas” del sistema multilateral de comercio.

En setiembre de 2001, a los pocos días de los ataques terroristas a Nueva York y Washington, el Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, entró en escena y pidió al Congreso, como respuesta, que concediera a la administración la autoridad de “vía rápida” para negociar los acuerdos comerciales.
Zoellick fue reprendido en su país por algunos congresistas, pero su compañero de maratones y amigo, el comisario de Comercio de la Unión Europea, el director general de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Pascal Lamy, salió aceleradamente al paso y reclamó el lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones multilaterales de comercio en la OMC, presentándola como una respuesta a los ataques terroristas.
Lamy y varios otros también promovieron la idea de realizar la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC en Doha, Qatar, como respuesta de la comunidad internacional a los ataques terroristas, si bien a varios países les parecía poco seguro llevarla a cabo en esa ciudad, a la luz de los preparativos de Estados Unidos en esa región para iniciar un ataque contra el régimen talibán en Afganistán.
En la Tercera Conferencia Ministerial de Seattle, en 1999, Qatar había ofrecido a Doha como sede de la siguiente reunión. Como explicaba su entonces ministro de Relaciones Exteriores en una reunión de la sociedad civil, Qatar había hecho el ofrecimiento para que el Estado del Golfo pudiera figurar en el mapa del mundo, al igual que había hecho Uruguay cuando fue sede de la reunión ministerial del GATT que dio comienzo a las conversaciones comerciales de la anterior Ronda Uruguay.
Después de que la OMC intentara pero no pudiera lograr que otros países, como Chile, ofrecieran ser sede de la reunión, el Consejo General de la OMC aceptó en febrero de 2001 la invitación de Qatar y fijó las fechas de la conferencia para el periodo desde el 9 al 13 de noviembre de 2001. Con posterioridad a los ataques terroristas del 11 de setiembre hubo algunos intentos renovados, pero infructuosos, de que la reunión no se hiciera en la región.
La reunión de Seattle, donde Lamy presentó un programa elaborado de negociaciones multilaterales (incluidos los controvertidos cuatro “temas de Singapur”, como se los conoció luego), fracasó no tanto por las manifestaciones de la sociedad civil fuera del lugar de la conferencia, sino por un gran número de países en desarrollo que adentro se negaron a ser manipulados por un pequeño grupo, congregado por el entonces director general de la OMC Mike Moore.
Después del fracaso de esa reunión, un Moore conmocionado junto con Estados Unidos, la Unión Europea y otros países desarrollados acordaron en mayo de 2000 en el Consejo General de la OMC adoptar una serie de medidas destinadas a “generar confianza”.
Pero antes de que se pudiera hacer algo en serio a partir de esa decisión, Estados Unidos y la Unión Europea, orquestaron con Moore en el Consejo General el pedido de una nueva ronda de negociaciones y un trabajo preparatorio. No obstante, esto se bloqueó.
Fue en este contexto que, con posterioridad a los ataques terroristas del 11 de setiembre, Lamy reclamó la nueva ronda de negociaciones y su inicio en Doha. El propio Zoellick no obtuvo la autoridad de vía rápida del Congreso de Estados Unidos hasta después de la Conferencia Ministerial de Doha, que finalmente se realizó en noviembre de 2001. En Doha había explicado a algunos de sus interlocutores clave que el Congreso le daría la autoridad a la administración de George W. Bush solo cuando considerara que en esas negociaciones multilaterales se podía ganar algún acceso a los mercados. De hecho, Zoellick había estado presionando, antes y después del 11 de setiembre, por una “ronda de acceso a los mercados”.
Con Estados Unidos pronto a iniciar el ataque a los talibanes en Afganistán había muchas dudas sobre la seguridad y otros aspectos de la reunión en Doha. Finalmente, la Conferencia Ministerial se realizó con controles extremos.
En términos del trabajo preparatorio de Doha, sobre la base de las diversas propuestas que habían llegado a Seattle se realizó una serie de reuniones “mini ministeriales” en todo el mundo. Sin embargo, no se hizo mucho, de una manera participativa, en el propio Consejo General de Ginebra, a pesar de las decisiones adoptadas en 2000 acerca de la adopción de medidas que generaran confianza en los miembros.
El Consejo General estaba presidido en aquel momento por Stuart Harbinson, de Hong Kong-China, quien asistió a las numerosas reuniones mini-ministeriales y aportó sus ideas y decisiones informalmente a los procesos de consulta del Consejo General, a menudo ignorando las protestas de los demás miembros.
