Nº 204 - mayo 2006

Reuniones plurilaterales sobre servicios en la OMC

por Martin Khor

Las negociaciones plurilaterales para liberalizar el comercio de servicios han dado comienzo en la OMC. Grupos de países discuten en ese ámbito las peticiones relacionadas con la liberalización de sectores de servicios específicos.

El 7 de abril finalizó en la Organización Mundial de Comercio (OMC) un bloque de reuniones sobre servicios de dos semanas con posterioridad a una serie de reuniones celebradas en torno a diversos sectores de servicios, lo cual marcó el inicio de un nuevo método plurilateral de negociaciones. En esa quincena hubo reuniones plurilaterales en torno a 20 sectores y modos de abastecimiento de servicios, en las cuales los estados miembros que presentan demandas en un sector o modo especial discutieron con los miembros a los cuales les dirigen las peticiones. Las reuniones contaron con una nutrida concurrencia y estuvieron presentes funcionarios de diversos países que tienen que ver con varios sectores de servicios.
Algunos de los sectores abarcados por las reuniones fueron los servicios financieros, los servicios de telecomunicaciones, los servicios profesionales, los servicios de construcción y los servicios de distribución. También se celebraron reuniones en torno al modo 4 de prestación de servicios.
Si bien los funcionarios de la OMC expresaron que el nuevo modo de negociaciones plurilaterales “definitivamente imprimió un nuevo ímpetu” a las negociaciones sobre servicios, los diplomáticos comerciales de algunos países en desarrollo que están en el extremo final de las peticiones plurilaterales, se mostraron menos entusiasmados.
“Estuvimos presentes en todas las reuniones a las que fuimos invitados”, declaró el embajador de un país en desarrollo que había recibido peticiones para participar en varias de las reuniones sectoriales. “Estuvimos dispuestos a escuchar cuidadosamente lo que los peticionarios tenían para decir. Pero muchos de los países expresaron que tenían que enviar las peticiones a sus capitales. En el caso de aquellos de nosotros cuyos funcionarios capitalinos estaban presentes, fue una buena oportunidad para que pudieran intercambiar opiniones. Sin embargo, esto no significa que ya estemos convencidos de realizar ofertas en respuesta a las peticiones”.
Otro diplomático de un “país receptor”, que había participado intensamente en las conversaciones plurilaterales, dijo que había un buen ánimo ya que los países peticionarios acordaron que la participación en el proceso fuera voluntaria. “Querían tener información acerca de lo que pensábamos sobre sus peticiones, pero no trataron de forzarnos a aceptar sus opiniones. Así que pudimos sentarnos allí, escuchar y formular algunas preguntas”, afirmó.
En su opinión, el proceso plurilateral no tendría demasiados alcances en esta ronda de negociaciones en cuanto a lograr que los miembros aumenten sus ofertas de liberalización. “Los países parecen haber decidido ya qué es lo que pueden ofrecer en esta ronda”, comentó.
Algunos países en desarrollo habían temido que los presionaran para que liberalizaran varios sectores clave o que profundizaran la liberalización, o ambas cosas. Pero pudieron comprobar que no había obligación de participar o presentar ofertas en respuesta a las peticiones. “Tenemos presente que el criterio plurilateral es tan solo un método complementario de las negociaciones bilaterales de peticiones y ofertas, y que el principio clave del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) es que los países en desarrollo puedan escoger qué sector liberalizar y cuándo”, dijo el diplomático. “Si el método plurilateral se convierte en un elemento de presión para intentar obligarnos a que nos comprometamos, entonces iría contra el mandato y sería contraproducente”.
El 7 de abril, en una reunión del Consejo del Comercio de Servicios de la OMC (en sesión especial) realizada al final de las dos semanas, hubo diferencias en cuanto a si realizar otro “bloque” de reuniones en mayo. Según el calendario original habría sólo un bloque más (en junio) antes del plazo final de fines de julio para la presentación de las ofertas revisadas.
Algunos países en desarrollo estaban en contra de realizar otra serie de reuniones sobre servicios en mayo, argumentando que las delegaciones más pequeñas se verían especialmente presionadas en materia de tiempo y personal, sobre todo en la medida que se intensificarían las negociaciones en otros sectores.
Sin embargo, el presidente de las negociaciones de servicios, Fernando de Mateo, anunció que se realizaría otro bloque de negociaciones de peticiones y ofertas (plurilateral y bilateral), que comenzaría el 15 de mayo.
En la reunión, Sudáfrica anunció la presentación de su oferta inicial de servicios, explicando que antes de hacerla debía atravesar un exhaustivo proceso legislativo y consultivo.
En su declaración, Sudáfrica manifestó que continuaría participando voluntariamente en las discusiones plurilaterales de peticiones ya que eran una forma de complementar el proceso bilateral: “Reafirmamos nuestra convicción de que el fortalecimiento del proceso plurilateral no diluiría en forma alguna el criterio desarrollista y de listas positivas de las modalidades del AGCS. Si bien el proceso plurilateral puede ayudar en términos de compartir información entre los peticionarios y los miembros a los que se dirige la petición, alertamos en cuanto a que este proceso pueda transformarse en un objetivo de negociación en sí mismo. Reconocemos que las reuniones plurilaterales individuales no son representativas del total de los miembros, y nos preocupa que las peticiones plurilaterales, que han dado como resultado clasificaciones y cuestiones normativas, sean deliberadas en las instancias plurilaterales. Los diversos organismos subsidiarios del Consejo de Servicios deben continuar siendo los foros principales para la resolución transparente de estos temas. También advertimos acerca de la percepción que ha creado el proceso plurilateral de que los peticionarios ya han entregado sus ofertas y que ahora les corresponde a los miembros a los cuales se han dirigido las demandas realizar compromisos nuevos o adicionales. Los países industrializados deben realizar mejoras sustanciales en sus ofertas y no tan solo cambios técnicos, como ocurre actualmente en varias de las ofertas revisadas. La postura ambiciosa desplegada por sus peticiones plurilaterales debe estar equiparada, cuando no superada, en sus ofertas”.

Necesidad de mayor clarificación

En la reunión, Filipinas, representada por el embajador Manuel Teehankee, declaró que su delegación había recibido 18 peticiones plurilaterales. Si bien hay un acuerdo general de que la asistencia a las reuniones plurilaterales es puramente voluntaria, su delegación asistió a casi todas.
“Consideramos que las reuniones sirven para aclarar los contenidos y las preocupaciones que surgen de las peticiones. Apreciamos la voluntad de los miembros solicitantes de atender tanto las preocupaciones generales como las preguntas específicas”, dijo Teehankee. Sin embargo, hay una serie de cuestiones planteadas que no fueron suficientemente atendidas… Exhortamos a los miembros peticionarios a que sean más proactivos en cuanto a brindar mayor aclaración y elaboración. Algunas de esas cuestiones son temas reglamentarios relativos a los Modos 1 y 2; el alcance de los compromisos de Modo 2 solicitados en algunos sectores; y hasta qué grado los miembros peticionarios están dispuestos o pueden cumplir de manera sustancial sus propias peticiones”.
Filipinas planteó el tema de la regulación nacional que surge en las peticiones plurilaterales relativas a los Modos 1 y 2. Esto tiene consecuencias para la protección al consumidor y el control de calidad, así como la exigencia de responsabilidad, en especial cuando está desvinculada de la presencia comercial en la jurisdicción de un miembro.
“Estas preocupaciones no deberían ser tratadas en las negociaciones sobre regulaciones nacionales solamente. Debe haber un esfuerzo serio por intercambiar ideas y mejores prácticas a efectos de ofrecer a los reguladores nacionales un grado de comodidad adecuado. A falta de ese grado de comodidad, los miembros en desarrollo tendrían justificación para invocar las flexibilidades del AGCS”, dijo Teehankee. “El resultado de las negociaciones sobre reglamentación nacional es fundamental para los países en desarrollo. Los resultados deberían apuntar al equilibrio óptimo entre el derecho a regular y la necesidad de contar con disciplinas necesarias para reducir obstáculos reglamentarios al comercio innecesarios. Este equilibrio parece ahora más vital. Desde la perspectiva de un negociador, la evaluación reglamentaria sería importante también para que los países en desarrollo adopten decisiones informadas sobre las disciplinas futuras”.
El embajador filipino dijo que algunas peticiones eran demasiado amplias y abarcativas en su alcance, lo que daba como resultado falta de claridad o especificidad en cuanto a los intereses de los miembros peticionarios. “Entendemos que ésta es una función de un esfuerzo colectivo. Los contactos bilaterales deberían ofrecer mayor encauzamiento y contexto a la petición plurilateral”, afirmó. “Necesitamos mirar las negociaciones sobre servicios con una mirada más práctica y realista”. Numerosos países en desarrollo han estado ofreciendo acceso real, efectivo y operacional al mercado a través de iniciativas autónomas y unilaterales de apertura del mercado. “A pesar de esto, hay cierto grado de reticencia a vincular los regímenes liberalizados existentes por una variedad de razones legítimas, de las cuales no es la menor la sensibilidad política o económica de algunos sectores, la búsqueda del crecimiento y el desarrollo ordenado del sector, el mejoramiento de la capacidad de los abastecedores nacionales y el desarrollo de políticas reguladoras o de ajuste”.
Respondiendo a varias otras declaraciones acerca de que la liberalización comercial es necesariamente buena, expresó que los dividendos de desarrollo aparejados por la liberalización del comercio no se obtienen solamente con la apertura del mercado. “Para lograr una competencia efectiva debemos asegurarnos que exista el complejo de infraestructuras, instituciones, sistemas y empresas nacionales vinculadas e interrelacionadas”, dijo Teehankee. “Los miembros que se han beneficiado más de la liberalización del comercio son claramente aquéllos que reconocieron el protagonismo que puede desempeñar el gobierno en el desarrollo, en lugar de confiar en que un mercado autorregulado resuelva sus problemas”.
Expresó que Filipinas no estuvo de acuerdo con las propuestas de realizar más reuniones plurilaterales fuera de los bloques de servicios programados. “Al igual que otros, tendremos dificultad para el traslado de funcionarios importantes de la capital para su participación regular. Nuestros recursos humanos tienen límites”, afirmó. “Esas reuniones también serían difíciles aún para los delegados con sede en Ginebra, ya que numerosas delegaciones pequeñas no tienen funcionarios dedicados exclusivamente a los servicios, y otros sectores de negociación tienen iguales presiones en materia de tiempo y presencia. Es la calidad de las reuniones lo que cuenta, más que la frecuencia”.

Racionalización

En la misma reunión, Brasil también subrayó la naturaleza voluntaria e informal de las negociaciones plurilaterales, que no están concebidas para reemplazar a las negociaciones bilaterales sino que son un complemento.
Brasil consideró que esas reuniones no deberían evolucionar hasta derivar en negociaciones sectoriales. Las reuniones plurilaterales son sólo una base de negociación, y no la negociación en sí misma.
Brasil también subrayó que las respuestas a las peticiones deberían realizarse sobre bases individuales, que los países en desarrollo deberían contar con flexibilidades y que la continuación del proceso debería tener en cuenta las dificultades de los países en desarrollo para movilizar expertos.
Es necesario evitar el cansancio, dijo Brasil, agregando que los miembros necesitaban tiempo para digerir las reuniones plurilaterales una vez de regreso en sus países.
Sugirió cierta racionalización de las reuniones plurilaterales. Por ejemplo, debería haber un grupo de algunas de las peticiones plurilaterales (servicios de construcción y arquitectura y servicios de ingeniería; servicios vinculados con la agricultura, la logística, la distribución, el principio de nación más favorecida). También algunas peticiones plurilaterales podrían procurarse mejor de manera bilateral (educación, audiovisuales y transporte aéreo) mientras que algunas peticiones plurilaterales requieren más atención (servicios de logística y abastecimiento transfronterizo). En el Modo 3, la petición podría tratarse bajo las respectivas negociaciones plurilaterales sectoriales.
Mientras tanto, el Director de la División de Servicios de la OMC, Hamid Mamdouh, dijo en una conferencia de prensa que las negociaciones plurilaterales habían ayudado mucho al avance de las negociaciones sobre servicios. Expresó que el proceso de elaborar peticiones colectivas entre grupos de miembros había ayudado a los peticionarios a definir sus sectores de interés estratégicos de manera mucho más precisa y realista.
Mamdouh manifestó que definitivamente había un nuevo ímpetu en las negociaciones sobre servicios. Y agregó que durante este bloque de reuniones hubo 20 peticiones colectivas que habían sido presentadas por distintos grupos de delegaciones “peticionarias” a diversos grupos de delegaciones “a las que se les había hecho la petición”. Para cada petición colectiva hubo una reunión plurilateral entre los miembros peticionarios y a los que se dirigió la solicitud, que fue organizada en las últimas dos semanas.
El proceso de elaboración fue muy útil para que los peticionarios se enfocaran en los elementos más importantes para ellos, dijo Mamdouh. Primero la atención se centró en los sectores y modos de abastecimiento; segundo, en los temas dentro de cada sector y modo de abastecimiento; y tercero –y más importante- en los socios estratégicos de la negociación. El total de todo esto podría considerarse como una primera aproximación a lo que tal vez llegue a constituir la masa crítica de compromisos que los proponentes buscaban, agregó.
Otro elemento, dijo Mamdouh, fue que hubo también un acuerdo entre los miembros peticionarios de que si alguno de ellos no se había comprometido con lo que había solicitado, entonces el miembro peticionario quedaría en situación de que se le dirigiera la petición, también. Este principio fue acordado a fin de que los miembros peticionarios sean más responsables con lo que solicitan. (SUNS)

----------- Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo.

El presente artículo fue elaborado con aportes de Kanaga Raja.