Nº 204 - mayo 2006

Las opciones del Sur en las conversaciones plurilaterales sobre servicios

por Bhagirath Lal Das

El autor brinda algunas sugerencias acerca de cómo los países en desarrollo pueden abordar el recientemente introducido modo de negociación plurilateral en las conversaciones sobre servicios de la OMC.

La estrategia de los principales países industrializados en el sector de los servicios dentro del sistema multilateral de comercio ha sido moverse en etapas y construir una ventaja tras otra. Ha sido un proceso muy constante y decidido.
El tema de los servicios entró discretamente al sistema en 1982. Implicó estudios nacionales e intercambio de información entre los gobiernos. En los siguientes dos y tres años, creció hasta convertirse en tema de un grupo de trabajo y luego fue objeto de negociaciones formales en 1986 (Punta del Este), dando como resultado un acuerdo en 1994 (Marraquech).

A esto siguieron detalladas negociaciones en los sectores específicos de los servicios financieros y los servicios de telecomunicaciones, hacia fines de la década del 90. Posteriormente se iniciaron negociaciones amplias para la liberalización de los servicios en 2001 (Doha) y en 2005 se les dio mayor especificidad y dirección (Hong Kong).
Hasta 2001, el marco de las negociaciones retuvo para los países en desarrollo la flexibilidad de escoger los sectores de servicios que deseaban liberalizar y las condiciones a imponer en esos sectores.
Técnicamente hablando, el marco todavía contiene esa flexibilidad, pero la Declaración Ministerial de Hong Kong de 2005 (la Declaración) da un impulso sutil pero definitivo hacia su limitación. Establece un procedimiento elaborado para el seguimiento plurilateral de las negociaciones, que normalmente no hubiera causado preocupación de no ser por el contexto en el cual se adoptó la decisión.

Presiones para la liberalización

En los preparativos que desembocaron en la Conferencia Ministerial de Hong Kong de la Organización Mundial de Comercio (OMC), los países industrializados habían presionado a los países en desarrollo para que presentaran mayores ofertas de liberalización de los servicios. Los últimos insistieron, sin embargo, en conservar su derecho a liberalizar solamente “menos” sectores y “menos” transacciones, como se les permite actualmente, y no hicieron ofertas nuevas.

Entonces los principales países industrializados formularon una estrategia alternativa. Presentaron la propuesta de realizar negociaciones plurilaterales en determinados sectores, con la participación obligatoria en esas negociaciones de los países a los que se les solicitara concurrir. Los países en desarrollo se opusieron firmemente a la propuesta en la medida que procuraba menoscabar su flexibilidad de liberalizar sólo los sectores y transacciones de su elección.

La Declaración que finalmente surgió de Hong Kong no contiene la disposición “obligatoria”; simplemente pide que un país “considere” la petición de otros que le pidan unirse a las negociaciones plurilaterales en un sector.

Las negociaciones plurilaterales implican que más de dos países (si fueran tan solo dos sería una negociación bilateral) se reunirán para negociar cuánto liberalizarán en un sector de servicios determinado. Elaborarán algún tipo de fórmula o criterio para la liberalización del sector. Todos asumirían la obligación con la posibilidad de algún trato especial y diferenciado para los países en desarrollo participantes.
De esta forma, las nuevas obligaciones en materia de liberalización se limitarán a los países que participen de las negociaciones plurilaterales del sector específico. Las obligaciones resultantes no obligarán a otros países. Pero los beneficios de la liberalización estarán disponibles para todos los miembros de la OMC, ya que la Declaración dice que “los resultados de esas negociaciones se extenderán sobre la base NMF (nación más favorecida)”. La base NMF, en la terminología de la OMC, significa que no puede haber discriminación alguna entre países que abastezcan el servicio. Esta disposición asegura que no se le negará a un país el beneficio por el hecho de que no se una a las negociaciones plurilaterales.

Por supuesto, puede ser que un país que no participa tal vez no obtenga demasiados beneficios reales, ya que en general no tendría demasiado interés exportador en el sector en negociación (de tener tal interés se hubiera sumado a las negociaciones plurilaterales). La Declaración ofrece, pues, la oportunidad de obtener beneficios incluso a un país que no participa, esté o no en posición de obtener realmente el beneficio.

