Nº 205 - Junio 2006

Integración energética en el Mercosur

por Gerardo Honty

Si bien desde fines de la década del 80 América Latina ha sufrido la influencia de los centros de pensamiento neoliberales que promovieron la privatización del sector energético, los últimos años han marcado un giro en procura de un reposicionamiento del Estado.

América Latina tiene una participación menor en el concierto energético mundial representando el 6,5 por ciento de todo el consumo y el 8,7 por ciento de toda la producción de energía. El petróleo constituye el 40 por ciento de la oferta energética latinoamericana, seguida por el gas natural con 28 por ciento, la hidroelectricidad con 15 por ciento y las biomasas con el 11 por ciento. El carbón y otras fuentes de menor importancia completan la oferta energética de la región.
Si bien desde fines de la década del 80 América Latina ha sufrido la influencia de los centros de pensamiento neoliberales, que promovieron la privatización del sector energético, los últimos años han marcado un giro en procura de un reposicionamiento del Estado. Así hemos visto la nacionalización del gas natural boliviano, la creación de una nueva empresa estatal de energía en Argentina o cómo los uruguayos decidieron en un plebiscito que no permitirían la participación privada en la empresa estatal de petróleo. En general, la región está "de vuelta" del impulso liberalizador que se vivió en la década pasada, pero aún no logra revertir la situación creada durante esos años.
A pesar de que las crisis económicas de los primeros años de este nuevo siglo abatieron la tendencia al crecimiento constante del consumo de energía, los países del Mercosur no pudieron evitar que les faltara suministro energético. Especialmente la crisis de producción de gas natural, que se suscitó en Argentina en el otoño de 2004 y que arrastró a Chile y Uruguay, puso en evidencia las debilidades de la integración energética regional. Argentina tenía contratos de provisión de gas natural a Chile y de electricidad a Uruguay, los que no pudo cumplir debido a problemas internos. Ambos compradores perjudicados salieron de la crisis con la clara convicción de que Argentina no es un socio confiable.

Consumo de energía en el Mercosur en 2002, expresado en BEP (Barriles equivalentes de petróleo) País Total x 103 Per capita intensidad energética bep/PBI Argentina 290 042 7,6 1,3 Bolivia 18 285 2,1 2,2 Brasil 1 168 403 6,7 1,5 Chile 144 491 9,3 1,6 Paraguay 26 431 4,6 3,1 Uruguay 16 213 4,8 1,0 Fuente OLADE

El papel de la banca multilateral

América Latina se embarcó durante la década del 90 en un modelo de desarrollo energético común basado en la integración regional, la extensión del uso del gas natural y el ingreso de compañías privadas en todas las áreas del negocio energético. Este fenómeno no fue casual, sino que respondió a las nuevas condiciones establecidas por la banca multilateral de desarrollo para financiar las necesidades del sector.
En 1992 el Banco Mundial lanzó su nueva estrategia energética en un documento llamado “El rol del Banco Mundial en el sector electricidad”. Allí se sentaron las bases del nuevo orden para la energía mundial: Fomento de la inversión privada, orientación comercial de las empresas estatales, nuevos marcos regulatorios e integración regional. El Banco Mundial advertía expresamente, además, que no otorgaría préstamos a los países que no se ajustaran a la nueva política impulsada por el organismo.
Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) siguió los mismos lineamientos, aunque su documento de estrategia recién se publicó en 2000. Sus metas fundamentales son: la consolidación de las reformas estructurales y reguladoras, la integración de los mercados energéticos de la región, acceso de toda la población a las fuentes de energía modernas y preservación del ambiente.

Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana

Tras el impulso de la banca internacional, se creó la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), un foro de diálogo entre las autoridades responsables de la infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones en los 12 países sudamericanos, con el apoyo financiero del BID entre otros.
En el marco del proceso de “Integración energética”, IIRSA declara: “El objetivo principal de este Proceso Sectorial es promover acciones tendientes a crear las condiciones necesarias para que se desarrollen eficientes interconexiones energéticas regionales, bajo un marco regulatorio que promueva la competencia y el libre comercio”.
Una de las deficiencias grandes de esta iniciativa –como las políticas descritas más arriba- es que aumenta la deuda externa pública de los países de la región en megaproyectos de infraestructura (las organizaciones sociales ya están llamando al IIRSA “gigaproyecto”) que van a servir a los intereses de las grandes compañías constructoras pero que no tienen un vínculo claro con el objetivo de la reducción de la pobreza, la mejora de la calidad de vida, etc. Se asume que la interconexión energética entre países o la conectividad de por sí entre las regiones centrales y metropolitanas con los puertos van a resultar en un desarrollo humano sustentable.
“No obstante, hasta el presidente del BID, Sr. Enrique Iglesias, admite que la fuerza detrás del financiamiento para los nuevos proyectos de grande infraestructura es ‘el exceso de liquidez’, y no como plantea IIRSA, el sueño Bolivariano de integración regional. La solución fácil al problema de ‘demasiada plata con nada que comprar’ está en financiar grandes proyectos de infraestructura. Así que, mientras el discurso IIRSA es integracionista, su lógica es mayormente financiera”. (Bank Information Center, “La iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional en Sur América”. www.bicusa.org).