Harbinson preparó entonces y presentó, por propia iniciativa, una declaración preliminar para la Conferencia de Doha. En Doha mismo, el texto preliminar se introdujo en el programa, en la ceremonia de apertura, que tenía al Emir de Qatar en la presidencia, y el protocolo impedía que alguien opusiera objeciones. La siguiente plenaria ministerial fue dirigida también en el “estilo democrático de Qatar”. Todo el proceso conducente a Doha, así como las decisiones que allí se adoptaron, fueron el resultado de manipulaciones.
Hubo una serie de reuniones oficiales en grupos, pero hubo también otra serie de reuniones no oficiales donde se adoptaron las verdaderas decisiones. Esas reuniones no oficiales estuvieron dirigidas desde bambalinas, de manera totalmente reñida con la transparencia, por “facilitadores” nombrados por el ministro de Qatar, quien presidió la conferencia, y el director general de la OMC (Moore). Entre ellos redactaron un programa de trabajo y una declaración cuyo principal componente eran los temas de Singapur propuestos por Lamy. Fueron impulsados e incluidos en el programa a través de un proceso de exclusión y reuniones que duraron toda la noche. Así fue que la Conferencia Ministerial inició la nueva Ronda de negociaciones llamada Ronda de Doha.

Negociando objetivos

Desde un principio, como comisario de Comercio europeo, en la etapa preparatoria de Seattle, así como en la etapa preparatoria de Doha y durante la Conferencia, y luego en la Quinta Conferencia Ministerial de Cancún en 2003, Lamy procuró los objetivos neomercantilistas de la Unión Europea y sus empresas, y dejó bastante en claro que las subvenciones internas a los agricultores europeos no podían reducirse.
Poco después de Doha, Lamy visitó Nueva Delhi y, como comentó en Deccan Herald el analista de comercio indio Devinder Sharma, aclaró que Europa no reduciría su apoyo financiero a la agricultura. Sharma citó sus declaraciones en Nueva Delhi: “Necesitamos mantener a nuestros siete millones de agricultores en el campo. Para nosotros se trata de una obligación política. Así que no hay que alentar la ilusión de que prescindiremos de las subvenciones agrícolas”.
Posteriormente, después del colapso de la Conferencia Ministerial de Cancún, donde Lamy intentó que anduvieran las negociaciones en tres de los cuatro temas (inversión, competencia y transparencia en la contratación pública), pero fracasó rotundamente, un experto comercial manifestó que, desde un principio, el objetivo de Estados Unidos y la Unión Europea en Doha de iniciar negociaciones con un programa complicado había sido para asegurar que no tuvieran que tocar sus subvenciones agrícolas internas.
J. Michael Finger, quien fue jefe de políticas comerciales del Banco Mundial y en 2004 fue residente del American Enterprise Institute, en una discusión de un grupo especial en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (junto con Estados Unidos, la Unión Europea y embajadores de países en desarrollo clave), expresó que la Unión Europea -y quizás luego también los Estados Unidos- había incitado todo el proceso de Doha y de Cancún, con la inclusión de numerosos temas comerciales y no comerciales en la nueva ronda de negociaciones, simplemente para asegurar que no tuvieran que reducir las subvenciones agrícolas internas u ofrecer acceso a los mercados.
Para persuadir a los países en desarrollo a que continuaran con el programa de trabajo e iniciaran negociaciones, Estados Unidos y la Unión Europea prometieron, en la propia Doha e inmediatamente después, que harían todo lo que estuviera a su alcance en la nueva ronda para que los países en desarrollo comercializaran, exportaran y ganaran, y así obtuvieran la tierra prometida de la liberalización, el crecimiento y la reducción de la pobreza. El hecho de que no hubiera pruebas empíricas y concluyentes de esta tesis no parecía preocupar mucho a los ministros de comercio y a sus gobiernos que habían vendido los beneficios de la globalización y el libre comercio.
Si bien está generalmente aceptado que las negociaciones de “buena fe” significan que ninguna parte contratante debería intentar mejorar su posición negociadora después de aceptar negociar un acuerdo con otros países, Estados Unidos hizo precisamente eso: aumentó su apoyo agrícola interno (¡que alcanza ahora aproximadamente 20.000 millones de dólares!).
En el proceso preparatorio de Cancún, Zoellick y Lamy habían logrado un entendimiento en agricultura que procuraron imponer a los demás miembros. Sin embargo Brasil, India y algunos otros formaron el Grupo de los 20 para bloquearlo, negándose a adoptar las propuestas de Estados Unidos y la Unión Europea como la base para continuar y concluir la Ronda de Doha, y formulando su propia posición en materia de agricultura.