La Declaración estipula que las negociaciones basadas en peticiones y ofertas “seguirán siendo el principal método de negociación” pero agrega que “además de las negociaciones bilaterales, convenimos en que las negociaciones basadas en peticiones y ofertas se desarrollen también sobre una base plurilateral”. Esto da la impresión de que las negociaciones plurilaterales simplemente serán una vía de negociación adicional. Pero considerando que surgieron porque los principales países industrializados no estaban conformes con el criterio anterior de peticiones y ofertas bilaterales, asumen una importancia especial. Puede anticiparse razonablemente que ahora su énfasis estará en la vía plurilateral y que se le dará primacía en las actuales negociaciones de servicios de la OMC.

Opciones para los países en desarrollo

Naturalmente, a los países en desarrollo les gustaría modular su participación en las negociaciones de servicios de acuerdo con sus propios objetivos de desarrollo.

Hubo quienes sugirieron las opciones que se brindan a continuación: 1. Se ha pedido o se pedirá a numerosos países en desarrollo que se sumen a las negociaciones plurilaterales en determinados sectores. Un país en desarrollo debería examinar si tiene algún interés exportador en ese sector en particular. Dependerá de si en el momento tiene una capacidad de abastecimiento adecuada en ese sector o si espera tenerla en el corto plazo.
Si no tiene interés exportador en un sector, ahora o en el corto plazo, no debería integrarse a las negociaciones plurilaterales de ese sector. De hecho, en varios sectores donde los principales países industrializados han auspiciado negociaciones plurilaterales, la mayoría de los países en desarrollo no tienen demasiadas perspectivas de exportación. Por eso, no deberían sumarse a esas negociaciones.

El marco actual de la Declaración permite a un país mantenerse fuera de las negociaciones, como se explicó anteriormente. La única obligación para el país es “considerar” la solicitud de integrarse a las negociaciones. El país puede considerar la solicitud y si cree que no tiene interés exportador en el sector, simplemente puede enviar una respuesta de que ha decidido no participar de las negociaciones. Tendrá pleno derecho a hacerlo, conforme a la Declaración.
2. Un país en desarrollo debería tratar de utilizar la vía plurilateral para su propio beneficio, toda vez que pueda. Con tal fin, debería identificar los sectores y modos de abastecimiento en los cuales tiene una capacidad de abastecimiento adecuada y posibilidades de exportación.
Por ejemplo, un país en desarrollo puede percibir que tiene perspectivas de exportación en el Modo 4 de abastecimiento, es decir, el abastecimiento de un servicio a través del movimiento de personas. Debería entonces unirse con algunos otros países en desarrollo con intereses similares y juntos elaborar peticiones y dirigirlas a otros países en los que perciban perspectivas para la exportación.

Naturalmente, tales peticiones estarán en gran medida dirigidas a los países industrializados, especialmente los más importantes, donde las perspectivas de exportación son mayores. Si reciben respuestas alentadoras de ellos, podrían considerar la posibilidad de participar en algunas de las negociaciones plurilaterales auspiciadas por los países industrializados.
3. Un país en desarrollo debería también identificar las políticas y prácticas de otros países, especialmente de los países industrializados más importantes, que obstaculizan su exportación de servicios a dichos países. Por ejemplo, las normas y criterios de calificación y experiencia para los proveedores de servicios en un sector puede ser demasiado exigente en un país industrializado y puede actuar casi como un obstáculo para la entrada de un abastecedor de servicios de un país en desarrollo.

Varios países en desarrollo pueden tener un interés común en que se rebajen esas normas y criterios, sin afectar la calidad del servicio. Pueden unirse, elaborar peticiones específicas y dirigirlas a los países industrializados interesados, solicitándoles que participen de las negociaciones plurilaterales en esta materia.
4. Por último, los países en desarrollo deberían asegurar que exista un equilibrio en las negociaciones. Teniendo en cuenta la baja capacidad de abastecimiento en los sectores de servicios de los países en desarrollo, es posible obtener algún equilibrio dentro de las negociaciones de servicios sólo si los países industrializados asumen obligaciones importantes en sectores y modos de abastecimiento en los cuales los países en desarrollo están particularmente interesados.
Pero con una vasta diferencia en la capacidad de prestación de servicios entre los países en desarrollo y los países industrializados, un equilibrio general adecuado en los resultados negociados sólo se podrá asegurar si los países industrializados asumen compromisos en otros sectores de las negociaciones de la OMC, en especial agricultura y bienes industriales, que resulten en beneficios específicos para los países en desarrollo. Así, al asegurar un equilibrio adecuado como resultado de las negociaciones, los países en desarrollo deberían examinar si recibieron compromisos adecuados de los países industrializados en todos esos sectores. (SUNS)

----------------- Bhagirath Lal Das fue Director de Programas de Comercio Internacional de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y Embajador de India ante el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT).