Nº 205 - Junio 2006

Productos no agrícolas

Malestar por estancamiento de las conversaciones

por Martin Khor y Goh Chien Yen

No fue posible registrar avances en las modalidades sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas ya que las negociaciones del 18 al 21 de abril en este sector quedaron empantanadas en las cuestiones más sustanciales.

El sentimiento que primaba el 21 de abril en el grupo de negociaciones de acceso a los mercados para los productos no agrícolas era sombrío, cuando se hizo patente que no se habían logrado avances en las conversaciones de la semana.
En momentos en que concluía la reunión, el presidente del grupo, el embajador de Canadá Don Stephenson, habría expresado: “No tuvimos una buena semana”. Se lamentó de que en las cuestiones más difíciles –tales como las modalidades centrales para la fórmula de reducción de aranceles- el grupo no hubiera podido siquiera comenzar un proceso de discusiones.
Stephenson manifestó que los miembros tuvieron una buena semana en lo referido a pequeñas victorias, pero que las cuestiones más importantes seguían bloqueadas. Agregó que es necesario intensificar el proceso de negociación y que lo que se necesita es no sólo una negociación “basada en textos” sino también “basada en números”.
Algunos miembros hicieron evaluaciones lúgubres acerca del estado de las conversaciones de acceso a los mercados para los productos no agrícolas. La Unión Europea dijo que fue una semana sombría y muy negativa, en la cual los miembros no habían cumplido su misión de llegar al plazo establecido en Hong Kong para las modalidades. Adujo que, en cambio, había un retroceso de grandes proporciones.
Canadá también expresó su profunda decepción de que el grupo fuera completamente incapaz de discutir las cuestiones centrales.

Evaluación del presidente

La situación referida a esas cuestiones, por lo tanto, quedó prácticamente incambiada con respecto a cómo estaba al comienzo de la reunión, cuando Stephenson había expresado que “no hubo avances en la arquitectura de la fórmula ni en el grado de ambición”. Esta evaluación la realizó en un informe de 18 páginas que circuló el 18 de abril, el primer día de la reunión, para actualizar a los miembros sobre sus consultas recientes.
Según su informe, los miembros no pudieron ponerse de acuerdo en torno al valor de los coeficientes respectivos que se utilizarían en la fórmula de reducción arancelaria para los países industrializados y en desarrollo. “En opinión de algunos miembros, la distancia entre los dos coeficientes debe ser cercana, y lo suficientemente baja como para asegurar un acceso real al mercado”, expresó.
Una delegación había propuesto “un rango de cinco a 15 para los países industrializados y de 10 a 20 para los países en desarrollo”. Sin embargo, otros miembros habían señalado que “los países en desarrollo tenían que hacer menos que los países industrializados, tal como se estipula en los compromisos de reducción que no conllevan una reciprocidad plena”.
Durante las consultas del 18 de abril, varios países en desarrollo miembros, tales como Argentina, Venezuela y Filipinas, señalaron que no hay convergencia en la cuestión de los coeficientes porque las demandas de los países industrializados no habían respetado el principio de la no reciprocidad plena. India agregó que la adhesión a este principio significa que los países en desarrollo pueden hacer reducciones en porcentajes más bajos.
En el marco de las propuestas actuales realizadas por los países industrializados miembros, los países en desarrollo tendrán que adoptar reducciones de porcentajes mucho más importantes en sus aranceles industriales en comparación con los países industrializados.
En respuesta a los países en desarrollo, Estados Unidos manifestó que si bien apoyaba el principio de la no reciprocidad plena en los compromisos de reducción de aranceles, no había consenso en torno a que debería ser entendida únicamente en términos de reducción del porcentaje.
Sobre la cuestión de las flexibilidades para los países en desarrollo, que también fue discutido el 18 de abril, los miembros permanecieron divididos acerca de la cantidad de líneas arancelarias que serían total o parcialmente eximidas de la fórmula de reducción arancelaria.
Esta división fue descrita también en el informe del presidente, que dio cuenta de que algunos miembros consideran que las cifras que figuran en el párrafo 8 (en el Anexo B sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas del acuerdo marco de agosto de 2004) no representan más que un mínimo, y que deseaban un incremento de las mismas. Por supuesto, otros indicaron que según su opinión, las cifras contenidas en el párrafo 8 ya eran demasiado generosas y reducirían los beneficios que obtendrían de las mismas.
Sin embargo, el presidente observó que existía cierto acuerdo común entre todos los miembros en torno a algunas cuestiones técnicas relacionadas con las flexibilidades del párrafo 8, lo cual se reflejó en la reunión.
Según el informe del presidente: (i) “que las reducciones no sean inferiores a la mitad de las basadas en la fórmula" significa el 50 por ciento o más de la reducción basada en la fórmula, a discreción de cada delegación; (ii) la referencia a las importaciones concierne a las importaciones de productos no agrícolas; (iii) la referencia a las líneas arancelarias concierne a las líneas arancelarias nacionales; y (iv) la frase referencia a que las flexibilidades no podrían utilizarse “para excluir capítulos enteros del SA” únicamente puede interpretarse de forma estrictamente jurídica.
Acerca de la cuestión del trato de los aranceles sin consolidar, los miembros todavía no estaban en condiciones de ponerse de acuerdo en torno a un valor por el cual incrementar las líneas de aranceles sin consolidar.
Según el informe del presidente, algunos miembros procuran un incremento superior al rango de cinco a 30. El informe propuso entonces el texto “un incremento no lineal constante de (...)” para las modalidades.
Algunos miembros tenían dudas con respecto al uso de la palabra “constantes”, pero según un alto diplomático comercial, esto se aceptó durante la reunión en el entendido de que no impide la posibilidad de tener más de una cifra para los fines del incremento.
Sin embargo, un analista comercial ha destacado que la inclusión de la palabra “constante” de hecho iría más allá de la arquitectura actual para el trato de los aranceles sin consolidar, ya que los miembros quedarían encerrados dentro del criterio de incremento de puntos porcentuales.