Si bien tanto la Unión Europea como Estados Unidos quedaron bloqueados y parecieron sorprendidos de que la conferencia de Cancún pudiera fracasar como lo hizo, pronto se reagruparon y volvieron a Ginebra para continuar las negociaciones sobre la Ronda de Doha. Esto dio como resultado el acuerdo marco de julio-agosto de 2004, que de hecho implicó una aceptación de los países en desarrollo a negociar un marco para la agricultura que ofrecía a Estados Unidos y la Unión Europea un gran margen en términos de subvenciones agrícolas.
Cuando Lamy se encontró luego incapaz de continuar como Comisario de Comercio de la Unión Europea y decidió postularse para el cargo de director general de la OMC, durante su campaña electoral y en una reunión celebrada en Ginebra con grupos de la sociedad civil donde procuró presentarse como alguien que deseaba promover el programa de desarrollo para los países del Sur, culpó a los estados miembros de la Unión Europea de todos los elementos equivocados del programa de Doha y se arrogó el crédito de lo que creía podía “venderse” como un mundo a favor del desarrollo.
Antes de asumir efectivamente el cargo de la OMC en 2005, Lamy había hablado con el ex director general del GATT Arthur Dunkel sobre los intentos de éste de concluir la Ronda Uruguay, en particular el texto de Dunkel de 1991 que conducía a los acuerdos finales de la Ronda Uruguay. (Lamy reveló esto en una conferencia de prensa en Ginebra después de la Conferencia Ministerial de Hong Kong de 2005, cuando le preguntaron si seguiría el precedente de Dunkel y presentaría su propio texto. Esta discusión con Dunkel fue presumiblemente con miras a que Lamy adoptara un criterio similar ahora para permitir la conclusión de la Ronda de Doha. No obstante, Lamy también había declarado en algunos de sus comunicados de prensa que el precedente de Dunkel resultaba ahora más difícil de emular.
Sin embargo, desde que ocupa el cargo de director de la OMC, Lamy ha cambiado sutilmente la arremetida de las negociaciones de Doha por un “programa para el desarrollo” tratando de desviar el foco principal de las conversaciones hacia el acceso a los mercados (en los sectores agrícola, industrial y de servicios).

Sin normas

Cuando en 1994 concluyó la Ronda Uruguay, que provocó la creación de la OMC, el entonces director general del GATT, Peter Sutherland, anunció con gran alharaca que la OMC era una organización “basada en normas” (a diferencia del antiguo GATT, que era solo un tratado provisorio). Si hay algo que quiera decir este término es que los estados miembros o la OMC deben basar sus acciones o medidas en normas comerciales específicas. También significa que la Presidencia y la Secretaría de la OMC pueden hacer solo lo que las normas les permiten.
No obstante, en la OMC bajo la autoridad de Lamy (y de sus predecesores Renato Ruggiero, Moore y Supachai Panitchpakdi), hubo menos carácter normativo que en el antiguo GATT.
Por ejemplo, cuando en 1988 fracasó la reunión ministerial para el balance de la mitad del periodo de la Ronda Uruguay en Montreal, el director general del GATT, Dunkel, como presidente del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), no reclamó poderes inherentes para continuar, ni suspendió las negociaciones para formular consultas. El CNC lo autorizó específicamente en Montreal a continuar las consultas y facilitar un acuerdo. Él utilizó esa autorización para promover y tratar de imponer el tristemente conocido acuerdo de mitad de periodo de abril de 1989, donde se le endosó a los países en desarrollo una decisión de negociar las normas de propiedad intelectual.
A partir de esa experiencia, en la reunión ministerial de Bruselas de diciembre de 1990, que colapsó sin que se llegara a algún acuerdo -y donde nuevamente tuvo que lograr la autorización del CNC para continuar las negociaciones y realizar consultas para promover acuerdos-, el CNC le dio un mandato específico a Dunkel, pero para actuar en consulta con el presidente ministerial del CNC (el ministro de comercio uruguayo).
Después de todo un año de consultas y conversaciones en grupos, en diciembre de 1991 Dunkel utilizó los textos acordados en diversos sectores, brindó sus acuerdos en sectores donde las conversaciones estaban empantanadas y presentó un texto preliminar. En ese momento, en efecto, logró más o menos que el CNC estuviera de acuerdo en que el texto debía ser manejado como una propuesta global y que cualquier parte de la misma podía ser considerada nuevamente solo por consenso.