Integración energética en el Mercosur

El documento que da origen al proceso de creación del Mercosur es el Tratado de Asunción de 1991. Si bien acuerdos binacionales de integración eléctrica ya existían desde muchos años antes, el documento básico para iniciar el proceso de integración eléctrica en el Mercosur lo constituyó el Memorando de 1998. En él los países se comprometen, entre otras cosas a: * Abrir la competencia en mercado de generación.
* Declarar sujetas a reglas de libre comercio, las transacciones que realicen los agentes de mercado reconocidos de los distintos países.
* Como parte de esas reglas, asegurar la reciprocidad y no discriminación de la demanda u oferta que provenga de otro país firmante del acuerdo.
* Prever la libertad para el tránsito, transporte y distribución de la energía de/para terceros países.
* Perfeccionar las herramientas para la defensa de la competencia en el marco de la nueva economía.
El documento de base para la integración gasífera en el Mercosur se firmó un año después, en 1999. Allí los Estados Partes del Mercosur acordaron, entre otras, las siguientes acciones: * Fomentar la competitividad del mercado de producción de gas natural, sin la imposición de políticas que puedan alterar las condiciones normales de competencia.
* Asegurar que los precios y tarifas de los servicios asociados a la compra y venta de gas natural, tales como transporte, distribución y almacenaje, respondan en sus respectivos mercados a costos económicos, sin subsidios directos o indirectos que puedan afectar la competitividad de los bienes exportables y el libre comercio de los Estados Partes.
* Permitir en el ámbito del Mercosur, a los distribuidores, comercializadores y grandes demandantes de gas natural, contratar libremente sus fuentes de provisión, de conformidad con la legislación vigente en cada Estado Parte y con los tratados vigentes entre los Estados Partes.

El “anillo” energético

Entre octubre de 2005 y abril de 2006 se anunciaron en sendas conferencias internacionales tres proyectos distintos de integración gasífera con los mismos actores gubernamentales. El primero iba a llevar gas desde Perú hacia los países del sur, el segundo iba a traer el gas desde Venezuela hacia Argentina alimentando en su paso a Brasil, y el tercero traería el gas natural desde Bolivia hacia Paraguay y Uruguay. En un período de siete meses se lanzaron planes de tres gasoductos distintos, competitivos entre sí y con muy pocos fundamentos que avalaran la seriedad de los mismos (insuficiencia de las reservas, costos no competitivos, debilidades políticas, etc.). En ningún caso la “integración gasífera” respondía a un objetivo político de desarrollo integrador, sino más bien a un juego de posicionamientos de poder en un tablero que especula con las necesidad energéticas de algunos países y las abundantes reservas de otros.

Gas Natural en algunos países sudamericanos (miles de millones de m3) Producción 2004 Reservas al final de 2004 Consumo en 2003 Peru 250 0.5 Argentina 44.9 610 34.6 Bolivia 8.5 890 Brasil 11.1 330 15.9 Venezuela 28.1 4220 25.2 Total S. & Cent. America 129.1 7100 105.8 Fuente: BP: Reporte 2005, www.bp.com

El futuro de la integración

Todos los pronósticos auguran un aumento del consumo energético para la región y en particular para el Mercosur. A pesar de los anuncios de aumento de los precios del petróleo, de la capacidad de extracción decreciente, de la crisis climática y la necesidad de reducir emisiones provenientes del sector energía, a pesar de todo ello, América Latina estaría más que duplicando su consumo hacia 2020.

PROYECCIÓN DEL CONSUMO ENERGÉTICO EN A. LAT.
2000 2010 2020 C.América 153.677 227.398 324.379 Caribe 255.341 364.476 507.563 C.Sur 699.13 1090.04 1570.761 C.Andina 866.653 1261.495 1771.559 México 1092.745 1649.232 2383.425 Brasil 1323.207 1964.072 2856.256 TOTAL 4 390 753 6 556 713 9 413 943 Fuente: OLADE

Es muy difícil imaginarse una integración energética en el contexto actual dominado por las grandes corporaciones de la energía y empresas estatales o mixtas gobernadas exclusivamente con fines económicos. Para complicar más aún el panorama, algunos contratos internacionales no han sido respetados, muchos acuerdos han quedado como letra muerta para la historiografía del Mercosur y hay algunas tensiones que muestran que nuestros países no logran superar los enfoques nacionalistas.
Como hemos visto, desde todos los ámbitos nacionales e internacionales se promovió una integración energética basada en la libre competencia de los mercados, la participación privada y la igualación de los marcos regulatorios. Una lección que puede sacarse de la última década es algo que parecía evidente desde el principio: la integración energética no pasa por la mera integración física de infraestructura. Deben coordinarse políticas para el uso más eficiente de los recursos energéticos, políticas de complementación energética, desarrollo de incentivos consensuados para energías no tradicionales, acuerdos en los sistemas de precios, incorporación de costos ambientales, etc.
Si bien nuestros países ya no profesan la fe ciega en la privatización del sector energético que proclamaban durante la década del 90, es evidente que la energía sigue siendo tratada como una mercancía más a ser utilizada como un bien de intercambio comercial. Lo que nuestros gobernantes llaman integración energética es, en realidad, una interconexión que procura construir muchas y amplias “carreteras energéticas” por donde transportar grandes cantidades de una mercancía que tiene demanda creciente.

----------------- Gerardo Honty es coordinador del Programa Energía de CEUTA e investigador de CLAES/D3E, Uruguay.