Nº 205 - Junio 2006

Agricultura

El presidente propone nuevo ciclo de negociaciones

por Martin Khor

La sesión final de las negociaciones sobre agricultura en la OMC previa al plazo final del 30 de abril no logró traducirse en un acuerdo sobre las modalidades de comercio en el sector agrícola. El presidente de las conversaciones propuso un programa posterior en el que se celebren negociaciones intensas para zanjar las diferencias considerables existentes entre los países miembros.

El día final de la reunión del 18 al 21 de abril, el presidente de la Sesión Especial del Comité sobre Agricultura de la Organización Mundial de Comercio (OMC), el embajador de Nueva Zelanda Crawford Falconer, indicó que era claro que no se cumpliría el plazo de fin de mes establecido para las modalidades. Frente a eso, sugirió trazar planes para un programa de trabajo intenso que implicara tres ciclos de negociaciones de 15 días cada uno, comenzando el 26 de abril.
Falconer también reafirmó la opinión expresada anteriormente de que las negociaciones sobre agricultura deberían apuntar a producir modalidades completas, ya que para muchos miembros no se trataba de aceptar la finalización de modalidades sólo en algunos de los temas.
El 20 de abril, el Grupo de los 33, una agrupación de 45 estados miembros de la OMC interesada en defender los intereses de su sector agrícola en términos de la seguridad alimentaria, la seguridad de las formas de sustento y el desarrollo rural, había enviado una carta al director general de la OMC, Pascal Lamy, y a Falconer, afirmando que no podían adherir a un consenso sobre modalidades agrícolas que no incluyera modalidades sobre “productos especiales” y un mecanismo especial de salvaguardia para los países en desarrollo. En la semana anterior, una conferencia de ministros de Comercio africanos realizada en Nairobi había declarado que no podrían aceptar un criterio que implicara sólo “modalidades parciales”. Se estaban refiriendo a la proposición de Lamy, de que se fijarían modalidades en algunos aspectos claves como primera etapa de una secuencia, y que más tarde se resolverían otras cuestiones.
Falconer sugirió que en las seis semanas siguientes habría tres ciclos quincenales de reuniones multilaterales (es decir, en las que participaran todos los miembros) y transparentes en Ginebra, destinadas a permitir que se elaboraran aportes políticos regulares por parte de funcionarios radicados en las capitales y de los ministros.
En cada uno de los ciclos quincenales, la primera semana consistiría en reuniones ultrainformales sobre temas específicos, seguidas de reuniones informales más normales en la segunda semana. Al final de cada semana se celebraría una reunión para informar sobre las consultas y evaluar los avances.
Según Falconer, este programa permitiría a los funcionarios radicados en las capitales regresar a sus países en la primera semana de cada quincena, en caso de que deban hacerlo, y asistir a las reuniones en la segunda semana.
Esto permitiría también a los ministros seguir los avances en sus países y proporcionar aportes políticos semana a semana. Y el ciclo puede evaluarse al final de las primeras seis semanas, expresó.
Los miembros estuvieron de acuerdo con él en que no servía establecer un nuevo plazo (alguien lo calificó de “extemporáneo”), y que fines de julio, antes del receso de verano, “no es un plazo”. Pero hubo quienes subrayaron que las “modalidades completas” deberían ser acordadas antes de fines de julio.
El ciclo debía comenzar con reuniones del 26 al 28 de abril. Entre los temas a discutir figuran el mecanismo especial de salvaguardia para los países en desarrollo y los productos especiales.
Falconer también anunció que las conversaciones se basarían cada vez más en los “documentos de referencia” que a la postre deberían convertirse en textos preliminares, con negociaciones transparentes y aportes de los miembros. Esos documentos finalmente abarcarían a todos los sectores de las modalidades.
En las dos semanas anteriores Falconer había elaborado cinco “documentos de referencia” sobre: empresas comerciales del Estado, créditos a la exportación, ayuda alimentaria y las categorías de compartimento verde y compartimento azul de apoyo interno. Cada documento contiene antecedentes sobre el tema (en términos de los mandatos emanados de la Declaración Ministerial de Hong Kong y el marco de agosto de 2004), las posiciones de las delegaciones y en algunos casos textos sugeridos por el presidente.
Falconer agregó que era claro que los miembros no deseaban modalidades parciales, para que las cuestiones que son de su interés no sean dejadas de lado.