Si bien procuró asegurar su adopción con esas características, impidiendo así que los países en desarrollo trataran de introducir cambios, en realidad el acuerdo final lo harían solo Estados Unidos y la Unión Europea, que eran los que podían reconsiderar el texto en algunos sectores (como agricultura, antidumping, subvenciones y medidas compensatorias) en los que querían introducir cambios.
En 1991, Dunkel intentó concluir el acuerdo y anunció que no permanecería en el cargo más allá del vencimiento de sus funciones. Su vocero declaró a la prensa que Dunkel había decidido esto para permitirle concluir la Ronda Uruguay sin tener que buscar a alguien más que ocupara el cargo por otro periodo.
Sin embargo, con Estados Unidos y la Unión Europea decididos a reconsiderar parte del programa, quizás volviendo a estimularlo informalmente a que presentara un acuerdo en forma de propuesta, Dunkel terminó retirándose, para ser reemplazado en 1993 por Sutherland, bajo cuyo mandato casi todo el texto de Dunkel fue reconsiderado toda vez que así lo desearon Estados Unidos y la Unión Europea.
Aún así, en todos esos procesos se mantuvo la forma -si bien no la sustancia- de hacer las cosas sobre la base de algunos procedimientos acordados por los miembros.
Después de asumir el cargo en la OMC, Lamy alteró sutilmente el foco de las negociaciones de la Ronda de Doha: del foco al que apuntaba originalmente (como comisario de Comercio de la Unión Europea) y el discurso de una “Ronda para el Desarrollo”, a una ronda de acceso a los mercados. Lamy ha estado cambiando constantemente los objetivos para lograr lo que podría describirse como compromisos “livianos” en agricultura -en lo que se refiere a la obligación de Estados Unidos y la Unión Europea sobre el apoyo interno- y “pesados” en el acceso a los mercados para los productos no agrícolas (sector de bienes industriales) y en los servicios (en lo que se refiere a la obligación por parte de los países en desarrollo). En estos dos últimos sectores los países en desarrollo han cedido paso a paso, si bien intentan esconderlo ante sus propios pueblos.
Varios observadores han comentado que en la etapa preparatoria y desde la Sexta Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong, en diciembre de 2005, Lamy ha fijado constantemente plazos que no se podían cumplir, de tal forma que se fue construyendo una atmósfera de crisis. Dentro de la propia OMC, algunos miembros han estado hablando de que hubo una crisis “manejada”.
Lo que es más curioso aún es que en la cumbre de julio del Grupo de los Ocho principales países industrializados, realizada en San Petersburgo, antes de la reunión que dicho Grupo tenía fijada con los dirigentes de algunos países en desarrollo como Brasil, China, India y Sudáfrica, Lamy presumiblemente informó a al menos algunos de los dirigentes del Grupo de los Ocho, y éste le dio a Lamy un nuevo plazo y le pidió que continuara hasta mediados de agosto las negociaciones de la Ronda de Doha para lograr modalidades sobre agricultura y acceso a los mercados para los productos no agrícolas. Los dirigentes del Grupo de los Ocho ya se habían manifestado en la declaración que hicieron sobre las conversaciones de Doha antes de encontrarse con los países en desarrollo escogidos. No queda claro qué hicieron o dijeron las autoridades de esos países en desarrollo cuando se reunieron con el Grupo de los Ocho. Pero todos ellos acordaron enviar sus ministros de Comercio a Ginebra, según se dice aleccionándolos acerca de la flexibilidad necesaria para concluir a mediados de agosto las negociaciones sobre las modalidades de agricultura y acceso a los mercados para los productos no agrícolas.
Posteriormente, después que los ministros de Comercio del Grupo de los Seis miembros claves de la OMC (Estados Unidos, Unión Europea, Brasil, India, Australia y Japón) se reunieron pero no pudieron llegar a un acuerdo, el director general de la OMC dijo a la prensa que “suspendería” las negociaciones de la Ronda de Doha. La oficina de prensa de la OMC también hizo ese anuncio.
Fue solo posteriormente, en una reunión informal del Comité de Negociaciones Comerciales del 24 de julio, que Lamy dijo que recomendaba la suspensión de las negociaciones, y luego en una conferencia de prensa expresó que los miembros del CNC así lo habían acordado informalmente.
No obstante, no hubo una decisión formal porque la reunión del CNC era informal, donde ni siquiera se levantaron actas. En la reunión oficial del Consejo General, varios días después, Lamy informó sobre lo que había expresado en la reunión informal del CNC, y el Consejo simplemente tomó nota de su informe y de los comentarios de los miembros. No se adoptó ninguna decisión sobre la suspensión de las negociaciones de la Ronda de Doha.
¿Y la organización “basada en las normas” y el sistema multilateral de comercio “basado en las normas”? Bien gracias.

Reanudando las conversaciones

Desde la “suspensión” en general se está de acuerdo en que las conversaciones de la Ronda Uruguay están liquidadas o, como expresó a la prensa en una forma más pintoresca el ministro de Comercio de India, Kamal Nath, “entre el centro de cuidados intensivos y la sala crematoria”.
Después de la reunión del Consejo General hubo un pequeño espacio en The Financial Times informando que Lamy había ido a visitar Lourdes, en Francia, donde está ubicado un santuario de la Iglesia Católica. Es un lugar famoso al cual van en peregrinación quienes están aquejados con graves problemas de salud, con la esperanza de un milagro.
En cuanto a las perspectivas de reanudación de la Ronda de Doha y de llegar a algún acuerdo, la lógica mercantilista apoya la opinión de que las empresas de Estados Unidos y la Unión Europea ya han asegurado mucho en las negociaciones realizadas hasta ahora, y los países en desarrollo ya han cedido tanto que habrá una presión extrema de esas empresas sobre la administración de Estados Unidos y la Unión Europea para consolidar esas concesiones concluyendo las negociaciones de manera de obtener el resultado adoptado por el Congreso de Estados Unidos antes de que expire la autoridad de vía rápida, en julio de 2007. Esto significa utilizar una oportunidad para hacerlo después de las elecciones del Congreso de noviembre en Estados Unidos.
No obstante, si se esperan concesiones de la Unión Europea, en el grado al que aspiran Estados Unidos y algunos otros países, el calendario político sugiere que no podrá intentarse nada hasta que concluyan las elecciones presidenciales francesas, en mayo de 2007.
En la situación políticamente complicada de Estados Unidos, las elecciones del Congreso en noviembre posiblemente serán consideradas por los demócratas -especialmente si logran algunos escaños de los republicanos- como un ejercicio de calentamiento para las elecciones presidenciales de 2008 y sus esperanzas de llegar a la Casa Blanca. Esto a su vez tendría sus propias repercusiones en Estados Unidos –y en todas las demás agendas.
No obstante, nadie debería subestimar a Lamy. Ha demostrado, como comisario de Comercio de la Unión Europea y ahora como autoridad de la OMC, una gran capacidad para dividir al mundo en desarrollo y lograr lo que se propone.
Graduado en la Ecole Nationale d’Administration, donde los graduados terminan dirigiendo las instituciones francesas (tanto públicas como privadas), Lamy es un producto de la elite del sistema de gobierno francés. También se dice que sus ambiciones políticas apuntan mucho más alto en Francia, más que terminar su carrera como Director-General de la OMC. Ya ha demostrado su habilidad para maniobrar, utilizar a la prensa y presionar al mundo en desarrollo.
Pero tampoco hay que sobreestimar las habilidades de Lamy. Los países en desarrollo han demostrado, como en Seattle y Cancún, que pueden unirse y decir “No” para defender sus intereses económicos y de desarrollo vitales. Pueden hacerlo nuevamente.
Tal vez haya algo para aprender de la siguiente historia parisina: Un parisino, en un paseo en automóvil, se detiene a admirar la escena de un pastor que atiende a su rebaño. Inicia una conversación. “Si adivino cuántas ovejas tiene ¿me da una?”, pregunta. Seguro de que el parisino no acertará, el pastor acepta. “Son 342”, dice el visitante después de un rápido cálculo. El pastor debe admitir que el parisino está en lo correcto. “Llévese una”, le dice cortésmente.
Cuando el parisino se iba, el pastor lo llama: “Si puedo adivinar a qué colegio fue usted ¿me devolverá el animal?” “Me parece justo”, dijo el visitante. “Bueno, usted es de la Ecole Nationale d’Administration”, le dice el pastor.
“¿Cómo diablos lo adivinó?”, pregunta el parisino, cabizbajo. “Es fácil, usted se llevaba a mi perro”. (SUNS)

------------- Este artículo se basa en la presentación del autor en un taller de comercio de la sociedad civil organizado en agosto en Ginebra por la Asociación de Consumidores de Penang (Malasia) y la Red del Tercer Mundo.