Más desacuerdos

El segundo día de la reunión, el 19 de abril, las diferencias se hicieron nuevamente evidentes cuando el grupo de negociaciones discutió tres cuestiones más: flexibilidades para los países del “párrafo 6” y para las economías pequeñas y vulnerables, y erosión de las preferencias.
Los “países del párrafo 6” (así llamados porque están referidos en el párrafo 6 del Anexo B del marco de agosto de 2004) son miembros que tienen consolidado el 35 por ciento o menos de sus líneas arancelarias de los productos no agrícolas.
El marco de 2004 establece que, como excepción, los participantes cuyas consolidaciones de las líneas arancelarias de los productos no agrícolas abarquen menos del [35] por ciento quedarán eximidos de efectuar reducciones arancelarias mediante la fórmula. Se esperará, en cambio, que consoliden el [100] por ciento de las líneas arancelarias de los productos no agrícolas a un nivel medio que no exceda del promedio general de los aranceles consolidados de todos los países en desarrollo. Las cifras entre corchetes están sujetas a negociaciones y en general se entiende que el simple nivel medio al que se hace referencia es de 28,5 por ciento.
En consultas previas, 11 de los países del párrafo 6 (entre ellos Kenya, Mauricio, Macao-China, Nigeria, Suriname, Ghana, Zimbabwe y Sri Lanka) habían propuesto que se les autorizara consolidar hasta el 95 por ciento de sus aranceles a un nivel medio que no excediera el 50 por ciento. Esto había sido objetado por varios miembros, que manifestaron que esto cambiaría el marco de agosto de 2004, en el cual estaba entendido que el nivel del arancel medio era el 28,5 por ciento.
En la reunión del 19 de abril del grupo de negociaciones sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas, los miembros acordaron elevar la cifra entre corchetes a alrededor de 35 por ciento, confirmando así la definición del marco de agosto de los países del párrafo 6.
No obstante, hubo una acalorada discusión sobre el trato de esos países. Kenya presentó una nueva propuesta a título individual referida a que los países estuvieran autorizados a consolidar hasta el 70 por ciento de sus líneas arancelarias a una tasa promedio de 28,5 por ciento. Varios miembros (entre ellos Estados Unidos, Perú, Costa Rica, Taipei de China y Ecuador), objetaron esto diciendo que debería conservarse la cifra de 100 por ciento entre corchetes, que las flexibilidades para esos países eran suficientemente generosas y que lo que estaba en el marco estaba “delicadamente balanceado”.
Kenya replicó que entre los diversos grupos, los países del párrafo 6 por lo menos habían presentado propuestas concretas con cifras. Recordó a la reunión la historia del Anexo B del Acceso a los mercados para los productos no agrícolas que figura en el marco de agosto, en torno al cual hubo numerosos desacuerdos acerca de sus disposiciones, como se reconocía en una carta enviada por el entonces presidente del grupo de negociación sobre Acceso a los mercados para los productos no agrícolas al presidente del Consejo General de la OMC cuando presentó el proyecto del Anexo.
En cuanto a las flexibilidades para las economías pequeñas, El Salvador manifestó que el grupo de economías pequeñas estaba trabajando en una nueva propuesta (incluso en la definición de economías pequeñas y vulnerables y el trato para ellas) que presentarían pronto.
Sobre la erosión de las preferencias, los países afectados adversamente (en especial Kenya y Mauricio) hablaron de la necesidad de una solución vinculada con el comercio, incluso expresaron su propuesta de un coeficiente de corrección y un periodo de transición más prolongado para los productos de los cuales se benefician los países que reciben preferencias.
A esto se opusieron Ecuador y Costa Rica, los cuales manifestaron que no aceptarían soluciones que afectaran los derechos de otros miembros. Hicieron referencia a estudios presentados en un reciente seminario de la OMC sobre erosión de las preferencias, que indican que este problema involucra sólo a un reducido número de países y de productos.
Kenya cuestionó las conclusiones de los estudios que, según expresó, se basaron en nociones incorrectas.