Esta posición del presidente fue apoyada por numerosos miembros, entre ellos el Grupo de Africa, Caribe y el Pacífico (ACP), representado por Mauricio, el Grupo Africano, representado por Benin, y la Unión Europea.
Las negociaciones mantenidas anteriormente durante la semana, en la reunión del Comité de Agricultura, se habían centrado principalmente en cuestiones relativas a la competencia de las exportaciones, uno de los tres sectores o “pilares” principales de las conversaciones agrícolas (los otros dos son acceso al mercado y apoyo interno). Esos temas incluían subvenciones a las exportaciones, ayuda alimentaria, empresas comerciales del Estado y créditos a la exportación.
La discusión del 18 de abril sobre ayuda alimentaria se centró en el documento de referencia del presidente, que a su vez se basó principalmente en una propuesta de los países africanos y de los países menos adelantados.
Al final de la discusión del día, Falconer concluyó que los miembros parecían aproximarse a un acuerdo amplio sobre numerosas cuestiones relativas a un “compartimento seguro” para la ayuda alimentaria de buena fe destinada a hacer frente a situaciones de urgencia. Sin embargo, continuaba habiendo divisiones drásticas acerca de cómo tratar la ayuda alimentaria en situaciones que no sean de urgencia, especialmente sobre la monetización y si este tipo de ayuda debería ser únicamente en efectivo y en forma de donación.
Sobre el compartimento seguro, el documento del presidente establece que se acepta que la ayuda alimentaria en especie es permisible en una situación de urgencia, pero la cuestión fundamental es la forma y el momento en que se declara una situación de urgencia, o quién está autorizado a declarar una urgencia.
Falconer manifestó que la discusión confirmó la evaluación de su documento, con el argumento adicional, presentado por Brasil y otros países, de que los negociadores deberían expresar más claramente lo que se necesita para la notificación. Falconer dijo que esto sería importante, porque los miembros en realidad no desean convertir la OMC en juez y jurado de la ayuda alimentaria. Lo importante es permitir que la ayuda alimentaria funcione sin que constituya una escapatoria para continuar las subvenciones a la exportación, y sin litigar. La transparencia, expresó, es la forma de evitar el litigio.
Su conclusión de que había una “zona de consenso” en torno al compartimento seguro se basaba en un acuerdo amplio sobre diversas cuestiones.
En cuanto a las donaciones, el presidente declaró que los miembros parecían estar de acuerdo en que la ayuda en especie en el marco del compartimento seguro debería ser totalmente en forma de donación. Si bien Japón planteó la cuestión de la necesidad de recibir ayuda en términos favorables durante situaciones de crisis financiera, se trata de circunstancias excepcionales que no deberían alterar la norma general y deberían ser consideradas cuidadosamente, manifestó.
Otro tema fue la “activación” para recibir la condición de compartimento seguro, es decir, si la ayuda alimentaria debería ir sólo en el compartimento seguro cuando es activada por un llamamiento multilateral tal como un llamamiento de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Algunos países argumentaron que esto podría exigir demasiado tiempo.
Falconer manifestó que si un pedido de gobierno a gobierno (incluso en la propuesta del grupo africano y de los países menos adelantados) resuelve la necesidad hasta que la ONU realice un llamamiento multilateral, entonces no hay problema ya que tarde o temprano se aplicará la activación multilateral.
En cuanto a si ONGs de reputación (en el documento se menciona a Oxfam y Médicos sin Fronteras) también podrían activar la ayuda del compartimento seguro, concluyó que no debería ser demasiado difícil resolver esto y que era poco probable que una ONG pidiera ayuda para eludir compromisos en materia de subvenciones a la exportación.
Acerca de la reexportación de la ayuda alimentaria, el presidente expresó que el sentimiento general era de que no debería permitirse la reexportación, salvo en circunstancias especiales tales como cuando es avalada por el organismo multilateral pertinente.
Con referencia a la monetización (la venta de ayuda alimentaria para recaudar fondos para la ayuda), Falconer dijo que no había escuchado argumentos contra las excepciones limitadas que permiten la ayuda alimentaria propuestas por el Grupo Africano y el Grupo de los Países Menos Adelantados (por ejemplo, actividades directamente vinculadas con la entrega de ayuda alimentaria o la compra pública de insumos agrícolas).
Sobre el tratamiento de la ayuda alimentaria para situaciones que no son de urgencia (que cae fuera del compartimento seguro), continúa habiendo marcadas diferencias de posición entre los miembros en cuanto a las disciplinas a las que se aplicaría.
Las divisiones se generan especialmente en torno a dos cuestiones: si permitir la monetización para este tipo de ayuda alimentaria; y si la ayuda debería ser únicamente en efectivo y en forma de donación, o si debería permitirse la ayuda alimentaria en especie.
El 19 de abril, el Comité de Agricultura debatió acerca de las empresas comerciales del Estado y los créditos a la exportación. Los miembros permanecieron divididos acerca del abordaje de las empresas comerciales del Estado. En cuanto a los créditos a la exportación, las diferencias fueron más acerca de detalles técnicos vinculados con la forma en que actúan comercialmente las finanzas y los seguros.
Falconer concluyó que podría trabajar más en sus documentos de referencia acerca de esos dos temas, en respuesta a lo que había escuchado. Esto suponía redactar exenciones más claras y otras disposiciones para los países menos adelantados.
Sobre la cuestión de las empresas comerciales del Estado exportadoras, el documento de referencia estructura la discusión y propone textos sobre las cuestiones siguientes: introducción; definición; disciplinas directas; poderes monopólicos; trato especial y diferenciado con respecto a los poderes monopólicos; y otras cuestiones.
El documento señaló diferencias entre miembros acerca de la definición de empresas comerciales del Estado (ECE), y de cuáles son las disciplinas en las que deben imponerse. Una de las posiciones apunta a conservar la definición actual del Artículo XVII en el GATT de 1994 (empresas gubernamentales y no gubernamentales con derechos exclusivos o especiales o privilegios que los utilizan para influir en el grado de las importaciones o exportaciones). Otras posiciones aducen que habría que constreñir esta definición, o que debería ser ampliada.
El documento propone que el texto tenga disciplinas directas en materia de las ECE para eliminar las prácticas que tengan efectos de distorsión del comercio. Para fines de 2013, los miembros de la OMC eliminarán las subvenciones a las exportaciones, el financiamiento gubernamental de las ECE exportadoras y el respaldo de las pérdidas (el texto brinda detalles de cada una de esas).
Sobre la cuestión de los poderes monopólicos, la Declaración Ministerial de Hong Kong aclara que la utilización futura de los poderes monopólicos de las ECE es una práctica que tiene efectos de distorsión del comercio, y deben establecerse disciplinas de manera que no puedan utilizarse esos poderes para evadir disciplinas directas sobre las ECE en materia de subvenciones a la exportación, financiamiento del gobierno y el respaldo estatal frente a las pérdidas.
El documento de referencia destaca diferencias en posiciones, una que opina que deben instaurarse disciplinas para asegurar que los poderes monopólicos no puedan utilizarse para evadir las disciplinas explícitas mencionadas, y la otra que dice que debe haber una disposición explícita para eliminar los poderes monopólicos. El documento tiene textos para esas dos opciones.
Con relación al trato especial y diferenciado para los países en desarrollo acerca de los poderes monopólicos, el documento señala que según el marco acordado, los países en desarrollo recibirán consideración especial para mantener la condición monopólica para que las ECE continúen disfrutando de privilegios especiales para preservar la estabilidad de los precios para el consumidor y garantizar la seguridad alimentaria.
Si bien posterga la forma de tratar este tema, el documento de Falconer propuso que se concedan exenciones de las disciplinas sobre poder monopólico a las ECE de los países en desarrollo cuando la participación de dichas ECE en las exportaciones mundiales de productos agrícolas esté por debajo de cierto porcentaje a determinar.
Durante la discusión del 19 de abril, los tres países con grandes ECE (Canadá, Australia y Nueva Zelanda) prefirieron atenerse a la definición del Artículo XVII del GATT, y las disciplinas basadas en la conducta de las empresas, para asegurar que las actividades y cualquier poder monopólico no conduzcan a que los países eludan los compromisos en materia de subvenciones a la exportación.
Otros miembros, dirigidos por Estados Unidos y la Unión Europea, reiteraron la posición alternativa, es decir, abordar el poder monopólico y el apoyo del gobierno directamente eliminándolo, con disciplinas más férreas y definiciones específicas de las empresas competentes.
Falconer destacó que el propósito del Artículo XVII del GATT es esencialmente la transparencia, e identificar las empresas cuyas actividades es necesario notificar a la OMC. Ajustarse a la definición del Artículo XVII sería compatible con las disciplinas que simplemente establecen ampliamente qué es lo que constituye el tipo de subvención que eludiría los compromisos en materia de subvenciones a la exportación, manifestó. Por otro lado, si los miembros negocian disciplinas más férreas, incluso la eliminación del monopolio, entonces esto se condeciría con una definición más específica, declaró.
Varios países en desarrollo (entre ellos India, China, Guyana y Brasil) hablaron acerca del trato especial y diferenciado de los poderes monopólicos de los países en desarrollo. Algunos países apoyaron en general el texto del presidente, pero otros discreparon con la sugerencia de que la exención debería aplicarse a las empresas monopólicas cuya participación en las exportaciones mundiales de los productos de su interés sea menor a una cantidad especificada. Argumentaron que la exención debería centrarse en la actividad, es decir, en las empresas que estabilizan los precios internos y aumentan la seguridad alimentaria.
Sobre la cuestión de los créditos a la exportación, la Declaración de Hong Kong había ofrecido ciertas directrices sobre las disciplinas en esta materia. El documento de referencia del presidente ha sugerido detalladamente posibles textos sobre las formas y proveedores del apoyo a la financiación de las exportaciones; términos y condiciones (sobre el plazo máximo de reembolso, el pago de intereses, el tipo de interés máximo, las primas, la participación en el riesgo, el riesgo cambiario, la autofinanciación) para cumplir con las normas; y el trato del apoyo a la financiación no conforme.
Durante la discusión del 19 de abril se hicieron evidentes las diferencias de opinión acerca de los aspectos técnicos. Algunas de las diferencias fueron más sustanciales, como el periodo contable para evaluar si los programas se autofinancian (las propuestas varían de uno a 15 años), y si el límite de 180 días sobre el crédito podría ampliarse o eximirse.
Algunas diferencias fueron más técnicas (tal como el día de inicio apropiado del límite de 180 días al crédito, y si las primas aceptables del seguro deberían basarse en los niveles del mercado o en el riesgo). La mayoría de esas diferencias tienen más que ver con la forma de reflejar con mayor precisión la manera en que funcionan los mercados comerciales que con diferencias políticas, concluyó Falconer.
El presidente también estuvo de acuerdo con Egipto y otros países en que ya era hora de analizar más de cerca y crear disposiciones que tuvieran en cuenta las necesidades de los países en desarrollo importadores netos de alimentos.
El 21 de abril, el Comité finalizó su discusión sobre competencia de las exportaciones y pasó a discutir cuestiones relativas al apoyo interno.
La cuestión pendiente sobre la competencia de las exportaciones discutida ese día fue el plan y cronograma para eliminar todas las formas de subvenciones a las exportaciones en paralelo.
Nueva Zelanda propuso que el 70 por ciento de la eliminación se completara a la mitad del periodo de eliminación. (Se asume en general que sería 2010). Esas reducciones progresivas serían a partir de topes vinculados legalmente, por producto y en términos de valor (dólares, etc.) y volumen (toneladas, litros, etc.). Nueva Zelanda también propuso un impasse en las subvenciones aplicadas, como forma de evitar un aumento de las subvenciones que estén por debajo de los topes legales.
La opinión de Nueva Zelanda contó con el apoyo de Argentina, Australia y Brasil. La Unión Europea dijo que no podía discutir esto debidamente sin ver cómo se aplicaría en paralelo con las otras tres cuestiones de la competencia de las exportaciones (ayuda alimentaria, créditos a la exportación y empresas comerciales del Estado).
En respuesta, Argentina propuso que el componente del crédito referido a la subvención a las exportaciones, que estaría definido por las negociaciones paralelas, se contaría dentro de los compromisos de los países acerca de las subvenciones a las exportaciones directas. El trato de las empresas comerciales del Estado correspondería proponerlo a los demandadores (la Unión Europea es un demandador principal), y como las disciplinas sobre ayuda alimentaria serían difíciles de cuantificar, el trato paralelo se lograría mediante una aplicación progresiva de las normas, sugirió Argentina.
Brasil exhortó al presidente a que elaborara un documento de referencia sobre esto. La Unión Europea dijo que apenas se había discutido, de manera que el documento debería esperar hasta que el presidente hubiera recibido mayores aportes de los miembros. (SUNS)

------------- Este artículo fue redactado con aportes de Kanaga Raja.