Textos preliminares

El 20 de abril y en consultas informales del grupo de negociación, algunos miembros propusieron textos preliminares para diversas cuestiones.
Los textos propuestos se referían a las cuestiones de los obstáculos no arancelarios, las iniciativas sectoriales (para la eliminación de aranceles en determinados sectores) y las demandas de los países menos adelantados. Los proponentes manifestaron la intención de que los textos preliminares fueran incluidos en las modalidades generales del Acceso a los mercados para los productos no agrícolas.
La Unión Europea y Estados Unidos circularon cada uno los textos que sugerían en torno a los obstáculos no arancelarios. El texto de Estados Unidos enumeró siete del total de iniciativas sobre obstáculos no arancelarios que habían sido presentadas, junto con las cifras de los documentos de la propuesta. Se referían a autos, productos de la madera, electrónica, textiles, productos remanufacturados, impuestos a la exportación y restricciones a las exportaciones.
Con referencia a la lista, el texto preliminar de Estados Unidos declaraba: “Instruimos a los miembros a finalizar propuestas de textos detalladas para cada iniciativa y a buscar la participación multilateral o plurilateral, como mejor corresponda a cada iniciativa”.
Lo que se da a entender es que los documentos sobre obstáculos no arancelarios seleccionados para ser mencionados por el documento de Estados Unidos contarían con la anuencia de los miembros de la OMC para convertirse más tarde en textos que luego comprometerían a los miembros a cumplir ciertas obligaciones, ya fuere multilateral o plurilateralmente.
El texto preliminar de Estados Unidos también propuso nuevas acciones u obligaciones sobre los miembros de la OMC, tal como sigue: “Instruimos a los miembros a que presenten solicitudes bilaterales sobre obstáculos no arancelarios que afecten el acceso a los mercados para los productos no agrícolas. Los miembros deberían culminar los resultados de las negociaciones sobre acceso a los mercados para productos no agrícolas, incluso incorporando el resultado de las negociaciones en los casos que corresponda a la parte III de las listas”.
Entre los documentos sobre obstáculos no arancelarios avalados por el proyecto de Estados Unidos para convertirlo en propuestas de textos figuraban los documentos sobre restricciones a las exportaciones presentados por Japón y sobre impuestos a las exportaciones presentados por la Unión Europea. Los documentos de Japón y la Unión Europea, que también circularon en la reunión, proponían que se prohibieran -o de lo contrario disciplinaran- las restricciones a las exportaciones y los impuestos a las exportaciones.
Citando las Declaraciones Ministeriales de Doha y Hong Kong, la Unión Europea argumentó en su documento que esto “es conforme al mandato acordado entre los Miembros de la OMC de reducir o, cuando convenga, eliminar los obstáculos no arancelarios de las negociaciones sobre acceso al mercado para los productos no agrícolas”.
En su documento que reclama un nuevo acuerdo de la OMC sobre restricciones a las exportaciones, Japón dijo que tenía la intención de “presentar una propuesta formal basada en textos para fines de abril de 2006 de manera de establecer un nuevo Acuerdo como resultado final del Programa de Doha para el Desarrollo”.
Varios países en desarrollo miembros, entre ellos Argentina, Brasil, Malasia, Venezuela e Indonesia, plantearon objeciones en contra de esas propuestas. Destacaron que las restricciones e impuestos a las exportaciones sencillamente no son parte del programa de los obstáculos no arancelarios y de la actual ronda de negociaciones.

En el Acuerdo preliminar de la OMC sobre los Impuestos a las Exportaciones propuesto por la Unión Europea, todos los miembros deberían suprimir sus impuestos a las exportaciones, “así como los impuestos internos y otras imposiciones a los productos exportados que exceden las impuestas en productos similares destinados a la venta interna”.
En el Acuerdo preliminar se contemplan algunas posibles excepciones para los países en desarrollo y menos adelantados. Según la propuesta de la Unión Europea, podrían mantenerse “los impuestos a la exportación de un porcentaje máximo de [x] para una cantidad limitada de productos que se determinarían a través de solicitudes y ofertas”. Los países menos adelantados (PMA) podrían consolidar sus impuestos a la exportación existentes y estipular hasta un porcentaje máximo [y (mayor que x)] de impuestos a las exportaciones que actualmente no aplican. El uso de esos impuestos a las exportaciones se incluirá en sus respectivas listas.
No obstante, “no más tarde de cinco años con posterioridad a la entrada en vigor de este Acuerdo, los Miembros comenzarán negociaciones con el objetivo de eliminar gradualmente todos los impuestos a las exportaciones restantes incluidos en las listas de los Miembros”, según el acuerdo preliminar de la Unión Europea.
Si bien podría considerar inoportuno aprobar todo un nuevo acuerdo a esta altura de las negociaciones, la Unión Europea parece obligada incluso ahora a resolver la ventaja desleal concedida a las industrias nacionales como consecuencia de los impuestos a las exportaciones, a expensas de las “industrias incipientes de los países en desarrollo”.
Japón es más llano al respecto. Ve un “problema real” en las restricciones a las exportaciones que afectan su importación de ciertos productos “en especial con respecto a los recursos minerales”.
Esto ha llevado a los japoneses a proponer las siguientes disciplinas: “(i) procedimiento de publicación de las reglas y administración de las restricciones a la exportación; (ii) procedimiento de notificación a un Comité; y (iii) publicación de las estadísticas pertinentes, como las de la producción nacional”.
Aparte del acuerdo sobre los impuestos a las exportaciones, la Unión Europea también propuso la institucionalización en la OMC de un nuevo mecanismo para resolver futuras reclamaciones en materia de obstáculos no arancelarios.
En una reunión con varias delegaciones, la Unión Europea había presentado su documento conceptual, titulado “Mejorando los medios de la OMC de reducir el riesgo de futuros obstáculos no arancelarios y facilitar su resolución”, ofreciendo una descripción relativamente detallada de la apariencia que tendría este mecanismo Con el argumento de que el sistema existente de la OMC no brinda opciones suficientes para resolver de manera eficiente las reclamaciones en materia de obstáculos no arancelarios, la Unión Europea propuso un “mecanismo horizontal, en la forma de un procedimiento para resolver problemas en el sector de los obstáculos no arancelarios” que, según dijo, pueda ayudar a los países a lograr soluciones de común acuerdo.
La idea básica es tener a disposición de los miembros la opción de convocar a un grupo especial de expertos para ayudar a resolver el obstáculo no arancelario en cuestión entre las partes contendientes. Se prevé que el grupo especial de expertos pueda ofrecer opiniones de asesoramiento y proponer soluciones para su consideración por las partes.
No obstante, según la propuesta, se espera que alguna de las partes que no desee aplicar las soluciones propuestas por el grupo especial exponga sus razones para no hacerlo. Aún así, “el mecanismo se establece sin perjuicio del ESD [Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias, de la OMC] y los derechos y obligaciones de los miembros establecidos en el mismo”.
En la reunión del 20 de abril del grupo de negociación sobre Acceso a los mercados para los productos no agrícolas, Singapur también propuso un texto sobre iniciativas sectoriales, que fue apoyado por otros países miembros que participan activamente en las diversas iniciativas sectoriales. El texto sugerido por Singapur establece: “Los miembros han comenzado a presentar propuestas de textos específicos sobre los siguientes sectores: Autos y partes relacionadas, Bicicletas y partes relacionadas, Productos químicos, Productos electrónicos y eléctricos, Pesca y productos de la pesca, Productos forestales, Productos farmacéuticos y equipo médico, Piedras preciosas y Joyería, Materias primas y material deportivo”.
El texto dice que los miembros deben finalizar los detalles de cada sector con respecto al nivel de masa crítico, tasas finales y disposiciones apropiadas en materia de trato especial y diferenciado para países en desarrollo participantes.
El proyecto de Singapur también incluía un plazo “no más tarde del 31 de julio de 2006” para incorporar “el resultado de las negociaciones sectoriales en las listas amplias preliminares”.
Algunos miembros plantearon dudas sobre ciertas partes del proyecto. Brasil señaló que el segundo párrafo del texto propuesto, que dice “reconocemos los buenos progresos alcanzados en una serie de sectores que se procuran lograr sobre bases de participación no obligatoria” podría ser problemático. En primer lugar, no todos los miembros participan de todas o algunas de las negociaciones sectoriales, de manera que no estarán en posición de reconocer o no “los buenos progresos realizados”. En segundo lugar, la descripción de la participación “que no deberá tener carácter obligatorio” no capta de manera suficiente la naturaleza plenamente voluntaria de la libertad que tienen los miembros para decidir si participar o no de las negociaciones sectoriales.
Argentina aclaró que desde su perspectiva, este texto es únicamente para los fines de la discusión y que no debería asumirse que está aprobado.
Zambia, en nombre de los PMA, también presentó un lenguaje para un texto final de modalidades para el acceso a los mercados para los productos no agrícolas.
Los PMA propusieron que cuando los miembros presenten sus listas preliminares amplias, deberán indicar: (i) la forma en la que intentan brindar acceso a los mercados libre de impuestos y de cuotas de manera duradera para los productos no agrícolas con origen en los PMA para 2008, y los medios que adoptarían; (ii) el periodo dentro del cual pretenden completar esas medidas; y (iii) que las medidas que tengan la intención de adoptar para asegurar la aplicación de normas preferenciales de origen para los PMAs serán transparentes y sencillas.
Según el texto propuesto por los PMA, “los países en desarrollo miembros estarán autorizados a aplicar gradualmente sus compromisos y disfrutarán de una flexibilidad adecuada en su cobertura”. Este lenguaje sugerido causó preocupación entre algunos países industrializados miembros durante la reunión.
Los PMA también desean ver que el lenguaje siguiente sea incluido en el texto final sobre el Acceso a los mercados para los productos no agrícolas: “Nosotros [los miembros] nos comprometemos como parte de estas negociaciones a elaborar y mejorar mecanismos de prestación efectivos destinados a crear capacidad comercial que sirva de ayuda a los PMA para resolver las dificultades que puedan surgir de un incremento de la competencia como resultado de la reducción arancelaria NMF y las limitaciones inherentes en materia de capacidad de oferta”.
Agregaron que “esos mecanismos estarán destinados a permitir a los PMA aprovechar el aumento de las oportunidades de acceso a los mercados y los ayudarán a cumplir las normas y requisitos técnicos, observar las normas de origen y abordar la diversificación de productos y mercados así como hacer frente a otras medidas no arancelarias”. (SUNS)